Ministério Público e controle social

Resumo: Uma visão crítico-positiva do Ministério Público e seu papel como guardião da Lei e dos interesses sociais.

Sumário: Ministério Público; Competências e independência funcional; Ministério Público e fiscalização da lei; Promotor Público: o “fiscal da lei”; Ministério Público e Improbidade Administrativa; Ministério Público: legitimidade para propositura da ação; O Ministério Público e a Ação Civil Pública; Ministério Público como fiscal da lei; Ministério Público e Tribunal de Contas: ação conjunta; Referências Bibliográficas.

Ministério Público

Antes de ser um instrumento de controle social, o Ministério Público é um aliado do cidadão nesse controle.

Quando se pretende construir uma sociedade cada vez mais justa, devemos nos preocupar com o fortalecimento das instituições que irão garantir o respeito à base, ao alicerce deste grupo social.

Este fortalecimento das instituições socias deve sempre partir das constituições dos países democráticos, com a Carta Magna sendo a fonte motriz de onde se retirarão os fundamentos para que se mantenham os órgãos em coesão. São as Constituições que traçam as linhas mestras da vida do Estado, que fixam as regras fundamentais a serem observadas pelas leis ordinárias. São as constituições, enfim, a estrutura de um sistema jurídico a ser seguido por determinada sociedade.

Na sociedade brasileira, diante de tantas injustiças sociais, mandos e desmandos, arraigados à cultura de nosso país, eis que nobremente se eleva a figura do Ministério Público procurando superar todos os obstáculos que lhes são apresentados, com a missão de agir, unicamente, em respeito à vontade da lei, sem dar satisfações a qualquer Poder ou órgão dos seus atos, mas sem descumprirem o disposto hierárquico presente na organização interna da instituição, respeitando a subordinação administrativa devida à administração superior da Instituição.

Assim como a cada cidadão é dado o poder de controlar os atos administrativos de seus representantes, ao Ministério Público também cabe o poder de investigar, seja na área cível para a apuração de danos ao patrimônio público ou atos de improbidade administrativa, seja na área penal, requisitando inquérito ou investigando diretamente infrações penais para encontrar indícios capazes de responsabilizar o autor do ato definido como crime, dentre outras atuações em prol da cidadania.

O Ministério Público, sempre em nome da Justiça, da lei e da ordem, a serviço da sociedade, preenche lacunas inadmissíveis numa sociedade que tende a ser de Direito, assumindo o papel de agente transformador da sociedade.

Seus agentes, mediante trabalho sério, estão construindo cada vez mais um órgão forte e independente, do qual a sociedade necessita para atender às suas necessidades e atuar com eficiência na defesa dos seus interesses maiores, apesar das tentativas de retrocesso das quais tem sido vítima, principalmente, no que diz respeito às tentativas de “amordaçá-lo”.

Até a Constituição Federal de 1988, o Ministério Público não era definido nas Cartas Magnas precedentes e tampouco recebia destaque merecido por se tratar de órgão responsável pela defesa da ordem jurídica. Após o advento da atual Constituição, pouco a pouco, o Ministério Público vem ganhando o devido brilho junto à sociedade que representa.

A atual Constituição Federal [1] assim define o Ministério Público:

“Art. 127 – O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”

O Ministério Público é a instituição de caráter constitucional à qual está conferida, dentre outras, a atribuição de garantir nos processos judiciais o respeito aos direitos e garantias constitucionais, assim como aos contratos, convênios e acordos convencionados pela República. Também lhe compete garantir a celeridade e boa marcha da administração da justiça, ordenar e dirigir a investigação penal da execução dos fatos puníveis e investigar a responsabilidade dos autores ou autoras e demais agentes.

Em síntese, podemos definir “Ministério Público” como o conjunto de profissionais do Direito devidamente nomeados e que dentro de uma jurisdição estão encarregados de defender os interesses da coletividade nacional que constituem a ordem pública. Também conhecido como le Parquet, derivado do francês parc – parque, cercado, sendo melhor traduzido como “o local onde se encontram os representantes do Ministério Público”. Também no nosso Direito Brasileiro a designação Parquet serve para indicar o conjunto de representantes do Ministério Público.

Competências e independência funcional

A forma com que o Ministério Público brasileiro está definido pela nossa Carta Magna é uma das mais adequadas para a instituição, pois com uma verdadeira autonomia, o Ministério Público pode cumprir todas as suas funções, tanto relacionadas com o direito penal, como com as de salvaguardar os interesses públicos e sociais, e antes de tudo, a defesa da Legalidade.

A Constituição Federal fixou as competências do Ministério Público como órgão fiscalizador em seu artigo 129 e incisos.

A estas competências se soma a unidade de sua organização. O Ministério Público está estruturado de maneira uniforme. Seu estudo demonstra que esta instituição possui suas raízes na história e que evoluiu essencialmente segundo as exigências da própria evolução da justiça e da administração do Estado.

A nova Carta Magna garantiu a independência do Ministério Público diante dos Três Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) de forma nunca antes vista na história do ordenamento político-administrativo do Brasil.

A preocupação do legislador em dar esta independência ao Ministério Público se configura em capítulo distinto na Constituição Federal («Das funções essenciais à Justiça»), onde o Ministério Público é tratado como se fosse um órgão à parte dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com o intuito de destacar-lhe a autonomia.

Em nossos dias, o Ministério Público goza de uma autonomia orgânica e funcional, sendo órgão de funcionalidade independente, como estabelece o parágrafo 1o. do artigo 127 da Constituição Federal [2]:

§ 1º – São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. (grifamos)

Esta independência funcional estabelece que os membros do Ministério Público, no desempenho de suas funções, não se encontram subordinados a nenhum órgão interno ou externo ou poder, estando sujeitos apenas à sua própria consciência e aos princípios éticos e democráticos que orbitam o plano da interpretação da lei para o seu cumprimento.

Analisando a Carta Magna, conclui-se que pelo fato do Ministério Público integrar o título que organiza os Poderes, mas tendo sido destacado em um capítulo distinto, não é difícil perceber a intenção expressa do constituinte em lhe dar independência e autonomia, além de lhe destinar o papel de função essencial à Justiça.

Isto não significa que o constituinte desejou atribuir ao Ministério Público o nível de “Quarto Poder”, mas sim de lhe garantir força e independência suficientes para o cumprimento das importantes missões institucionais que lhe seriam atribuídas, a saber: a promoção da Justiça, a fiscalização da lei, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, assim como, ser o fiel vigilante da Administração Pública.

Como foi dito, o Ministério Público não é um “Quarto Poder”, mas sua autonomia destaca-se de tal forma na atual Constituição que este “Poder” torna-se quase que materializado. Os parágrafos 2o. e 3o. do artigo 127 da Carta Magna citam, ainda, a autonomia interna do Ministério Público, dispondo de sua funcionalidade [3]:

(§ 2º) – Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.

§ 3º – O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Infelizmente, a forma de nomeação dos Procuradores-Gerais da República, dos Estados, do Distrito Federal e Territórios ainda não obteve avanços e, de certa maneira, interferem na independência da instituição, uma vez que aos poderes do Estado está facultada esta escolha. Entretanto, isto não desqualifica a sua função de defesa da ordem jurídica.

Apesar de algumas limitações que ainda envolvem o Ministério Público, a sua não subordinação aos Três Poderes é que o torna sui generis, colocando-o como destaque no ordenamento jurisdicional brasileiro, relevando o seu papel como agente consolidador da democracia no Brasil.

Ministério Público e fiscalização da lei

A Constituição Federal de 1988 destaca, dentre as atribuições do Ministério Público, a função de promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, bem como promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei e requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais. (CF, artigo 129, incisos I, III e VIII). É, igualmente, um importante aliado do cidadão no controle social dos atos da Administração Pública.

A ação do Ministério Público como Parte integrante nas ações penais e civis públicas é meramente fiscalizadora, sendo que o órgão concorre com a Parte interessada na manutenção do Direito. Ele é o “fiscal da lei”, assim sendo o agente legítimo para a garantia da ordem jurídica. Esta legitimidade não impede, de forma alguma, a legitimação de terceiros interessados na mesma garantia de proteção ao bem jurídico.

A justiça é cega, é verdade, mas isso não a impede de ter auxiliares prestimosos que a alertem sobre o mau andamento da distribuição do equilíbrio, da justitia. E um destes importantes auxiliares que merecem enorme respeito, sem dúvida, é o Ministério Público, tanto como fiscal da lei quanto co-controlador ao lado do cidadão na defesa do patrimônio público e da ética na Administração Pública.

Promotor Púlbico: o “fiscal da lei”

É justamente como participante ao lado do cidadão no controle social que o Ministério Público está qualificado como agente institucional para promover o que for necessário para a defesa dos interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos e cabe-lhe hoje o atendimento a qualquer pessoa, tomando as providências necessárias para a garantia da ordem social na busca da eqüidade, numa tarefa não tão fácil de vencer as omissões e abusos de cunho político, social, econômico e legislativo.

Nesta ação em prol da ordem social está a figura do Promotor de Justiça, o fiel orientador, conciliador e intercessor, sempre a postos para resolver as pendências do dia-a-dia, buscando materializar no mundo de realidade dura, e às vezes, não muito agradável, o ideal humanitário e social.

Percebe-se, neste sentido, que o Promotor de Justiça não somente é fiscal da lei, mas também o conselheiro do povo, aliado do cidadão que anseia em ver concretizada a justiça e busca uma orientação para suas aflições, trabalhando em conjunto no controle dos mandos e desmandos dos representantes públicos.

Na figura do Promotor, o cidadão encontra um porto seguro para suas angústias, um farol a iluminar as trevas da injustiça e a indicar-lhe o caminho correto para a obtenção e proteção de seus direitos e de como agir em função deles, conduzindo-o na direção do exercício da cidadania plena.

Com isso ele enfrenta e contraria, quase sempre, interesses escusos e muito poderosos, choques culturais e políticos, “mandos e desmandos” e investe contra os poderes oligárquicos profundamente enraizados na sociedade brasileira.

Clamar por justiça, defendê-la e buscá-la ainda é visto como uma afronta por determinados grupos embasados na “cultura dos coronéis” e “fidalgos” que se enraizou de forma quase que vergonhosa em nossa sociedade multicultural.

Isso exige deste profissional que age em defesa da lei não somente uma visão ampla, acima dos interesses mesquinhos, mas também uma verdadeira carga de coragem para enfrentar o “bairrismo” e as “sub-máfias” do jogo sócio-político-econômico.

Tais desafios fizeram com que o Promotor de Justiça, o guardião dos interesses sociais e coletivos, se tornasse o agente desta sociedade preocupada com o resguardo destes direitos, indo diretamente ou através das entidades representativas dos vários segmentos sociais, deixando seu gabinete e estabelecendo comunicação direta com estes mesmos segmentos para, em conjunto, fiscalizarem o bom andamento dos atos envolvendo os Três Poderes.

A lei existe para ser cumprida e o Promotor de Justiça é, justamente, o fiel fiscal incumbido de verificar se este cumprimento está sendo efetivado.

É imprescindível que, ao se falar em Ministério Público, se refira à função que tem esta instituição relacionada com a defesa dos direitos dos cidadãos, que como sua expressão indica, é tão ampla que compreende a intervenção do mesmo em cada instante de desenvolvimento da sociedade em que, necessariamente, devem intervir os cidadãos.

A defesa dos direitos dos cidadãos significa utilizar todos os meios legais necessários para resolver a violação dos direitos porventura produzida, concorrendo para isso todas as instituições criadas para tal.

Este velar pelos interesses públicos envolve, justamente, tudo aquilo que permeia a esfera da vida em sociedade, investigando toda forma de ato ou ação que cause dano ou prejuízo a esta mesma sociedade que representa.

É neste sentido que o Ministério Público alcança um papel fundamental na garantia e proteção do patrimônio público e dos princípios morais que tangem o universo da administração pública.

Ministério Público e Improbidade Administrativa

Apesar das inúmeras discussões a respeito da constitucionalidade ou não da Lei no. 8.429/92, que trata da Improbidade Administrativa, é nela que o Ministério Público se respalda para poder agir em prol da defesa do patrimônio público diretamente ligado à fiscalização dos atos administrativos dos agentes públicos.

O Ministério Público, como fiscal da lei, há que se utilizar dos dispositivos que têm à mão, fazendo o melhor uso deles em prol do bem da sociedade que vigia. Afinal de contas, é ele o guardião da lei e, dentro deste propósito, deve utilizar todos os meios jurisdicionais que o Estado lhe dá para a garantia dos direitos e interesses coletivos, mesmo que, a princípio, alguns destes direitos e interesses estejam parcialmente obscurecidos por uma falha legislativa que deve ser corrigida no devido tempo.

Não se quer dizer, com isso, que o Ministério Público deva se calar diante das eventuais injustiças trazidas pela própria lei, mas usar o que de melhor o dispositivo lhe apresenta para garantir a salvaguarda do direito que, antes do advento da lei, era inalcançável.

Testemunhamos hoje inúmeras barreiras que dificultam o acesso dos cidadãos à Justiça, especialmente daqueles que, por vontade alheia ou do próprio sistema injusto, estão excluídos dos benefícios sociais.

Numa sociedade em desenvolvimento como a nossa, com tamanhas injustiças e desigualdades, é mais do que necessário que haja um canal forte de comunicação que acesse a Justiça, sempre que necessário, em defesa de interesses individuais indisponíveis ou que digam respeito à coletividade.

Como visto, anteriormente, as modificações e inovações relativas ao Ministério Público obtidas com o advento da Constituição Federal de 1988 foram bastante significativas para dar ao órgão fiscalizador uma autonomia e independência nunca vistas anteriormente, modificações estas que lhe deram um status de quase um quarto poder.

O Ministério Público tem hoje uma relevância nunca vista, talvez mais do que a da Magistratura, porque o juiz representa a força estática, que declara o direito e revela a justiça, enquanto que o Ministério Público representa a força dinâmica, em movimento e ação que objetiva promover a declaração desse direito, a revelação da justiça, fazendo funcionar a marcha processual, investigando, fiscalizando, promovendo responsabilidades que podem atingir a quaisquer dos três poderes: executivo, judiciário ou legislativo.

Neste âmbito de órgão fiscalizador, destaca-se um que faz do Ministério Público, sem qualquer sombra de dúvida, um verdadeiro agente democrático: o de “protetor” ou assistente do patrimônio público.

O Ministério Público, criado pelo “Poder” e detendo todo um aspecto de quase “Quarto Poder” na esfera dos Três Poderes, tem o papel inibidor dos excessos e abusos destes mesmos poderes, buscando não só o reequilíbrio entre os variados segmentos sócio-político-econômicos, mas, principalmente, criar o próprio equilíbrio social que proporciona o respeito aos interesses e direitos fundamentais da população.

Em seu agir, o Ministério Público assiste a cenas inusitadas, outras já comuns oriundas do passado quase anárquico deste país em que se reflete a violência, a corrupção e o mau uso do patrimônio público, por exemplo.

Isso nos leva a recordar que um dos valores fundamentais do Estado Democrático de Direito, na sua dimensão ética, é o princípio da moralidade no trato da coisa pública, moralidade esta que cabe ao Ministério Público proteger e resguardar.

É neste campo de ação que o Ministério Público transcende seus próprios limites com o objetivo de preencher as lacunas deixadas pelo mau uso do facultatis agendi de alguns, levando-o a assumir o papel que lhe cabe de fiscal da lei em prol da formação de uma nova sociedade, agindo com independência e imparcialidade, sob a égide única da Lei, inclusive para buscar modificá-la, se necessário.

A Constituição Federal de 1988 deu particular atenção à Administração Pública. Os contínuos, constantes e corriqueiros danos praticados, durante décadas, contra o patrimônio público levou o constituinte a erigir um conjunto de princípios e de regras capazes não só de dificultar os ataques ao erário público, mas em dotar a sociedade de instrumentos para, em ocorrendo aqueles, reparar e coibi-los, punindo o agente infrator.

Conforme analisado no capítulo anterior, a lei 8.429/92, de Improbidade Administrativa, trouxe incontáveis avanços para a proteção do patrimônio público, além de tornar exeqüível o artigo 37, §4o, da Constituição Federal de 1988 [4], que estabelece:

“Art. 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(…)

§ 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

Já foi dito que Constituição Federal de 1988, em seu artigo 129, inciso III, garante ao Ministério Público a legitimidade para “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

Portanto, a partir do texto Constitucional, o Estado delegou ao Ministério Público o dever e a legitimidade para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, consolidando a tarefa de guardião das causas sociais e dos direitos de massa trazida pela Lei da Ação Civil Pública de 1985 (lei nº 7.347/85).

A Lei n° 8.429/92 importa em reprimir os atos que promovam enriquecimento ilícito (art. 9º), prejuízo ao erário (art. 10) e que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11), atos estes que atingem bens e interesses de natureza difusa, no caso, o erário público e a moralidade administrativa.

Quando a Constituição Federal diz que ao Ministério Público cabe “zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos”, está lhe atribuindo a tarefa de fiscalizar o exercício desses poderes e suas obrigações de agir administrativa e/ou judicialmente.

Ministério Público: legitimidade para propositura da ação

O ato ímprobo cometido pelo agente, além das cominações cíveis, também será punido de acordo com as normas legais previstas na esfera administrativa, cível e penal, conforme o caso, independentemente do ressarcimento ao erário do dano que porventura vier a causar o agente. Também, prevê a Lei, que a sua aplicação independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público.

No crime de improbidade administrativa, o sujeito ativo é o agente público, figurando a Administração como sujeito passivo. No direito processual esta situação se inverte, ou seja, a Administração Pública passa a figurar como o sujeito ativo da ação e o agente público, causador do dano, figura como o sujeito passivo da ação.

A apuração de qualquer ilícito previsto na Lei n°. 8.429/92 poderá ser requerida pelo Ministério Público através da instauração de inquérito policial ou de procedimento administrativo correspondente, dependendo do ilícito cometido pelo agente estar previsto e passível de sanção legal em uma ou em ambas dessas esferas jurídicas.

A legitimidade da ação principal está reservada, expressamente, no artigo 17 da Lei 8.429/92, ao representante do Ministério Público e à Fazenda Pública pela sua procuradoria.

A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

No caso da ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, a pessoa jurídica interessada integrará a lide na qualidade de litisconsorte, devendo suprir as omissões e falhas da inicial e apresentar ou indicar os meios de prova de que disponha.

A Constituição Federal, em seu artigo 129, inciso III, dá ao Ministério Público a legitimidade ativa para a propositura da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, bem como de outros interesses difusos e coletivos.

“Art. 129 –  São funções institucionais do Ministério Público[5]:

I – (…)

II – (…)

III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;”

Assim, o Promotor de Justiça se configura hoje como um verdadeiro advogado pelo fato de propor ações, requerer diligências, produzir provas etc., atuando em defesa dos interesses sociais coletivos ou difusos. Nos crimes de Improbidade Administrativa, cabe a ele, através do Inquérito Civil, obter todas as provas necessárias para a posterior propositura da ação civil pública.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo é dominante com o entendimento da legitimidade do MP e o cabimento da ação civil pública para a defesa do patrimônio público:

“Apelação Cível nº 512-5/5 – Acórdão da Nona Câmara “JULHO/97” – “AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Ato de improbidade – Legitimidade ativa do Ministério Público……”- É inegável que o representante do Ministério Público é parte legítima para promover o ajuizamento da ação civil pública, e a sua legitimidade ad causam vem evidenciada no artigo 5º da Lei nº 7.347/85 e no artigo 129, inciso III, da Constituição da República.” [6]

Não é outra a orientação seguida pelos nossos Tribunais. A título de outro exemplo:

“Ação Civil Pública. Atos de improbidade administrativa. Defesa do Patrimônio Público. Legitimação ativa do Ministério Público. Constituição Federal, Arts. 127 e 129, III. Lei 7.347/85 (Arts. 1º, IV, 3º, II, e 13). Lei 8.429/92 (ART. 17). Lei 8.625/93 (Arts. 25 e 26)”.

1. Dano ao erário municipal afeta o interesse coletivo, legitimando o Ministério Público para promover o inquérito civil e ação civil pública objetivando a defesa do patrimônio público. A Constituição Federal (art. 129, III) ampliou a legitimação ativa do Ministério Público para propor Ação Civil Pública na defesa dos interesses coletivos.[7]

Por sua vez, a Lei nº 8.429/92, também prevê, expressamente, a legitimidade do Ministério Público para a propositura para a ação principal e para a ação de seqüestro [8] nos casos envolvendo improbidade administrativa:

“Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.”

O art. 18 completa dizendo que “a sentença que julgar procedente a ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito”.

O dispositivo legal refere-se à ação civil de reparação de dano, porém o legislador, ao elaborar a norma, esqueceu que nem toda conduta tipificada acarreta prejuízo ao patrimônio público ou enriquecimento do agente público que atua em má fé. Isso fica claro no artigo 21, o qual dispõe que “a aplicação das sanções previstas nesta lei independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público”.

Esta falha do legislador importa em dúvidas interpretativas do dispositivo legal com relação à utilização, pelo Ministério Público, da ação civil pública, que está regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, e que se destina a promover a responsabilização por danos morais e patrimoniais causados, a saber: ao meio ambiente; ao consumidor; a bens e direitos de valor artístico, histórico, turístico e paisagístico; a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, e por infração da ordem econômica (art. 1º).

Finalmente, conclui-se que a legitimação do Ministério Público para promover a ação civil para julgar atos de Improbidade Administrativa e defesa do patrimônio público vem fundamentada nos seguintes dispositivos:

– ação civil pública;

– incisos III e IX do artigo 129 da atual Carta Magna, que ampliam a atuação do Ministério Público;

– legitimação concorrente com a entidade pública e com qualquer cidadão, pois o patrimônio público pertence a todos. O Ministério Público tem legitimidade para a defesa dos interesses do povo; e qualquer cidadão, legitimidade para a defesa de seu interesse e da coletividade através da Ação Popular.

Não se pode esquecer também a legitimidade para que qualquer cidadão, por meio da Ação Popular, requeira a apuração de ato de improbidade administrativa, uma vez que é justamente dele o controle social sobre os atos da Administração Pública.

Como a própria Constituição Federal denominou, genericamente, a ação do Ministério Público no âmbito cível como ação civil pública (diferenciando-a da ação penal pública), ela será sempre “ação civil pública”.

O Ministério Público e a Ação Civil Pública

Com o advento da Lei n° 7.347/85, a sociedade ganhou uma importante ferramenta para a proteção de qualquer direito e interesse difuso e coletivo (art. 1º, IV) e do controle social.

Sendo assim, a ação baseada na Lei nº 8.429/92 se caracteriza como sendo uma ação civil pública, uma vez que os atos de improbidade administrativa nela definidos atingem bens de natureza difusa: o erário público e a moralidade na esfera administrativa, que são o patrimônio público e social de todos.

Assim, pois, a ação civil pública é o caminho processual adequado para a proteção de qualquer direito e interesse difuso e coletivo, nestes termos definidos através da Lei nº 8.078/90 (art. 81, parágrafo único, incisos I e II).

Esta ação civil pública, subseqüente ao inquérito civil, devido ao princípio da legalidade, o Ministério Público está obrigado a ajuizar a ação civil ao se constatar a confirmação de fatos que venham a justificar a atuação judicial. Entretanto, finalizando o inquérito civil e concluindo pela inexistência de fato típico, não existe motivo lógico para o ajuizamento da ação.

Nos crimes de Improbidade Administrativa, a ação principal nada mais é do que uma ação civil pública para apuração de ato ímprobo, pelo Ministério Público, com o objetivo de responsabilizar o agente público acusado da prática de ato de improbidade administrativa.

Uma dúvida muito comum relativa à ação principal está em sua natureza jurídica. Neste sentido, esclarece o doutor Carlos Frederico Brito dos Santos:

“como a própria Constituição Federal denominou genericamente a ação do Ministério Público no âmbito cível como ação civil pública (diferenciando-a da ação penal pública), independentemente na nomenclatura que lhe seja dada (ou não) pelo legislador ordinário, ela será sempre “ação civil pública”, sendo absurda qualquer confusão entre gênero e espécie por aqueles que pensam que ACP é tão-somente aquela da Lei n.º 7.347/85, fazendo grande confusão no tocante à legitimidade ativa do Ministério Público, fato que tem causado enormes prejuízos à sociedade, que fica indefesa à sanha de corruptos que, invariavelmente, são os beneficiários de tais equívocos”. (grifamos) [9]

Fábio Medina Osório também esclarece, nesse sentido:

“ainda antes do advento da Lei número 8.429/92, já era possível ao Ministério Público instaurar o inquérito civil público ou promover ação civil pública com o objetivo de apurar enriquecimento ilícito dos administradores públicos, na medida em que se permitia a defesa judicial de ‘qualquer interesse coletivo ou difuso’, v.g., o patrimônio público latu sensu, desde o advento da Constituição de 1988 (art. 129, III) e da Lei número 8.078/90 (cujo art. 110 acrescentou o inciso IV ao art. 1º da Lei número 7.347/85).” [10]

A Lei nº 8.429/92 contém preceitos e sanções de natureza civil, o que conduz o Ministério Público à aplicação subsidiária dos dispositivos da Lei nº 7.347/85, de Ação Civil Pública (com a nova redação dada pela Lei n° 8.884, de 11/06/1994), com o Título III da Lei nº 8.078/90 (art. 90) e o Código de Processo Civil, para a ação prevista no art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa, por se tratar a ação principal justamente de uma ação civil pública.

Com a aplicação subsidiária da legislação acima citada é possível, em uma mesma ação, a partir da Lei nº 8.429/92, não somente requerer a aplicação das sanções repressivas previstas no artigo 12, dos atos de improbidade praticados, mas também requerer, baseando-se na Lei nº 7.347/85, a reparação por eventuais danos morais e/ou a condenação e execução de determinadas obrigações de fazer e de não fazer.

E como define Edis Milaré[11], ação civil pública “é o direito expresso em lei de fazer atuar, na esfera cível, em nome do interesse público, a função jurisdicional” (grifamos).

Portanto, como esclarece Fábio Medina Osório, [12]

“não se diga que a adoção do rito ordinário na ação principal (art. 17 da lei número 8.429/92) impede o entendimento de que a ação civil pública possui seus delineamentos básicos na Lei número 7.347/85. A ordinarização do rito procedimental apenas busca alargar o campo de defesa dos réus, proporcionando-lhes espaço mais amplo para o debate e a produçào de provas. Não significa, portanto, afastamento de mecanismos processuais previstos expressamente na lei número 7.347/85. Veja-se que o Constituinte de 1988 quebrou o sistema anterior, no qual as ações civis públicas eram conferidas ao Ministério Público caso a caso, por leis expressas, ampliando tal titularidade, destinando a ação civil pública, agora, à proteção do patrimônio público e social, e de outros interesses coletivos e difusos, consagrando-se norma de extensão na própria Lei número 7.347/85. Não procede, pois, eventual alegação de que a ação civil pública da Lei número 8.429/92 seria absolutamente incompatível com o alcance da Lei número 7.347/85, porquanto esta última contém cláusula que permite a sua utilização para a defesa do patrimônio público latu sensu”.

A natureza cível da ação de improbidade administrativa decorre de mandamento constitucional, que, no § 4° do art. 37 – justamente aquele referente à Administração Pública – dispõe:

“os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível“.(grifamos).

Portanto, o Ministério Público há de propor a Ação de Improbidade administrativa sem prejuízo da ação penal cabível. Realmente, o objetivo da ação de improbidade é outro, como prevê o texto constitucional: a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário.

A jurisprudência também é neste sentido e já consagrou a expressão ação civil pública ao se referir à “ação principal” prevista no art. 17, da Lei nº 8.429/92, legitimando o Ministério Público como seu propositor, conforme podemos constatar na seguinte ementa de um acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul:

“Ação civil pública de improbidade administrativa e de ressarcimento de dano intentada contra Vereadores e ex-Vereadores pelo recebimento de diárias e transportes indevidos, e de remuneração sem o desconto por faltas injustificadas a sessões do Legislativo, cumulada com pedido de decretação de afastamento das funções e inelegibilidade. Legitimação ativa do Ministério Público, afirmada expressamente na Constituição (art. 129, III), ou nela implicitamente inscrita (arts. 129, IX, e 58, § 4º), e nas Leis 8.429/92 (arts 15, 17, §§ 3º e 4º, e 22) e 8. 625/93 (art. 25, IV, letra b). Sentença extintiva fundamentada em ilegitimidade ativa. Recurso provido, reconhecendo-se no caso o cabimento da ação, a legitimação do Ministério Público e a necessidade de participação do Município como litisconsorte”. [13]

Destaca-se, ainda, o ensinamento de Marino Pazzaglini Filho, Márcio Fernando Elias Rosa E Waldo Fazzio Júnior [14], ao definirem ação civil pública:

“Ação civil é a que tem por objeto uma lide civil. É ação não penal. Pública por seu conteúdo, porque objetiva proteger interesses difusos ou coletivos. Se toda a ação civil, mediatamente, persegue a consecução do interesse público, na órbita processual civil, seu objetivo imediato é, em geral, a dedução de uma pretensão menor, isto é, particular. Quando, no entanto, a própria pretensão geradora da lide deflui de interesses difusos ou coletivos, estamos em face da ação civil pública. Ação civil pública, no caso da improbidade administrativa, é a ação civil de interesse público imediato, ou seja, a utilização do processo civil como um instrumento para a proteção de um bem, cuja preservação interessa à toda coletividade”.

A ação principal no Crime de Improbidade Administrativa poderá ser proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, no prazo de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

Esta ação, independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, é condenatória de ressarcimento do dano ou perda dos bens havidos ilicitamente, bem como as demais sanções previstas nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei n° 8.429/92.

O artigo 6o da Lei n° 7.347/85 [15], em seu artigo 6o prevê:

Art. 6º Qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção.

Um detalhe importante que o Ministério Público deve observar é que a mesma Lei de n° 7.347/85 estipula que as ações nela previstas deverão ser propostas no foro local onde ocorrer o dano, dando ao juízo competência funcional para processar e julgar a causa (art. 2°). No caso da Ação Popular, esta obedecerá ao procedimento ordinário, segundo os trâmites dispostos no Código de Processo Civil (art. 7°, Lei n° 4.717/65).

O Ministério Público atuará em ambas as ações, sendo parte ativa na Ação Civil Pública e como parte pública autônoma na Ação Popular (onde qualquer do povo é a parte ativa).

Ministério Público como fiscal da lei

O Ministério Público, se não intervir na ação por crime de improbidade administrativa como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade, podendo requisitar, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14 da Lei n° 8.429/92, a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo.

No caso de instauração de processo administrativo para apurar a prática do ato de improbidade, a comissão informará ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas de sua instauração, os quais poderão designar representantes para o efetivo acompanhamento do processo.

O Ministério Público também poderá receber da comissão a solicitação para o seqüestro dos bens do agente ou de terceiro enriquecido ilicitamente ou que haja causado dano ao erário.

Eis novamente o papel social do Ministério Público: quando não age como parte ativa, é fiel fiscal e observador da lei.

Ministério Púlbico e Tribunal de Contas: ação conjunta

Os crimes de responsabilidade cometidos por agentes públicos de má-fé, geralmente, se caracterizam por atos escusos e muito bem camuflados, quando não facilmente confundidos com práticas administrativas regulares em que o autor, de forma proposital, comete o crime mascarando-o com uma falsa legalidade.

Isso traz à tona uma necessidade de constante e rigorosa averiguação técnico-contábil para a constatação desses crimes, a qual poderia ser efetivada a partir da criação de parcerias investigatórias.

Qualquer cidadão detém o direito de controle social sobre os atos da Administração Pública. O Ministério Público, já foi dito, é o fiscal da lei.

Atuando em conjunto com o Tribunal de Contas do respectivo Estado em que atua, com base no interesse público de controle social e através de uma parceria informal, ambos os órgãos alcançariam grandes resultados na verificação de possíveis irregularidades envolvendo a Administração Pública, seja por meio de análise contas municipais, que porventura tenham sido objeto de auditoria, ou mesmo a realização de diligências in loco.

O objetivo desta parceria nada mais é do que a integração dos agentes fiscais no combate a todas as formas de criminalidade, e no que diz respeito ao nosso objeto de estudo, aos crimes contra o patrimônio público.

O Ministério Público, em conjunto com o Tribunal de Contas dos Estados, podem vir a cumprir um grande papel de defensores da sociedade. A atividade de permanente vigilância em prol do respeito ao patrimônio público e aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, possui inegável efeito pedagógico e preventivo, além de estar fazendo valer a seriedade e o rigor exigidos pela Lei e pela Constituição brasileira.

Deve haver controle social e, para tanto, é primordial o trabalho conjunto entre órgãos dirigidos à defesa do interesse público.

Informações Sobre o Autor

Romualdo Flávio Dropa

Advogado, especialista em Educação Patrimonial, Mestrando em Constituição, Processo e Sociedade pela UNOESTE (Presidente Prudente/SP), Professor de Direito Constitucional, Ciência Política e Teoria Geral do Estado, escritor, pesquisador.
Ponta Grossa/PR