Obtenção de certidões em órgãos públicos: dever da administração – direito do cidadão

A timidez da autoridade é tão prejudicial quanto o abuso do poder.  Ambos são deficiência do administrador, que sempre redundam em prejuízo para a administração.  O tímido falha, no administrar os negócios públicos, por lhe falecer fortaleza de espírito para obrar com firmeza e justiça nas decisões que contrariem os interesses particulares; o prepotente não tem moderação para usar do poder nos justos limites que a lei lhe confere. Um peca por omissão; outro, por demasia no exercício do poder.  (Meirelles, 2000,  p. 160-161).

1. Introdução

Quem nunca enfrentou resistência por parte de um servidor público, quando tentou usufruir de sua “sagrada” garantia constitucional, de obtenção de certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal, “que atire a primeira pedra”.

Lamentavelmente, no serviço público, a regra é que primeiramente se oponham obstáculos infundados à expedição de certidões.  Para este fim, a burocracia é orquestrada com determinação, impondo-se tortuoso trâmite legal – geralmente dispensável – trazendo desânimo a quem necessita de documento.

Difícil determinar exatamente o porquê desta malsinada prática.  O fato é que grande parcela dos agentes da administração pública obstaculiza ao máximo este direito fundamental, que podemos considerar corolário do Estado Democrático, descaracterizando, com esse proceder, a própria razão de existir do instituto.

Vê-se servidores negando peremptoriamente sua parcela de poder e a fé pública afeita a seus cargos, sob argumentos vazios, do tipo “somente a mais alta autoridade do órgão pode conferir fé a documentos públicos” ou “este documento é sigiloso”.

A população, nesses momentos, fica insegura para reivindicar seus direitos ou mesmo exigir esclarecimentos mais consistentes para a negativa que amargamente recebem. Afinal, necessitando de determinada certidão, teme que entabulando discussão mais acirrada com servidor que se coloca já na recepção ou balcão de atendimento de um órgão público, vá por terra a possibilidade de acesso a autoridade responsável pelo órgão, geralmente apontada como a única capaz de lhe fornecer o documento.

Desconhecimento das prerrogativas de sua função? Receio de extrapolar suas atribuições? Desconforto em entremear suas repetitivas atividades burocráticas com atos que lhe demandariam tempo e necessidade de “sair do piloto automático”, requerendo raciocínio, ainda que breve? Pouca desenvoltura no manejo do Português ou na construção de textos? Protesto – ainda que em prejuízo da reputação do Poder Público – contra a baixa remuneração?  Reivindicação contra a falta de condições adequadas de trabalho? Ou a soma de todos esses motivos?

Não sabemos, ao certo, o porquê.

Há poucos dias da reunião do Fórum de Direito de Acesso a informações Públicas, que acontecerá em Brasília, objetiva-se contribuir, com este artigo, para a superação de alguns mitos relativos ao acesso às informações de caráter público, munindo tanto o cidadão, quanto os operadores do Direito, de orientações simples e claras, que lhes permita o manejo dos instrumentos que garantam defender o direito de obtenção de certidões com a energia e a segurança necessárias ao êxito.

De certo que as coisas mudaram, principalmente depois da Constituição Cidadão, de 1988.  Por isso, ao tempo que se pretende denunciar e questionar a conduta de uma boa parcela de agentes públicos que se esquivam imotivadamente de seus deveres, é de se destacar – ainda que de forma breve – a existência de servidores que por vocação e dedicação ao encargo público que receberam, dignificam as instituições que compõem, com gestos de compromisso moral, que honram o mister que lhes foi confiado pela sociedade.

Portanto, nem tudo é “joio” no serviço público.  É de se reconhecer a existência de “trigo”; e de muito boa qualidade.  Mas nesta composição, a proposta é examinar justamente o “joio”, mormente no que respeita a negativa imotivada ao fornecimento de certidões, a bem do princípio constitucional da publicidade na Administração Pública.

Para tanto, pretende-se promover uma breve análise do instituto, bem como dos mitos utilizados para justificar a negativa ao fornecimento de certidões.

2. Fundamento legal

O direito a obtenção de certidão, se encontra previsto no artigo 5º, XXXIII e XXXIV, ‘b’, sendo um dos direitos e garantias fundamentais previstos em nossa Carta Constitucional [i].

A lei n.º 9.051/95 dispõe especificamente sobre a expedição de certidões, para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações, estabelecendo os seus limites[ii].

Este direito também se encontra resguardado na letra da Lei n.° 8.159/91, que trata da política nacional de arquivos públicos e privados[iii].

A Lei n.° 11.111/2005, que regulamenta a parte final do disposto no inciso XXXIII do caput do art. 5°, da Constituição Federal, trata justamente das informações a serem consideradas sigilosas, a fim de garantir a segurança nacional.  De uma análise superficial, pode mesmo parecer que ela consistiria em obstáculo ao direito à obtenção de certidões. Mas, em verdade, o diploma legal, por vias transversas, reafirma tal direito, deixando claro o respeito ao acesso a documentos públicos de interesse particular, ou de interesse coletivo/geral, pois ressalva desta possibilidade, “exclusivamente”, as hipóteses em que o sigilo seja imperativo de segurança nacional[iv].

Saliente-se que o legislador, no que respeita a mencionada Lei n.º 11.111/2005,  por certo não olvidou se tratar, o direito em discussão, de uma garantia fundamental e constitucional, que não poderia ser maculada sem que a lei quedasse inconstitucional.  Em razão disso, criou pouquíssimas situações de exceção à regra da publicidade e tratou, ainda, de ressalvar: a) a necessidade de disciplina interna nos Poderes da União, dos casos de proteção sobre as informações; b) as hipóteses de acesso ao público, ainda que se trate de caso de documento sigiloso; c) o estabelecimento de prazos máximos do sigilo, quando os atos voltam a ser passível de conhecimento público; e, d) as normas processuais disciplinando a apresentação de requerimento para obter certidões, a serem cotejadas com o imperativo do sigilo, a fim de que se constate qual o bem jurídico a prevalecer em cada caso concreto.

3. Conceito de certidão

Juntamente com o atestado e o parecer, a certidão é espécie do gênero ato administrativo enunciativo, que visa favorecer aos interessados diretos e a população em geral o conhecimento e a possibilidade de controle dos atos da Administração Pública.

É também ato declaratório, quanto ao seu conteúdo. Nela, o dever da Administração é somente o de certificação ou atestado do fato que seja de seu conhecimento, constante do conjunto de dados por ela armazenados, ou a emissão de uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.

Faz vezes de prova documental, reconhecendo-se em seu conceito as cópias e fotocópias de documentos.

“Certidões são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartições públicas. Podem ser de inteiro teor ou resumidos, desde que expressem fielmente o que se contém no original de onde foram extraídas. Em tais atos o Poder Público não manifesta sua vontade, limitando-se a transladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta de seus arquivos. As certidões administrativas, desde que autenticadas, têm o mesmo valor probante do original, como documento público que são.” (Meirelles, 2000, p. 182).

É de se ressaltar que inseridos na expressão ‘repartição pública’, em acepção ampla, se encontram as entidades estatais, autárquicas, fundacionais ou paraestatais integrantes da Administração Direta ou Indireta do Estado. Todas, portanto, tem o dever de fornecer certidões, em sendo atendidas as condições estabelecidas em lei.

4. Pressupostos para a obtenção de certidão

De logo, destaque-se que não há dúvida alguma de que tal direito não é absoluto.  É claro que é possível o indeferimento do pedido de expedição de certidões, caso o interesse público assim exija, ou não estejam presentes os requisitos necessários para a sua obtenção.

O direito à certidão objetiva satisfazer duas situações específicas: a defesa de direitos e o esclarecimento de situações de ordem pessoal.

Constitui direito subjetivo, portanto, cujo exercício requer, por parte de quem pretende exercê-lo, apresentação de razões para o requerimento (legitimidade do propósito), demonstração de ser pessoa interessada (prova do real interesse) e não recair o pedido sob informação ou documento de caráter sigiloso (não afetar a segurança nacional).

Ressalte-se, por importante, que a legitimidade para obter certidões não é presumível, sendo necessária a demonstração do interesse por parte de quem a requer, tanto por tanto.  Com isso não se quer dizer que é necessário que o requerente integre a relação jurídica para comprovar seu legítimo interesse, mas que indique a finalidade que pretende, quando os fatos e atos não lhe digam respeito diretamente.

Objetiva-se evitar que a certidão se desvie do fim social a que se propõe, evitando-se casos onde o pedido pretenda mera satisfação de capricho, simples rivalidade, ou curiosidade mórbida, por meio do injustificado requerimento de certidões relativas à vida profissional de terceiros, flagrantemente impossibilitadas de trazer benefício prático ao interessado.

“Há uma explicação lógica para a imposição no sentido de que justifique o particular as razões do pedido de certidões em repartição pública. É evitar que desocupados, por graça ou adversários políticos, por subversão, atormentem inutilmente aqueles que estão encarregados de cuidar de coisas mais importantes. Este relator já julgou certa feita mandado de segurança impetrado por Vereador que prometera a seus amigos ‘parar a Prefeitura’ de certa cidade, solicitando milhares de certidões atinentes a todos os proprietários que estavam com os impostos em dia.  Nessa hipótese compreende-se que se exija o Poder Público, face ao absurdo do pedido, explicações sobre o uso da certidão e qual o interesse do requerente no ato certificativo.” (TJSP – Ag. 194.238, 1ª Câmara Cível, j. 02/03/1971, Rel. Dês. Macedo de Campos – RT 429/126)

Saliente-se que nos casos em que consideradas sigilosas as informações, estas não podem ser franqueadas ao público, sob risco de responsabilidade penal, administrativa e civil do agente que lhe deu causa, por desrespeito a princípio de ordem pública (segurança nacional).

Como se vê, a ausência de qualquer um dos pressupostos é suficiente para o indeferimento do pedido.  Mas se tratam de exceções. A regra é o direito de obter certidões.

5. Princípio da publicidade na administração pública.  Afluente à garantia constitucional de obtenção de certidões

Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.(Meirelles, 2000, p. 60)

O princípio da publicidade se encontra expresso no art. 37, da Constituição Federal, sendo inerente à Administração Pública.  Objetiva o conhecimento, por parte de toda a estrutura estatal e da sociedade em geral, dos atos de determinado órgão da Administração Pública.  Consiste, por linhas transversas, no dever de agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados possam conhecer o que os administradores realizam supostamente em seu nome e em seu benefício.

Todo poder “emana do povo” (art. 1.º, parágrafo único, da CF) e em nome dele deve ser exercido, não é mesmo? Então, nada mais justo do que seus “mandantes” terem pleno acesso às informações que lhes garantam constatar se os “mandatários” – os agentes públicos, nos mais diversos níveis, cada um investido em sua parcela de poder – estão laborando em benefício da sociedade e dentro dos limites estabelecidos por ela, através das leis.

Evidencie-se que a publicidade não é um requisito de forma do ato administrativo, mas condição de eficácia e moralidade.  Daí que a publicidade dos atos irregulares não lhe convalidam, bem como os atos regulares não lhe dispensam, para que tenham efetividade.

Nesse diapasão, é de se salientar a presunção juris et de jure que resguarda o princípio da publicidade. É que se presume, de forma absoluta, que os destinatários do ato administrativo têm plena ciência do mesmo, desde que lhe seja dado publicidade, na forma prevista ema lei – por meio da publicação em órgão de imprensa oficial, ou por comunicação direta aos interessados, a depender da abrangência do mesmo.

“Assim, se a publicação feita no Diário Oficial foi lida ou não, se a comunicação protocolada na repartição competente chegou ou não às mãos de quem de direito, se o telegrama regularmente recebido na residência do destinatário chegou faticamente a suas mãos ou se eventualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.”

Nesse sentido, afirma MELLO: “o conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade, sendo juridicamente desnecessário para que este se repute como existente (…). Quando prevista a publicação do ato (em Diário Oficial), na porta das repartições (por afixação no local de costume), pode ocorrer que o destinatário não o leia, não o veja ou, por qualquer razão, dele não tome efetiva ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se exigia para a publicidade, ou seja, para a revelação do ato.” (SERESUELA, 2002)

Por fim, evidencie-se que a publicidade diz respeito a todo o processo de formação do ato administrativo, ou seja, são públicos os despachos administrativos as manifestações, os pareceres e todos os atos preparatórios integrantes dos procedimentos que objetivam construir o ato administrativo propriamente dito.  Não há porque negar publicidade àqueles, se tangenciados pela necessidade de divulgação, se encontram estes.

“… não se admitem ações sigilosas da Administração Pública, por isso mesmo é pública, maneja a coisa pública, do povo (…) as certidões, contudo, não são elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular do requerente.” (Silva, 2004, p. 649).

Aqui reside o ponto nodal da questão, onde o princípio da publicidade dos atos da Administração Pública enlaça a garantia de obtenção de certidões.  É que esta garantia fundamental é uma das conseqüências do princípio da publicidade.

De certo que as certidões não são rudimentos da publicidade administrativa, uma vez que seu objetivo é atender interesses particulares de quem os requer.  Mas diante da necessidade de publicidade dos atos da administração pública, para que, enfim, se aperfeiçoem (aqui, se encontra em jogo sua existência jurídica), sua expedição consiste verdadeiro dever/obrigação da Administração Pública, fornecendo as informações solicitadas pelos usuários dos seus serviços, desde que atendidos os requisitos legais e respeitados os limites constitucionais da publicidade (art. 5.º, X[v], XIV[vi] e XXXIII[vii], c/c. art. 37, § 3.º, II[viii], da CF).

6. Remédios para os casos de negativa/omissão à expedição de certidões

Presentes os pressupostos exigidos pela lei n.º 9.051/95 (apresentação de razões para o requerimento, demonstração de ser o requerente a pessoa interessada e não recair o pedido sob informação ou documento de caráter sigiloso), uma vez negado ou simplesmente ignorado o pedido pelo Poder Público (o agente público dispõe de prazo de quinze dias, a contar do requerimento, para fornecer a certidão ou apresentar suas razões para negar a expedição), quem se entender prejudicado em seu direito deve manejar os seguintes remédios constitucionais: habeas data (art. 5.º, LXXII, da CF[ix]) e mandado de segurança (art. 5.º, LXX, da CF[x]), a depender de se tratar de informação de caráter pessoa ou de caráter geral, ou mesmo as vias ordinárias, caso assim prefira.

CERTIDÃO ADMINISTRATIVA – Direito de obtenção (art. 5º, XXXIV, b, da CF). Omissão administrativa. Autoridade que não fornece certidão no prazo constitucional. Lesão a direito líquido e certo configurada. MS concedido. Inteligência do art. 114 da Constituição do Estado. (TJSP – Ap. 119.889-1 – (reexame) – Rel. Des. Ernani de Paiva – J. 08.03.1990) (RT 653/106, apud Juris Síntese nº 16, ementa sob nº 100145 – cd rom); MANDADO DE SEGURANÇA – CERTIDÃO ADMINISTRATIVA, DOCUMENTOS E INFORMAÇÕES – DIREITO DE OBTENÇÃO (ART. 5º, INCS. XXXIII E XXXIV, B, DA CF) – RECURSO E REMESSA DESPROVIDOS – Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público de modo que a negativa no fornecimento de certidões, documentos e informações solicitados não se afeiçoa ao princípio de transparência dos atos da administração pública. Assim a autoridade que se esquiva de apresentar certidões ou de prestar informações de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5º, XXXIII), age contra disposição prevista no art. 5º, inc. XXXIV, b da Carta Magna e a omissão enseja a interposição de mandado de segurança. (TJSC – AC em mandado de segurança 97.003746-5 – 2ª C.C.Esp. – Rel. Des. Nelson Schaefer Martins – J. 14.08.1997)

Cabe, ainda, em sendo o caso, representar o agente público negligente, ou que agiu de forma abusiva em seu cargo, emprego ou função pública, promovendo a negativa infundada da expedição da certidão ou omitindo-se em responder ao respectivo requerimento, nos termos do art. 37, §3º, I e II[xi], da CF/88.

Para tanto, deve se recorrer ao exposto no art. 116, da Lei n.º 8.112/90[xii], que trata dos deveres do servidor público federal (ou, a depender do caso, os regimes jurídicos dos servidores públicos estaduais e municipais que, em geral, reproduzem este dispositivo da lei federal).

Destaque-se, entre os deveres do servidor público, os conexos a discussão que ora se promove, quais sejam, o de “exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo”, “observar as normas legais e regulamentares”, “atender com presteza ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo, bem como promover à expedição de certidões para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal”.

Quando se tratar especificamente de certidão de ato ou termo de processo judicial, saliente-se que o Código de Processo civil prevê, em seu art. 141, V[xiii], como dever do Escrivão, sendo desnecessário despacho do juiz neste sentido.  Assoberbado como se encontra o Judiciário nos dias atuais, seria sem propósito ocupar o tempo precioso do magistrado com esta atividade, de deferimento de requerimentos de expedição de certidões, quando a Constituição e diversas leis federais, juntamente com o CPC, já trataram de garantir tal direito.

7. Conclusões

Como mencionado, este trabalho tem como objetivo tratar da forma mais simples póssível o estudo deste que é um direito fundamental garantido constitucionalmente a todo cidadão.

A regra geral, no serviço público, é a obrigação de fornecimento de certidões, em obediência a Constituição Federal e a Lei n.º 9.051/95.  O servidor público, por sua vez, está obrigado a efetuar o fornecimento do documento por força da Constituição e da Lei n.º 8.112/90. Em se tratando de certidão de atos e termos constantes de processo judicial, o escrivão deve obedecer à letra específica do art. 141, V.

Preenchidos os requisitos legais para a obtenção, bem como não se tratando de questão de sigilo para preservação de segurança nacional (são raros os casos), trata-se de garantia fundamental do cidadão a obtenção de tal documento, atestando situações que se agreguem a seus interesses particulares.

Para a resistência infundada de alguns agentes públicos, que se maneje, em contrapartida, os instrumentos legais colocados a disposição de qualquer um do povo.

É preciso que se rompa com a malsinada prática da negativa infundada à expedição de certidões, que não encontra alicerce em lugar algum, a não ser no comodismo, na truculência e na falta de civilidade de alguns elementos ocupantes de funções públicas, que envolvidos com seus próprios interesses pessoais, se esquecem que, como o nome de seu cargo indica, o “servidor público” presta serviços aos seus verdadeiros patrões, o povo, que é quem os remunera, devendo fazê-lo de forma respeitosa e eficiente.

De sua parte, a população precisa abrir mão do “jeitinho”, da alegação de parentesco ou estabelecimento de amizade pessoal e interesseira com autoridades, dos favores e do “pagamento por fora”, quando buscam acessar a máquina administrativa, pois que esta foi criada para lhe atender as necessidades, não carecendo que se submetam à constrangimento e humilhação para vê-la funcionar.

Só assim, modificar-se-á a realidade de acesso aos serviços públicos, e este passará a ocorrer de forma eficiente para quem lhe remunera.  Velhos vícios e práticas que não servem mais, se rompem com doses concentradas de questionamentos coerentes, com coragem mas, sobretudo, com respeito.

Notas:

Bibliografia