O princípio da participação popular e o da publicidade no direito urbanístico

I – Considerações
prévias

A
Constituição Federal de 1988, ao versar acerca da política urbana, no art. 182,
dentre as suas disposições, reflete a teleologia da referida norma quanto à
garantia do bem-estar dos seus habitantes, sob um prisma dos interesses sociais.
Esta acepção é todo liame direcionador do Direito Urbanístico, abrangendo
regras, normas, princípios, objeto e institutos deste ramo do direito, tendo em
vista a concepção de autonomia1 do
“Urbanismo Jurídico” em torno da multidisciplinariedade da ciência jurídica.

Tendo em vista o princípio da
dignidade da pessoa humana e do interesse público, eleva o Plano Diretor como
instituto do Direito Urbanístico destinado a estabelecer um planejamento mínimo
de uma cidade, no que concerne a política de desenvolvimento, reordenamento
territorial e expansão urbana, ou seja, o plano diretor é a ferramenta da urbanificação2 diante do “status quo” de uma urbanização
desenfreada e gerada pelo processo de industrialização dos moldes do “grande
capital”.  Justamente a urbanificação
consiste em um procedimento racional de correção dos distúrbios causados pelo
crescimento e origem das cidades, sendo estes de cunho social, econômico,
político, ambiental, cultural,etc. Desta feita, o Plano diretor visa a atender
às condições de existência da pessoa humana, sobretudo garantindo este direito
a todos, indistintamente, estabelecendo a eqüidade e isonomia, de modo a
garantir os direitos individuais, coletivos e difusos.

O art. 2º, II da Lei 10.257/2001
(Estatuto da Cidade), reforça os princípios da dignidade da pessoa humana e o
do interesse público, determinando a concepção do principiológica da
participação democrática do povo na gestão dos municípios. Outros dispositivos
podem ser aplicáveis para fundamentar a idéia do princípio da participação
popular, como é caso do art. 4º, III, “f”, § 3º; art. 27, § 2º; 33, VII; art.
40, § 4º; arts. 42, III, 43 a 45; 52, VI do mesmo estatuto em referência.

Desta maneira, o Plano Diretor é o
reflexo do interesse público, consubstanciado em uma ação conjunta do  Poder Público, juntamente com entes
privados, sociedade civil (art. 29, XII da CF) e a comunidade. A urbanificação,
neste patamar, irá atender ao princípio máximo do Direito Urbanístico que é a
função social da propriedade.

Tendo em vista este princípio
basilar, o direito da comunidade se sobrepõe ao do particular, levando a crer
que o planejamento urbano não será um reflexo irrestrito da propriedade
privada, pelo contrário, aquele irá coadunar os interesses do capital privado e
da comunidade. O Estatuto da cidade trouxe inovações legislativas como é caso
do usucapião especial urbano concedido como tutela coletiva de direitos e a
medida provisória 2.220 que assegura a concessão de uso especial sobre terras
públicas, no que tange à moradia. Estas previsões legislativas vem a quebrar o
antigo paradigma da valorização irrestrita da propriedade privada como direito
a ser oposto a todo um interesse público, como objetivava o código civil de
1916, pois o direito da comunidade passou a ser o elemento condicionante das
políticas urbanas de modo a controlar os imperativos do poder econômico, em se
tratando de gestão urbanística.

Em detrimento da relevância do
interesse público sobre o privado- econômico, nasce dois princípios – o da Participação
popular no Urbanismo e o da Publicidade. Estes serão abordados no próximo
tópico.

II
– Dos princípios

Perpassadas estas afirmativas,
enfoquemos os princípios da participação popular e o da publicidade como
elementos relevantes no direito urbanístico, em especial o plano diretor. Este
último princípio é derivado do primeiro, pois o direito à informação decorre da
importância do interesse da comunidade diante de algum instituto. Neste caso,
no direito urbanístico, a participação popular no âmbito das decisões acerca
dos planejamentos e gestões urbanas, gera o direito à publicidade, já que todo
indivíduo possui o direito de conhecer todos os passos da administração
municipal, devendo todas as diretrizes e metas estar nos documentos publicados
em órgãos representativos e no diário oficial ou em jornal de grande circulação
em uma dada localidade. Todas as decisões relatadas em ata, como é o caso das
Audiências Públicas, devem ser publicadas para que qualquer cidadão tenha
conhecimento acerca da gestão participativa no urbanismo de seu município.

O plano diretor revela bem esses
dois princípios, quando o inc. VI do art. 52 do Estatuto da Cidade revela a
democracia participativa e a obrigatoriedade da publicação dos atos da
Administração. O art. 40, § 4º, I a III da mesma lei reforça esta assertiva, ao
determinar a garantia da participação dos cidadãos nos processos de elaboração,
fiscalização e implementação do plano diretor.

Desta maneira, segundo alguns
juristas, conforme as análises do Estatuto da cidade, analisam que a gestão
participativa representa uma forma de controle da sociedade sobre à
Administração Pública que é regida por leis e princípios que a deixam à margem
da democracia, diante do seu poder de polícia e hierárquico, sendo assim um
imperativo sobre os anseios  dos
administrados. O Estatuto da cidade estabelece um confronto com os objetivos do
aparato legislativo da administração pública, dando possibilidades ao cidadão
comum frear as imposições do Poder Público.

O controle social ou participação
dos cidadãos na criação, execução e fiscalização do plano diretor , ocorre nas
audiências públicas, nas quais há deliberações e debates acerca do modo
conteúdo do referido plano (art. 40, § 4º, I da Lei 10. 257/01). A legislação
estabelece os requisitos mínimos exigíveis ao plano diretor e permite a
influência dos cidadãos sobre os procedimentos do prefeito.

A participação democrática dos
indivíduos não se limita a apenas emitir uma gama de sugestões, mas sim
debater, formular planos, enfim, o cidadão é elemento ativo nas três fases do
plano diretor. O princípio da publicidade reflete ao direito da pessoa obter
documento, informações, sob pena de se impetrar o remédio constitucional Hábeas
Data para permitir que isto ocorra. A linguagem deve ser acessível, de fácil
entendimento, tanto nos documentos como na Audiência Pública, levando a todos
um conhecimento pleno  acerca do
conteúdo do plano diretor.

O
Administrador Público que não obedecer a estes dois princípios, de modo
comissivo ou omissivo, em seu plano diretor, este estará sujeito às penas do
art. 12, III, art. 11 da Lei 8.429/92.

Sem dúvida, a participação
democrática dos cidadãos e a conseqüente publicidade dos atos da administração
municipal são frutos da objetividade maior : o cumprimento da função social da
propriedade. Isto ocorre, quando os asseios coletivos são saciados com
políticas públicas condizentes com suas realidades locais. Embora a câmara
municipal represente a “voz “ do povo (democracia representativa), esta não
atinge a real verdade correspondente à vontade da população. Sem dúvida, a
participação direta do indivíduo concretizou a correção desta anomalia,
ocorrendo uma organização governamental mais próxima das perspectivas
democráticas e certamente ligada ao sentimento concreto humano de cada cidadão,
assegurando-se assim o princípio da dignidade humana do ser individualmente
caracterizado (art. 1º, III da CF).

Manifesta-se, neste prisma,
políticas públicas eficazes e não prejudiciais ao orçamento público, já que não
haverá, provavelmente, depois da promulgação do Estatuto, gastos desnecessários
em relação àquele. A política governamental aplicaria bem os recursos públicos
na construção de urbanismo adentrado no bem-estar social e na preservação do
meio ambiente. A audiência pública proporciona que a Administração  enumere 
prioridades a ser planejadas e executadas a partir das reais necessidade
relatadas pelos indivíduos habitantes de uma determinada cidade. Um exemplo
desta realidade é a implementação do programa do “Orçamento Participativo”, tão
conhecido nas práticas da prefeituras comandadas pelo Partido Trabalhista (PT),
no Brasil.

III
– Da conclusão

Desta forma, como o urbanismo é
matéria de ordem pública, garantida constitucionalmente, o Estatuto da cidade
procurou modernizar os instrumentos de implementação deste tipo de política de
planejamento e gestão, protegendo o interesse público, em detrimento a função
social da propriedade, através da garantia dos princípios da participação
popular no plano diretor e da publicidade.

Enfim, as diretrizes contidas nos
incisos II e III do artigo 2º do Estatuto da Cidade revelam a atenuação da “ideologia
dogmática” da valorização intensa da propriedade imobiliária em função do
poder econômico, caracterizando-se, através desta lei, outros procedimentos cabíveis
a consecução das vontades populares, gerando uma superação dos interesses
difusos sobre as conveniências do grande capital. Estes primeiros passos de
mudança paradigmática, no seio do desenvolvimento do urbanismo, levam ao
nascimento de uma concepção jurídica acerca do balanceamento e equilíbrio de
prevalência nos direitos reais de uso do solo, assim como nos da propriedade,
em se tratando da eqüidade entre os direitos individuais, coletivos e difusos,
concatenando uma ação integrada dos entes da federação e da sociedade civil no
plano de política urbana.

Bibliografia

CORREIA, Fernado Alves. Estudos
de Direito do Urbanismo. Coimbra: Almedina, 1998.

MATOS, Liana Portilho. Estatuto
da Cidade Comentado – Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.

ADOLFO, Luiz
Gonzaga Silva. O estatuto da cidade e suas implicações . Jus Navigandi,
Teresina, a. 5, n. 51, out. 2001. Disponível em:
<http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=2200>. Acesso em: 17 mar.
2003.

SILVA, José Afonso da. Direito
Urbanístico Brasileiro. 2ª ed. Malheiros, 1995.

Notas: