Lei 13.060/14: prioridade para o uso de armas não letais pela polícia – muito barulho por nada

Resumo: Comenta a Lei 13.060/14 que regula o uso de armas de menor potencial ofensivo pelas polícias como prioridade em relação às armas de fogo.

1-Considerações iniciais

Quando a Lei 13.060/14 ainda estava em projeto, lendo as notícias a respeito, sem ter contato direto com o texto, o sensacionalismo do momento midiático passava uma mensagem de que a partir desse marco legal a Polícia brasileira passaria a ficar manietada ou presa a uma camisa de força que a impediria de reagir à altura em casos de agressões graves em confrontos com criminosos. Boa parte da divulgação desenhava um quadro em que o Policial surgiria com um estilingue e o infrator da lei com uma metralhadora. Isso realmente preocupou este autor, considerando sua experiência e conhecimento prático de que não vivemos numa Suíça.  

O advento da Lei 13.060/14, porém, demonstrou que, na verdade, havia dois grupos de reação que se pode tranquilamente qualificar de “histérica” [1] a respeito do caso. A saber:

a)O “Grupo histérico – catastrofista”, daqueles que apregoavam que a legislação iria criar uma polícia “de pelúcia”, indefesa e impotente perante a criminalidade violenta, abolindo-se as possibilidades de uso de força, inclusive letal, em casos legalmente amparados.

b)O “Grupo histérico – utópico esquerdopata”, que, por seu turno, apresentava a legislação como um remédio para a contenção dos casos de mortes em confronto policial, rotulando de forma absolutamente irresponsável e leviana qualquer morte em confronto policial como homicídio criminoso.

É interessante notar que ambas as histerias são identicamente apartadas da realidade, apenas apresentando vetores opostos de extremismo e fantasia.

A lei que veio a lume, na realidade, nada trouxe de inovador em termos da ação legal da Polícia diante de casos de confronto, resistência, fuga e outros conflitos.  A Lei 13.060/14 positiva de forma específica o que já era há muito tempo orientação teórica das polícias a respeito do tema em seus cursos de formação e aperfeiçoamento, bem como diretrizes diárias. Assim também se poderia concluir muito facilmente do ordenamento jurídico penal e processual penal, sem falar da Constituição.

Portanto, nenhuma das duas atitudes histéricas acima delineadas está com razão e precisa ser rechaçada “in totum”. A legislação não restringe a atividade policial para além do que o arcabouço jurídico brasileiro já o fazia legitimamente. Também não correspondem à realidade as alegações sensacionalistas a respeito de índices de mortalidade em confrontos policiais, apresentando todo caso como uma execução sumária. O número de mortos em confronto com a Polícia é apresentado em comparativo com outros países, o que já não é adequado porque as realidades são totalmente diversas por mais que se queira fazer aproximações. A apresentação dessas mortes lamentáveis como homicídios dolosos perpetrados por policiais e acobertados institucional e socialmente é claramente uma generalização leviana e irresponsável de uma questão complexa que é abordada de maneira simplista e sensacionalista. As estatísticas são analisadas (se é que se pode chamar isso de análise) de forma estanque e por números absolutos. Aponta-se o número de mortos em confronto com a Polícia, sem a devida consideração de que vivemos num país violento no qual a Polícia enfrenta essa violência, algumas vezes em desvantagem numérica e de armamento. Não se leva em consideração que ocorrem no Brasil anualmente, já há bastante tempo, mais de 50 mil homicídios por ano. Isso revela que há uma criminalidade violenta e homicida, de modo que certamente haverá confrontos extremos, os quais, infelizmente, irão redundar em motes. E mais, essas mortes não serão, como realmente não são, somente de civis, mas também de Policiais. Outro fator que normalmente não é levado em conta é que o Brasil é o país do mundo onde mais policiais são mortos. Todo esse quadro não pode levar nem a um extremo de pretender colocar a Polícia acima da lei, nem a outro de ter em mente o manietar da Polícia, tornando-a alvo fácil para a criminalidade violenta. A Polícia não pode estar acima da lei, mas ao seu lado. Também não pode estar abaixo da lei. Os Policiais não podem ser tratados como uma espécie subumana, isso em prejuízo não somente desses indivíduos, mas de toda a sociedade.

Feitas essas considerações iniciais, pode-se partir para uma breve análise do teor da Lei 13.060/14.

2-Comentários à lei 13.060/14

Em seu artigo 1º. a legislação diz a que veio, ou seja, para disciplinar “o uso de instrumentos de menor potencial ofensivo” pela Polícia em todo o território nacional. Isso significa que eventuais legislações estaduais ou regulamentos são a partir de agora submetidos a essa lei federal. Permanecerão válidos desde que em consonância com as novas regras legais.

 Importante medida tomada pelo legislador foi ter o cuidado de conceituar “instrumentos de menor potencial ofensivo” no artigo 4º.:

 “Para efeitos desta lei, consideram-se instrumentos de menor potencial ofensivo aqueles projetados especificamente para, com baixa probabilidade de causar mortes ou lesões permanentes, conter, debilitar ou incapacitar temporariamente pessoas”.

São exemplos instrumentos como “spray” de gás pimenta; algemas, armamentos com projéteis de borracha, tasers etc.

O artigo 2º. da lei é bastante claro ao estabelecer que o uso desses instrumentos terá prioridade e não exclusividade, de modo a deixar totalmente de lado a terrorista  e sensacionalista alegação de que os órgãos policiais ficariam expostos e indefesos, proibidos de reagir com força letal ou lesiva quando estritamente necessário nos termos dessa lei e de todo o ordenamento jurídico nacional. Note-se que a disseminação dessa “histeria catastrofista” é contraproducente em termos de segurança pública e pode ser responsável pelo efeito contrário da legislação. Pode gerar um aumento de confrontos letais tanto vitimizando policiais como civis, porque a população pode ter uma falsa ideia de que pode agora afrontar, inclusive violentamente a Polícia sem que receba em retorno uma reação à altura. É preciso conscientizar toda a sociedade de que a força letal e lesiva poderá sim ser utilizada, sempre dentro da lei, não só da Lei 13.060/14, mas das normas que regulam essas situações no Código Penal, no Código de Processo Penal e na própria Constituição Federal.

O dispositivo em comento dá prioridade aos instrumentos de menor potencial ofensivo, mas ressalva que essa prioridade não é absoluta. Ela é relativa de acordo com as circunstâncias do caso concreto. Isso porque o mesmo artigo 2º. esclarece que o uso de instrumentos de menor potencial ofensivo fica condicionado a que a situação “não coloque em risco a integridade física ou psíquica dos policiais”.

A seguir, em seus incisos, o artigo 2º. descreve quais são os princípios que deverão nortear a relatividade dessa prioridade concedida aos instrumentos de menor potencial ofensivo em detrimento, por exemplo, de armas de fogo. Todos os princípios são constitucionais: legalidade, necessidade, razoabilidade e proporcionalidade. Ora, o que se poderia esperar? Que uma lei determinasse o uso de força ilegal, desnecessária, irrazoável e desproporcional? Por acaso isso estava inscrito em nosso ordenamento em algum momento ou em algum lugar antes da Lei 13.060/14? É claro que não e é claro que nada há de assustador e nem de revolucionário no apontamento desses princípios que devem desde sempre nortear a atuação dos agentes públicos, não somente policiais, mas em geral.  

Poderia ainda o legislador ter mencionado uma das componentes da proporcionalidade que é, além da “necessidade”, a “adequação”, já que é da conjunção entre necessidade e adequação que se pode concluir pela proporcionalidade de uma medida. De qualquer forma, esse esquecimento legislativo não parece ser grave, tendo em vista que o princípio que engloba ambos os requisitos acima mencionados (proporcionalidade) foi expressamente citado.

No Parágrafo Único do artigo 2º. a lei sob comento determina duas situações exemplificativas (nunca exaustivas) em que o uso de arma de fogo não é legítimo.

Uma primeira observação é a de que a redação “não é legítimo o uso de arma de fogo”, obviamente não pode ser vista de forma isolada, levando a uma interpretação pueril de que a Lei 13.060/14 simplesmente proíbe totalmente o uso de armas de fogo pela Polícia. Esse tipo de interpretação ou é, como já dito, pueril, ou fruto de histeria ou mesmo de má fé. É claro e evidente que o dispositivo vem estabelecer casos específicos em que o uso de arma de fogo está vedado. Nos demais casos que não se enquadrem na proibição e satisfaçam as condições do artigo 2º., “caput” e incisos I, II e III, o uso de arma de fogo não somente é permitido como parece ser indicado.

Afirma-se que os dois incisos do Parágrafo Único sob comento não são exaustivos ou “numerus clausus”, mas meramente exemplificativos porque, em primeiro lugar, há que perceber que o artigo 2º., “caput” e seus incisos são capazes de apontar para uma abrangências de casos concretos praticamente infinita no mundo da vida que é dinâmico e não estático como as palavra inscritas na lei. Já dizia São Paulo na Epístola aos Coríntios que “a palavra mata e o espírito vivifica”. [2] Ademais, não poderia mesmo o legislador prever todos os casos em que o uso de arma de fogo em uma ação policial seria inadequado. A questão, diga-se de passagem, como sempre foi, deverá ser analisada de acordo com o caso concreto.

O primeiro exemplo dado pelo legislador quanto à ilegitimidade do uso de arma de fogo é “contra pessoa em fuga que esteja desarmada ou que não represente risco imediato de morte ou de lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros”. Dissecando, se verifica que a lei diz o óbvio:

No inciso I o legislador menciona, na verdade, duas situações. A primeira é o emprego de arma de fogo contra pessoa que simplesmente empreende fuga e está desarmada. Ora, que proporcionalidade, razoabilidade, necessidade ou legalidade haveria em alvejar uma pessoa que simplesmente foge, não apresenta resistência violenta e sequer está armada? Atirar numa pessoa assim é claramente ilegal, constituindo crimes de lesões corporais ou de homicídio doloso conforme o resultado e o “animus” do atirador. Não há a menor hipótese de pensar na aplicação de alguma excludente como a legítima defesa ou o estrito cumprimento de dever legal. Se uma pessoa foge, cabe ao agente da lei persegui-la e detê-la, não atirar nela para feri-la gravemente ou, pior ainda, matá-la. Isso seria uma “pena de morte por fuga”. A pena de morte é vedada em regra no Brasil [3] até mesmo para os crimes mais graves, imagine-se a irrazoabilidade, desproporcionalidade e ilegalidade, consubstanciada em verdadeira inconstitucionalidade prática de uma “pena de morte por fuga”, onde sequer há crime. Isso é execução sumária, absolutamente inadmissível em um Estado Democrático de Direito.  

Se há casos em que agentes policiais assim atuam, e os há, isso se dá à margem da lei, seja antes ou depois da Lei 13.060/14. Se dá ainda à margem dos treinamentos e ensinamentos das Academias de Polícia em seus cursos de formação e aperfeiçoamento.

A segunda circunstância em que é ilegítimo e emprego de arma de fogo diz respeito também à pessoa em fuga, só que agora mesmo estando armada, mas não representando “in concreto” “risco imediato de morte ou lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros”. Pode aqui parecer que há um exagero garantista, mas não há. O que exige a lei é o cumprimento dos requisitos que legitimam no sistema legal o uso dessa força extremada que consiste no emprego de arma de fogo contra alguém, inclusive de maneira letal. Imagine-se que alguém, portando uma faca ou uma pistola, foge da polícia, mas em momento algum ataca os policiais ou sequer  empunha a pistola. Qual seria a razão plausível para que fosse alvejada? E pior, simplesmente morta pela força policial? Nenhuma. Isso configuraria claro e evidente excesso nas eventuais excludentes que se pretendesse alegar, seja a legítima defesa própria ou de terceiros, seja o estrito cumprimento de dever legal. Não há dúvida de que se o indivíduo armado atira contra os policiais em perseguição ou mesmo saca a arma de forma ameaçadora, está legitimada a atuação mais gravosa. Assim também se atira ou ameaça terceiros como, por exemplo, um refém ou uma pessoa nas proximidades. Sempre e sempre o caso concreto deve ser avaliado e isso, novamente frisando, ocorre antes e depois do advento da Lei 13.060/14. Em nenhum momento seria possível admitir uma execução sumária pelo simples porte de arma (branca ou de fogo). Isso novamente redundaria numa espúria e inconstitucional “pena de morte por porte de arma” e pior, numa execução sumária, sem julgamento, sem defesa, sem presunção de inocência, devido processo legal, nada, absolutamente nada do que compõe o Estado Democrático de Direito. Admitir a morte ou mesmo o alvejar lesivo de alguém pelo simples fato de portar arma, seria retornar à China antiga ou a outros regimes totalitários nos quais era possível simplesmente executar imediatamente um indivíduo flagrado de posse de uma arma.  

O inciso II menciona a situação em que a pessoa desrespeita bloqueio policial em via pública, a não ser que seu ato “represente risco de morte ou lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros”. Novamente a lei prima pela proporcionalidade, razoabilidade, necessidade, adequação e legalidade. Não é concebível que o simples desrespeito de um bloqueio policial justifique alvejar um veículo, mesmo porque não se sabe a razão desse desrespeito ou quem está no veículo. Disparos em casos que tais produzem frequentemente morte de inocentes ou de pessoas que possam estar cometendo infrações meramente administrativas de trânsito ou mesmo crimes, mas que não representavam uma ameaça concreta aos policiais ou terceiros. O disparo numa situação como essa pode inclusive ferir um eventual refém que está dentro de um carro, pervertendo toda a ação e finalidade da atuação policial e da própria Segurança Pública.

Todas essas orientações agora positivadas já são objeto de regramento legal nas excludentes de criminalidade do Código Penal (inteligência dos artigos 23 a 25, CP), nas regras para perseguição e uso de força no Código de Processo Penal (inteligência do artigo 292, CPP) e na melhor interpretação dos Princípios Constitucionais que regem a matéria.  

Tanto isso é fato que as decisões jurisprudenciais e as orientações doutrinárias sobre o tema praticamente não divergem:

“Vislumbra-se, no caso,  que o réu exorbitou  no cumprimento do dever legal, porquanto,  ainda que estivesse diligenciando no sentido de ir ao encalço dos suspeitos do furto de fardamento e munição dentro de seu veículo, agiu de modo imprudente, efetuando disparos de arma de fogo em local público, sem qualquer motivação, colocando em risco a incolumidade pública, notadamente o casal que no momento encontrava-se no local”  (TJPR, AC 6.816130-6, Rel.  Des. Lídio José Rotoli de Macedo, Dje 24.12.2012). [4]

 “Não há falar em estrito cumprimento do dever legal, precisamente porque a lei proíbe à autoridade, aos seus agentes e a quem quer que seja desfechar tiros de revólver ou pistola contra pessoas em fuga, mais ainda contra quem, devida ou indevidamente, sequer havia sido preso efetivamente” (STJ, REsp. 402419/RO, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, 6ª. T., DJ 15.12.2003, p. 413). [5]

“Não age ao abrigo da excludente do estrito cumprimento do dever legal o policial que, a título de fazer averiguação atira na vítima pelas costas quando esta, temerosa de uma possível detenção, se afasta a correr” (TJSC – AC – Rel. José Eduardo Grandi Ribeiro – RT 644/311 e RTJE 63/250). [6]

Não é despiciendo expor o ensinamento de Bitencourt ao dissertar sobre o artigo 292, CPP. O autor reconhece que se trata de “norma permissiva” para o emprego de força, mas não de norma que autorize “que os agentes do Estado possam, amiúde, matar ou ferir pessoas apenas porque são marginais ou estão delinquindo ou então estão sendo legitimamente perseguidas”. [7]

Percebe-se que em geral o advento da Lei 13.060/14 não é, de forma alguma, catastrófico para a segurança e eficiência dos agentes de segurança pública (“histeria catastrofista”). Também não significa o outro extremo do reconhecimento de que todo emprego de força, inclusive com arma de fogo contra indivíduos que estão em conflito com policiais seja ilegítimo e produto de uma opressão estatal injustificada como apregoa a “histeria utópica esquerdopata”.

 A lei em destaque, na realidade, se posiciona de forma equilibrada e dentro do que já era desde sempre natural em nosso ordenamento. Isso pode fazer parecer que essa legislação seria desnecessária e realmente o é em parte. Mas, está a legitimá-la em sua maior minudência e explicitude o fato de que chegam a haver aberrações de decisões jurisprudenciais a acatarem disparos de arma de fogo, inclusive letais contra pessoas, por exemplo, em fuga sem violência: [8]

“Age no estrito cumprimento de dever legal e destarte, não pratica crime algum o policial que, em perseguição a delinquente em fuga, atira contra a sua perna para obstar aquele, ao receber ordem nesse sentido, da autoridade hierarquicamente superior” (TACRIM – SP – AC – Rel. Mattos Faria – RT 402/276).

 “Agem no estrito cumprimento do dever os soldados que, alertados pelo cabo do dia quanto à fuga de presos e não atendidos na ordem de que parassem, fazem disparos, porém, um dos tiros atinge letalmente um dos fugitivos” (TJPR – AC – Rel. Lemos Filho – RT 473/368).

 Essa espécie de decisões não será mais possível, conformando julgamento “contra legem” esdrúxulo com o advento da Lei 13.060/14, o que, longe de preocupar as instituições policiais, deve ser uma boa nova. Isso porque a Polícia existe para cumprir a legalidade e a constitucionalidade e não para executar pessoas em fuga.

Nada disso, porém, obstará o Policial de agir em legítima defesa própria e/ ou de terceiros e em estrito cumprimento do dever legal em casos nos quais os requisitos dessas excludentes estejam realmente presentes, pois que são eles totalmente compatíveis com as normas emergentes da Lei 13.060/14.

Por exemplo, em casos de trocas de tiros com infratores; quando uma pessoa mesmo que desarmada, invista contra um policial armado em risco de retirar-lhe a arma de fogo etc. Observe-se que a lei somente impede o uso da arma de fogo de forma relativa e de acordo com o caso concreto. Também é de salientar que, por exemplo, os tiros de advertência não estão proibidos de forma alguma, eis que a redação é clara ao dizer que o que é vedado, ainda assim relativamente, como acima frisado, são os disparos “contra” a pessoa em fuga ou o veículo que desrespeita bloqueio policial. Ora, os tiros de advertência não são produzidos “contra” a pessoa ou o veículo, mas para cima, com o intuito de alerta.

Para viabilizar uma aplicação prática da legislação e assegurar a segurança tanto de policiais como de cidadãos em geral, o artigo 3º. da Lei 13.060/14 determina que “os cursos de formação e capacitação dos agentes de segurança pública deverão incluir conteúdo programático que os habilite ao uso de instrumentos não letais”. Isso é realmente muito importante, a fim de que o policial seja conscientizado de sua missão legal e constitucional, dos limites de sua atuação e emprego de força, especialmente letal, bem como seja devidamente treinado para o uso dos equipamentos de menor potencial ofensivo de forma eficaz e segura para si e para o indivíduo a ser submetido.

Também estabelece o artigo 4º. o dever do Estado de fornecer aos agentes de segurança os devidos equipamentos de menor potencial ofensivo para “o uso racional da força”. Nada mais óbvio do que o fato de que a previsão legal do emprego desses equipamentos é totalmente improdutiva se o Estado não equipar devidamente suas forças policiais. É interessante verificar que a expressão “uso racional da força” encontrada nesse artigo revela bem o espírito da legislação que pretende realmente combater a irracionalidade no emprego da força pela Polícia, o que converte a força legítima em “violência” estatal, algo efetivamente incompatível com o Estado Democrático de Direito que ao menos se almeja.

No artigo 6º., novamente a Lei 13.060/14 não escapa do natural ao determinar que sempre que houver uso de força policial com ferimentos em alguém será obrigatória a “imediata prestação de assistência e socorro aos feridos”, assim como “a comunicação do ocorrido à família ou à pessoa por eles indicada”. Socorrer feridos ou qualquer um que necessite de assistência é obrigação geral e inescapável de toda pessoa, quanto mais dos agentes públicos. Por isso há inclusive o crime de omissão de socorro (artigo 135, CP – crime omissivo próprio), bem como as normas sobre a relevância da omissão nos termos do artigo 13, § 2º., alíneas “a”, “b” e “c”, CP, a delinearem eventuais casos de crimes comissivos por omissão ou omissivos impróprios (v.g. homicídio por omissão, lesão corporal por omissão etc.).  Por fim a assistência da família ou pessoa indicada é direito constitucional individual, conforme consta do artigo 5º., LXII, CF, “in fine”.

A classificação e o uso de instrumentos não letais será objeto de regulamento (Decreto) do Poder Executivo Federal (artigo 7º., da Lei 13.060/14). É preciso notar que esse decreto não pode fazer mais do que essa classificação e regulamentação do modo de emprego dos equipamentos de menor potencial. Não cabe a esse decreto estabelecer normas “extra legem” que venham a restringir ou expandir o alcance dos ditames da Lei 13.060/14.

A Lei 13.060/14 não foi dotada de “vacatio legis”, vigorando imediatamente a partir de sua publicação, conforme consta de seu artigo 8º.

3-Conclusão

Com o presente estudo e dentro de seus limites de brevidade, foi possível perceber que as reações histéricas à Lei 13.060/14 são despidas de sustentação, tanto para a demonização da norma, quanto para a demonização das instituições policiais.

 Na verdade, os dispositivos da Lei 13.060/14 nada mais fazem do que reiterar todo um conjunto de normativas que estabelecem limites constitucionais e legais há muito tempo para o emprego de força estatal legítima de acordo com a configuração de um Estado Democrático de Direito que reconhece o indivíduo como seu centro e fim, ao reverso de um modelo totalitário que vê nas pessoas servos de um poder estatal ilimitado.

 A lei sob comento somente não é dispensável porque serve para explicitar e esmiuçar a questão do emprego de armas de fogo e da priorização do uso racional de força com meios de contenção alternativos. Isso efetivamente nunca esteve tão nítido na legislação brasileira, mas se podia concluir desde sempre por meio da devida interpretação das normas legais do Código Penal, Código de Processo Penal e da Constituição Federal.