Mercosul e liberdade de locomoção de pessoas: os direitos humanos na integração regional

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar a inserção de cláusulas de direitos humanos em processos de integração regional, notadamente do direito de ir e vir no Mercosul, não só como forma de proteção do indivíduo, como também, de maneira a viabilizar a integração econômica, contribuindo para os anseios do bloco. Para tanto, será realizada uma pesquisa de sustentação bibliográfica e documental, no tocante aos instrumentos normativos referentes ao tema, que, por sua vez, demonstra dupla importância, seja sob a perspectiva dos Estados-membros que desejam se integrar, seja sob a perspectiva dos indivíduos, na divulgação das liberdades existentes entre as fronteiras mercosulinas.Este artigo foi orientado pelo Prof° Ms. Rui Aurélio De Lacerda Badaró.

Palavras-chave: Mercosul. Direitos Humanos. Direito de ir e vir.

Sumário: 1. Introdução. 2. Estrutura institucional e proteção dos direitos humanos. 3. Liberdade de circulação de trabalhadores. 4. Liberdade de circulação de turistas. 5. Considerações Finais. Referências bibliográficas. Notas.

1. Introdução

Em âmbito do Direito Internacional contemporâneo, dois fenômenos do pós- guerra, em franca expansão, são merecedores de destaque: a consciência em prol de uma proteção internacional dos direitos humanos e a integração regional. O primeiro, derivado do reconhecimento, quase que unânime[i], do indivíduo como sujeito do Direito Internacional e o segundo, da necessidade da união entre os Estados com o escopo de aumentar sua competitividade econômica.

Aparentemente antagônicos entre si, tais temas têm demonstrado, cada vez mais, sua interligação, na medida em que se reconhece que o indivíduo é parte importante no processo integracionista como destinatário direto das medidas adotadas pelos Estados.

Desta forma, fomentados pelas iniciativas da União Europeia, como bloco econômico que se encontra em estágio mais avançado de integração[ii], os demais grupos de países, antes somente reunidos com o intuito econômico, têm se voltado à proteção e efetivação dos direitos humanos de seus cidadãos; e com relação ao Mercosul, a postura não tem sido diferente.

Com efeito, o principal objetivo do bloco sul-americano expresso em seu tratado constitutivo é o estabelecimento de um mercado comum entre os Estados-membros por meio de um processo gradual de integração econômica[iii].

O alcance desta meta, no entanto, somente será possível com a viabilização de cinco liberdades[iv]: a de circulação de bens, de serviços, de capitais, de concorrência e particularmente, de circulação de pessoas, pois em consonância com o que afirma André de Carvalho RAMOS[v], não é possível elaborar uma política integracionista que almeje um mercado comum ou ainda um estágio mais avançado da integração regional sem que concomitantemente se influencie e atinja os direitos dos indivíduos, visto que

“As liberdades econômicas possuem, em várias ocasiões, conteúdo idêntico ao dos direitos fundamentais reconhecidos em diplomas nacionais e internacionais. Admitir tratamentos discriminatórios significa impedir que as liberdades econômicas sejam efetivamente concretizadas. Logo, a proteção de direitos humanos implica em facilitar ou mesmo concretizar a integração. Por outro lado, a ausência de uma proteção efetiva e coerente dos direitos humanos em um processo de integração deslegitima o próprio processo e cria um fator de desconfiança e temor de que eventual transferência de poder do Estado aos órgãos integracionistas possa ser um fator de vulneração de direitos e erosão das garantias já conquistadas a duras penas no plano interno[vi]”. (grifo do autor).

Nessa conformidade, o trabalho, realizado consoante uma pesquisa de sustentação bibliográfica e documental, no que tange aos pactos internacionais celebrados pelos Estados, demonstra sua relevância ao estabelecer o liame entre o tema e a consolidação dos objetivos do bloco, visto que inobstante o processo de integração do Mercosul implicar na cooperação econômica entre os Estados-membros, não está adstrita a esta, já que ao estabelecer medidas assecuratórias dos direitos e liberdades individuais, notadamente a liberdade de circulação de pessoas, está a contribuir com o progresso de seus próprios objetivos.

Por fim, importante ressaltar que a circulação internacional de pessoas, para fins deste trabalho tem por substrato as migrações referentes ao turismo e ao trabalho nos países mercosulinos, com o objetivo de evidenciar os requisitos necessários à sua consolidação através do desenvolvimento de medidas protetivas dos direitos humanos em âmbito integracionista.

2. Estrutura institucional e proteção dos direitos humanos.

O Mercosul, em sua estrutura institucional, tem adotado uma série de medidas voltadas à proteção dos direitos humanos com o objetivo de aumentar a dimensão social do bloco, suprindo, desta maneira, a falha deixada pelas tentativas anteriores de integração latino-americana, como ALALC e ALADI, sempre muito criticadas por restringirem-se tão somente às questões de cunho econômico.

Nesse sentido, por meio da Decisão 24/04 do Conselho do Mercado Comum (CMC), órgão supremo do bloco, criou-se o denominado “Centro Mercosul de Promoção do Estado de Direito” (CEMPED), considerando a vigência de um Estado de direito no bloco baseado na democracia, no respeito aos direitos humanos e nas liberdades individuais como requisito indispensável para o seu desenvolvimento integral, justo e equitativo, e considerando ainda a necessidade de uma entidade central que organize e execute ações sobre investigação acadêmica, capacitação e difusão. Sua criação se deu com o objetivo de “analisar e reforçar o desenvolvimento do Estado, a governabilidade democrática e todos os aspectos vinculados aos processos de integração regional, com especial ênfase no MERCOSUL” (artigo 1°) [vii], possuindo um Comitê de Direção integrado por um representante governamental de cada Estado-membro[viii].

Da mesma forma, o CMC também instituiu uma reunião de Altas Autoridades (Decisão 40/04), considerando que a proteção e a promoção dos direitos dos cidadãos mercosulinos são objetivos essenciais para a integração dos países do Cone Sul[ix].

Em 2005, restou assinado o Protocolo de Assunção sobre compromisso com a promoção e proteção dos direitos humanos do Mercosul por meio da Decisão n° 17 do CMC[x]. Neste protocolo os Estados-membros assumiram o compromisso de cooperação mútua para a promoção e proteção efetiva dos direitos humanos e liberdades fundamentais através dos mecanismos institucionais do bloco, considerando que a “plena vigência das instituições democráticas e o respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais são condições essenciais para a vigência e evolução do processo de integração entre as Partes”.

Ainda com o objetivo de consolidar a democracia na região, a Decisão 05/07 criou o “Observatório da Democracia do Mercosul” associado ao CEMPED, com a finalidade de contribuir para o fortalecimento dos objetivos do protocolo de Ushuaia[xi], realizar o acompanhamento dos processos eleitorais dos Estados-membros, coordenar as atividades do Corpo de Observadores Eleitorais do Mercosul e elaborar diligências e estudos para a consolidação da democracia no bloco.

No ano de 2009, restou assinado em 17 de dezembro, um convênio de cooperação entre o Parlamento[xii] e o Instituto Interamericano de Direitos Humanos (IIDH), com escopo de promover e estabelecer o respeito e a garantia dos direitos humanos no processo de integração do bloco do Cone Sul.

Em meio a este cenário acima delineado, em documento informativo a respeito da “Postura Regional sobre Política Migratória com vistas ao Fórum Mundial de Migração e Desenvolvimento” firmado em 2008 pela Reunião de Ministros do Mercosul e Estados Associados, a posição adotada pelos representantes dos países em questão foi no sentido de que, em um mundo cada vez mais globalizado “a causalidade lógica que deveria acompanhar a crescente circulação de bens, capitais e serviços é, necessariamente, uma maior liberdade na movimentação de pessoas” [xiii]. (grifei).

Com efeito, a livre circulação de pessoas encontra como barreira o direito do Estado de controlar os fluxos migratórios, sendo certo que em um processo de integração regional que visa alcançar o mercado comum, a solução desta antinomia torna-se diretriz para o desenvolvimento de políticas fomentadoras do turismo e trabalho extrafronteiriço em tais regiões, seja por representar a máxima expressão do direito de ir e vir, seja por sua capacidade de desenvolver a cooperação econômica, social e cultural em tais países.
3. Liberdade de circulação de trabalhadores.

Historicamente, um dos principais motivos ensejadores das correntes migratórias é a busca por postos de trabalho. Em que pese a predominante preferência de nacionais para a ocupação de vagas de emprego, a fim de se adaptar ao novo contexto mundial marcado pela globalização e flexibilização das fronteiras, os Estados, cada vez mais tem admitido trabalhadores estrangeiros em seus quadros funcionais, principalmente no contexto da integração regional.

A questão apresenta grande complexidade, pois além de abranger a livre mobilidade de trabalhadores e a supressão de obstáculos oriundos de sua nacionalidade, compreende também a criação de mecanismos que garantam a igualdade de direitos e condições de trabalho aos nacionais de cada Estado-membro no país onde exerçam suas atividades, sujeitando-os tão somente às regras oponíveis aos cidadãos locais, sendo reconhecido, ainda, o direito de permanência em tal país quando findo o exercício laboral [xiv].

O Tratado de Assunção não considerou explicitamente a questão trabalhista, razão pela qual, reconhecido o déficit social do tratado constitutivo do Mercosul, houve forte reivindicação por parte dos representantes dos trabalhadores em prol de sua participação na agenda do bloco[xv], o que culminou em 09 de maio de 1991 na “Declaração de Ministros do Trabalho dos Países-Membros do Mercosul”.

Em meio a este apelo, foram criados subgrupos de trabalho para o estudo, inclusive, referente à migração, até que na V Reunião Plenária do SGT 10 realizada em Montevidéu no ano de 1997 foi aprovada a criação de um Grupo Ad Hoc sobre a Dimensão Sócio-laboral do Mercosul (Ata n°2/97), considerando que

“la dimensión social del proceso de integración debe reflejarse en un instrumento de características dinámicas que permita una construcción permanente del espacio social, contenga un núcleo duro de derechos fundamentales y un mecanismo de supervisión con participación de los sectores sociales que oportunamente se definirá”[xvi].

A partir de então, este grupo realizou várias reuniões, até que em novembro de 1998, em Brasília, chegou-se à redação final da denominada “Declaração Sociolaboral do Mercosul” assinada em 10 de dezembro de 1998, no Rio de Janeiro, com o escopo de incluir o tema no processo integracionista, reparando a falha deixada pelo Tratado de Assunção.

Com o objetivo de fomentar e acompanhar a aplicação de suas disposições, a Declaração Sociolaboral criou um órgão tripartite, auxiliar do Grupo Mercado Comum (GMC), denominado “Comissão Sócio-laboral Regional”, com caráter promocional e não sancionador.

Sobre o tema dos trabalhadores migrantes e fronteiriços, a presente Declaração instituiu em seu artigo 4° que “os Estados-membros comprometem-se em adotar medidas tendentes ao estabelecimento de normas e procedimentos comuns relativos à circulação dos trabalhadores nas zonas de fronteira (…)” [xvii] em conformidade com a Convenção n° 97 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) adotada por Brasil e Uruguai [xviii].

Outrossim, almejando facilitar a circulação temporária de pessoas físicas prestadoras de serviços no bloco acordou-se em âmbito do CMC, pela Decisão n° 16/03, a criação do denominado “Visto MERCOSUL”. Segundo este acordo, o visto terá vigência vinculada à duração do contrato até o máximo de 4 anos e se aplica a gerentes e diretores executivos, administradores, diretores, gerentes-delegados ou representantes legais, cientistas, pesquisadores, professores, artistas, desportistas, jornalistas, técnicos altamente qualificados ou especialistas e profissionais de nível superior[xix].

4. Liberdade de circulação de turistas.

O turismo, como atividade multisetorial, mostra-se indispensável à interação entre os povos, pois ao mesmo tempo em que é considerado a maior indústria do mundo pelos resultados econômicos que obtêm[xx], também é uma importante ferramenta de intercâmbio sociocultural.

O desenvolvimento desta atividade em âmbito integracionista somente poderá trazer benefícios ao seu pleno desenvolvimento, ao contextualizar o aspecto econômico-social. Para BÜHLER, PATRUCCO e TOMAZONI “O desenvolvimento integrado do turismo contribui para reduzir as assimetrias econômicas entre os países do Mercosul, por meio da distribuição de riqueza, geração de oportunidades de trabalho e renda” [xxi].

Cientes desta condição, conforme relata Augusto JAEGER JÚNIOR[xxii], em março de 1993, o subgrupo de trabalho 2 referente aos assuntos aduaneiros, se reuniu para tratar de harmonização legislativa, oportunidade em que foi aprovado o Acordo do Recife para a Aplicação dos Controles Integrados de Fronteiras pelos países do Mercosul. Ainda segundo o referido autor, no ano de 1996, firmou-se em Santa Maria, um acordo entre os Ministérios da Justiça dos Estados-membros com o objetivo de facilitar a circulação de pessoas e permitir maior controle de documentação e identidade dos que transitam pela área.

No ano de 1994, o GMC adotou a resolução n° 44[xxiii] que reconheceu validade dos documentos de identificação pessoal para o trânsito de pessoas no bloco. Esta resolução foi modificada em 2008, quando os Estados-membros e associados do Mercosul aprovaram, por meio do Conselho do Mercado Comum (Decisão n° 01/08), o “Acordo sobre Documentos de Viagem dos Estados Partes e Associados do Mercosul”, reconhecendo a validade dos documentos de identificação pessoal de cada Estado Parte e Associado como documento de viagem hábil para o trânsito de nacionais e/ou residentes em seus territórios (artigo 1°), de maneira a facilitar a livre circulação de pessoas intrabloco, “aprofundar as relações entre si e avançar em medidas que permitam consolidar o processo de integração regional” [xxiv].

Assim e em consonância com o que aponta Graciela GÜIDI[xxv], para a qual a característica fundamental da atividade turística é a interjurisdicionalidade de seus trajetos, de forma a exigir a harmonização normativa dos países do Mercosul, considerando a diversidade de ofertas ostentadas pela região, no ano de 2009, com a Decisão n° 24, criou-se o Fundo de Promoção de Turismo do Mercosul (FPTur), como instrumento de gestão financeira que tem por finalidade promover em terceiros países o desenvolvimento do turismo na região[xxvi].

5. Considerações finais.

Tendo em vista a importância da inserção dos direitos humanos no processo integracionista para sua fiel evolução, pode-se concluir que é dever do Mercosul garantir os direitos de seus cidadãos, notadamente o direito de ir e vir, viabilizando tanto a livre circulação de trabalhadores quanto de turistas, não só pela importância e desenvolvimento que acarretam tais atividades, mas precipuamente, com o fim de alcançar o mercado comum, etapa da integração regional relacionada como seu principal objetivo no Tratado de Assunção.

O Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito da Integração, desta forma, coexistem harmoniosamente, como expressão da unicidade do Direito, que tem o indivíduo como centro de seu arcabouço normativo.

Informações Sobre o Autor

Greiciane de Oliveira Sanches

Advogada. Bacharel em Direito pela Universidade de Sorocaba – Uniso