Autor: Jordan Albuquerque Simonetti de Melo – Graduando em Direito pelo Centro Universitário Luterano de Manaus – CEULM/ULBRA. (E-mail: jordansimonetti@rede.ulbra.br)
Orientador: Ingo Dieter Pietzsch – Dr. Em Direito Jurídico Educacional pela Universidad Nacional Expermental De Los Lianos Occedentales Ezequiel Zamora – UNILLEZ. (E-mail: ingo.pietzsch@ulbra.br)
Resumo: O Sistema Tributário Brasileiro, atualmente, se apresenta como um compilado de tributos aleatórios e cumulativos, sistematizados em uma legislação complexa, confusa, contraditória e com alta incidência sobre o consumo, onde, nem mesmo, os especialistas apresentam domínio absoluto. Tendo em vista esse cenário, o presente estudo teve por escopo analisar os dispositivos legais mais relevantes para o contribuinte comum, especialmente no que diz respeito à maneira como esses tributos encontram-se embutidos em serviços e produtos rotineiro, mascarando sua real existência para o cidadão comum. Para tanto, utilizou-se de pesquisa bibliográfica acerca da legislação, da doutrina e da jurisprudência pertinentes ao ramo do Direito Tributário no Brasil. Ao fim do estudo, foi possível inferir que uma das principais falhas desse sistema está situada na ausência de delimitação explícita dos impostos custeados pelo contribuinte, visto que as empresas prestadoras de serviços ou fornecedoras de produtos, incluem, de forma velada ou obscura, o valor correspondente às incidências fiscais ao valor final da compra, de modo que o consumidor, na maior parte das vezes, não tem ideia da incidência desses valores sobre o valor final do produto.
Palavras-chave: Sistema Tributário Brasileiro. Contribuinte. Justiça Tributária.
Abstract: The Brazilian Tax System currently presents itself as a compilation of random and cumulative taxes, systematized in a complex, confusing, contradictory and high consumption tax legislation, where even the experts do not have absolute dominance. Given this scenario, the present study aimed to analyze the most relevant legal provisions for the common taxpayer, especially regarding the way these taxes are embedded in routine services and products, masking their real existence for the citizen. common. For this, we used bibliographic research about the legislation, doctrine and jurisprudence relevant to the branch of Tax Law in Brazil. At the end of the study, it was possible to infer that one of the main shortcomings of this system lies in the absence of explicit delimitation of taxes borne by the taxpayer, as service providers or product suppliers include, in a veiled or obscure manner, the value tax consequences of the final value of the purchase, so that the consumer, for the most part, has no idea of the impact of these values on the final value of the product.
Keywords: Brazilian Tax System. Taxpayer. Tax Justice.
Sumário: Introdução. 1 Tributos: origem, conceitos e definições 1.1 Da origem histórica dos tributos. 1.2 Dos tributos: conceitos e definições. 1.3 Tipos de tributos. 1.4 A origem do Sistema Tributário no Brasil. 1.5 Como funciona o Sistema Tributário Brasileiro. 2 Os Impactos e a Complexidade da Carga Tributária para o Contribuinte 2.1 Reforma Tributária. Considerações Finais. Referências.
Introdução
O Brasil é um país mundialmente conhecido, dentre outras características, como um país marcado pela desigualdade social e pela má distribuição da renda, gerados, principalmente, em decorrência da ineficiência do nosso sistema tributário, onde quem menos recebe é quem mais contribui para o Sistema Tributário. Assim, a maior parte da população brasileira, composta por cidadãos de baixa renda e, consequentemente, isenta da declaração anual do Imposto de Renda, carrega a plena convicção de que não paga imposto algum para o governo.
No entanto, no intuito de não repartir com estados e municípios, o aumento da tributação, a União passou a utilizar-se das contribuições sociais para incrementar sua receita, tornando, assim, mais difícil ao contribuinte, saber quanto, efetivamente, está pagando de tributos. Ou seja, diversos produtos, como os produtos do ramo das bebidas, têm imputada, ainda, a carga tributária repassada do IPI, de modo que que os tributos e tarifas públicas incidem várias vezes sobre determinado produto ou serviço.
Por exemplo, apenas para circular com seu veículo, o cidadão contribui, cumulativamente, de diversas maneiras, ao arcar com a CIDE/Combustíveis (inserido no preço dos combustíveis); o ICMS sobre mercadorias e fretes (embutido nos preços de cada um dos produtos adquiridos e nos combustíveis); além do IPVA, gerado sobre a propriedade do veículo.
Porém, por não precisar realizar a Declaração Anual de Imposto de Renda, o cidadão mais humilde detém a ideia, equivocada, de que os serviços prestados pelo Poder Público, de forma “gratuita”, são, realmente, concessões de um Estado generoso e preocupado com os mais desprovidos de recursos, aceitando, sem questionar, a péssima qualidade dos mesmos.
O presente estudo tem, portanto, o escopo de analisar as especificações do Sistema Tributário Brasileiro, com ênfase especial à discriminação dos impostos embutidos em bens e produtos comuns e à condição do contribuinte de menor poder aquisitivo e, consequentemente, mais atingindo pelas más condições dos serviços públicos ofertados, visto que considera estar recebendo um “favor” do Estado, ao se utilizar desses serviços, não estando, portanto, em condições morais de reclamar das péssimas condições ofertadas.
É preciso, pois, suscitar o debate acerca da contribuição tributária velada, incutindo na população a concepção de que serviços públicos, tais como educação, segurança e saúde, não são meras cortesias do Estado, mas sim, direitos conquistados enquanto produto da participação na economia estatal, passíveis, pois, de questionamento e cobranças por melhorias. Somente com a conscientização dos contribuintes será possível pressionar os governantes no sentido de racionalizar os gastos públicos e a tributação, propiciando condições para o aumento da eficiência da economia, otimizando o consumo.
1 Tributos: origem, conceitos e definições
1.1 Da origem histórica dos tributos
Inicialmente voluntária, a contribuição tributária, tem origem remota e, claramente, acompanhou a evolução do homem, estando presente já no âmbito das primeiras sociedades, sob a forma de presentes ou ofertas destinadas aos líderes ou chefes, em agradecimento aos seus serviços ou sua atuação em favor da comunidade.
Posteriormente, as contribuições tributárias passaram a ser compulsórias, quando os vencidos de guerra eram forçados a entregar parte ou a totalidade de seus bens aos vencedores, seguida pelo estabelecimento de uma contribuição pecuniária, sob a forma de tributos a ser paga pelos súditos aos chefes de Estado. (FERREIRA, 2016, p. 01)
A instituição e a cobrança do tributo passaram por uma série de modificações com o passar das eras, tendo início na Grécia, no século VII a.C., nos moldes como conhecemos hoje, mediante administração pelo Estado, quando, às custas do trabalho escravo e dos tributos pagos pelos cidadãos, os gregos construíram uma das maiores civilizações do mundo antigo.
Em Roma, por sua vez, cobrava-se imposto pela importação de mercadorias (“portorium”) e pelo consumo geral de qualquer bem (“macelum”). Os tributos pagos pelas províncias anexadas ao império e o pagamento de impostos pelos cidadãos foram essenciais à formação e manutenção do império. (FERREIRA, 2016, p. 01)
Na Idade Média, por sua vez, os servos constituíam com seus senhores uma relação hereditária de dependência, amplamente conhecida como vassalagem, ondem, em troca de proteção, os vassalos além de oferecer aos senhores de terras, sua mão de obra, ainda pagavam pesados impostos. (FERREIRA, 2016, p. 01)
Durante a Idade Moderna, na vigência do absolutismo, a sociedade estruturava-se em castas, onde as classes dominantes eram divididas em nobreza e clero que nada pagavam, e em comerciantes (burgueses) e trabalhadores sustentavam os Estado por meio de pesados tributos, o que acabou culminando na Revolução Francesa. (FERREIRA, 2016, p. 01)
Com as Revoluções Liberais, o Estado passou a ser limitado por normas jurídicas, evitando, assim, o abuso, num esboço que prevalece até os dias atuais. Nos regimes democráticos, como é o caso do Brasil, a Constituição, que é a Lei Maior de um país, deve garantir os direitos dos contribuintes, impondo limites ao poder do Estado de tributar de forma indiscriminada.
1.2 Dos tributos: conceitos e definições
O tributo é uma prestação pecuniária, imposta aos contribuintes de um Estado de forma compulsória e sem distinção, de maneira que todos estão sujeitos a esse poder de tributar. Gubert (2001) menciona que sendo o tributo a fonte de custeio da atividade estatal, ele torna-se elemento imprescindível à constituição do Estado,
O conceito de tributo encontra-se estabelecido no artigo 3º do Código Tributário Nacional, como qualquer dinheiro, juro obrigatório que pode ser expresso em moeda ou no seu valor, mas não constitui sanção por atos ilícitos, é regulado por lei e cobrado através de atividades administrativas.
As obrigações podem ser voluntárias ou legais. As primeiras decorrem da vontade das partes, assim, do contrato, enquanto que as legais resultam da lei, por isso são denominadas obrigações ex lege e podem ser encontradas tanto no direito público quanto no direito privado.
Por sua vez, as diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação (CTN, art. 4º), são: a) os impostos (CF, art. 145, I; arts. 153, 154, 155 e 156), b) as taxas (CF, art. 145, II), c) as contribuições, que são c.1) de melhoria (CF, art. 145, III), c.2) sociais (CF, art. 149), que, por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social (CF, art. 195; CF, 195, § 4º) e c.2.2) salário educação (CF, art. 212, § 5º) e c.3) especiais: c.3.1) de intervenção no domínio econômico (CF, art. 149) e c.3.2) de interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149). Constituem, ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios (CF, art. 148).
Isso significa que o Tributo se apresenta como uma obrigação do cidadão para com o Estado, ainda que de forma indireta, uma vez que, além dos impostos específicos como IPTU, IPVA, Imposto de Renda, em qualquer compra básica no mercado brasileiro, estão embutidos tributos como o ICMS, o PIS e a COFINS, de maneira que, quanto mais elevada a carga tributária, maiores as distorções introduzidas no sistema, no propósito de mascarar os valores e as modalidades como os tributos são cobrados, de modo que o cidadão nas camadas sociais mais baixas desconhece esses valores e a situação como um todo.
O conceito jurídico de tributo conforme Becker (2007) é o objeto da prestação que satisfaz determinado dever. Segundo o mesmo a relação jurídica tributária vincula o sujeito passivo ao sujeito ativo, impondo ao sujeito passivo o dever de efetuar uma predeterminada prestação e atribuindo ao sujeito ativo o direito de obter a prestação.
O Sistema Tributário no sentido exato segundo Santos (1970, apud DENARI, 2008), […] é a totalidade dos tributos arrecadados no país e todo o conjunto de regras jurídicas que disciplinam o exercício do poder impositivo pelos diversos órgãos, aos quais a Constituição nacional atribui competência tributária.
No entanto, cabe ao Estado, estabelecer regras que, clara e antecipadamente, indiquem que parcela do patrimônio privado deverá ser repassada aos seus entes federativos. O âmbito brasileiro tributário tem em sua Constituição Federal no art. 145 como espécies de tributos os impostos, as taxas e as contribuições, contendo a seguinte redação:
“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Mais adiante, em seu artigo 146, o referido diploma legal estabelece, ainda, que:
“Art. 146. Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II – regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;
III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
Dessa forma, dentre as atribuições que lhe foram conferidas, compete ao Estado atuar com vistas, sobretudo, a fiscalizar o mercado, incentivar a concorrência e, quando necessário, combater eventuais desvios que importem em desequilíbrios concorrenciais.
Assim, tem-se prevista no art. 146 da Carta Magna de 1988, em seu inciso I, a prerrogativa de lei complementar para a resolução de potenciais conflitos de competência entre os estes federativos. A previsão se justifica pelas várias zonas de interseção entre as materialidades econômicas previstas constitucionalmente como regras de competência, geralmente, exercida pela lei complementar definidora do fato gerador de cada tributo, como ocorre com o conceito de imóvel rural e urbano, que é o delimitador da competência federal do ITR e da municipal no IPTU.
Tais funções estatais, nesse contexto, ganham especial relevância quando verificado que o ambiente de livre mercado mostra-se vulnerável a falhas estruturais, as quais importam em concentração de poder econômico, principalmente na formação de monopólios e oligopólios, assim como a falhas de conduta, consubstanciadas em comportamentos ou condutas desleais como carteis, prática de preços predatórios, concorrência parasitária, entre tantas outras,
Assim é que, conforme afirma José Luís Roberto Brazuna (2009, p. 69), a livre concorrência não se confunde com um estado de concorrência perfeita, mas como um estado de equilíbrio em que se deve garantir aos agentes econômicos a liberdade de ação e liberdade de oportunidades no mercado.
1.3 Tipos de tributos
O Sistema Tributário Brasileiro adota o princípio da estruturalidade orgânica do tributo, pelo qual a espécie tributária é determinada pelo seu fato gerador, admitindo, a Constituição Federal, em seu art. 145, três modalidades de tributos, na chamada Teoria Tripartite:
“Art. 145 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.” (BRASIL, 1988)
O Código Tributário Nacional, de 1966, em consonância com a Carta Magna, estabelece, em seu art. 5º, as mesmas modalidades de tributos: “Art. 5º Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria”. Porém, a teoria mais aceita entre os doutrinadores é a Teoria Quinquepartite ou pentapartite, mais aceita entre os doutrinadores, argumenta que seriam cinco as espécies tributárias, quais sejam: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições sociais. Ao seu fundamento o art. 145 da CRFB traz uma enumeração numerus apertus, devendo ser interpretado conjuntamente com o art. 148 e art. 149, ambos da CF/88.
Dessa forma, temos que o imposto é o tributo que tem como fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte (Art. 16 do CTN). Em outras palavras, imposto é o tributo que não está vinculado a uma contraprestação direta a quem o está pagando. As receitas provenientes da arrecadação de impostos são destinadas ao custeio das despesas gerais do estado, visando promover o bem comum. É considerado o tributo mais importante, tendo em vista sua incidência compulsória, imposta independentemente da vontade do contribuinte.
Dentre os principais impostos do Brasil podem ser citados o ICMS, o IPVA, o IPTU, o Imposto de Renda (pessoa física e jurídica) Imposto sobre Operações de Crédito (IOF): incide sobre as pessoas físicas e jurídicas que realizarem operações de crédito, câmbio e seguro ou afins, o ISS – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza, tendo como fato gerador a prestação de serviços constantes. (JUNIOR, 2018)
Um dos impostos mais aplicados no Brasil é, justamente, o ICMS, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, cuja incidência recai sobre os mais variados produtos, incluindo operações relativas à circulação de mercadorias, inclusive o fornecimento de alimentação e bebidas em bares, restaurantes e estabelecimentos similares, prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, por qualquer via, de pessoas, bens, mercadorias ou valores, além de serviços de comunicação, por qualquer meio, inclusive a geração, a emissão, a recepção, a transmissão, a retransmissão, a repetição e a ampliação de comunicação de qualquer natureza.
O IPVA, por sua vez, é o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores e incide sobre os proprietários de veículos, devendo ser pago anualmente, enquanto que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) incide sobre a propriedade predial e territorial urbana, tendo por fato gerador a propriedade.
Finalmente, o Imposto de Renda e de qualquer natureza, tanto para pessoas físicas quanto para pessoas jurídicas incide sobre o capital do contribuinte ou sobre os produtos do trabalho, ou seja, incide sobre o rendimento, enquanto que o Imposto sobre crédito comercial (IOF) tem sua incidência sobre pessoas físicas e jurídicas que realizam negócios de crédito, câmbio e seguros ou negócios semelhantes. Já o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) refere-se ao imposto cobrado a prestação de serviços fixos. (Novembro de 2018)
Segundo o artigo 77 do Código Tributário Nacional, a tributação é uma espécie de tributação, “tem efeito desencadeador, ou seja, a fiscalização e o exercício do poder de polícia ou a utilização efetiva e potencial de serviços públicos específicos e divisíveis”. Alguns exemplos de taxas: taxa de emissão de documentos (níveis municipal, estadual e federal): por exemplo, para emissão de RG, CPF e RG; Taxa anual de licenciamento de veículos – art. Lei Nº 9.503 / Lei Nº 130 de 1997, que gera, anualmente, os novos documentos veiculares; Taxa de registro comercial (Comissão de Comércio): taxa cobrada para registro do contrato de sociedade.
A contribuição de melhoria refere-se aos tributos cobrados pela União, pelos estados, pelo distrito federal e pelos governos municipais nos respectivos âmbitos de atribuição. Destina-se ao custeio das obras públicas incorridas na avaliação imobiliária. O limite total são os custos incorridos, e como limite próprio, O valor do produto de trabalho de cada propriedade pode ser aumentado (Artigo 81 do CTN).
Dessa forma, a instituição e a cobrança de uma Contribuição de Melhoria têm por escopo fazer com que os contribuintes beneficiados, direta e indiretamente, após a concretização de uma obra pública sejam responsabilizados pelo pagamento da mais valia imobiliária, como, por exemplo, quando o Poder público (União, Estados, Distrito federal e Municípios) promove a pavimentação de vias, onde esta obra acaba promovendo a valorização dos imóveis circunscritos, sendo permitida, ao Estado, a cobrança de uma contribuição de melhoria pelas obras públicas que geraram a valorização nestes imóveis.
As chamadas contribuições sociais constituem um tributo com destinação específica, como é o caso da contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, conhecida como Cosip ou Cip, que consiste na imposição de uma taxa de iluminação pública para custear as despesas com a disponibilização da iluminação pública aos munícipes, como uma alternativa encontrada pelos Municípios para incrementarem suas receitas, sob o argumento de que os munícipes estariam apenas restituindo aos cofres Municipais os gastos decorrentes dos serviços de iluminação pública.
Os empréstimos compulsórios são tratados novamente na forma artística. O Artigo 148 da Constituição Federal Brasileira restringe tais impostos a circunstâncias especiais. A lei enfatiza opções de cobrança razoáveis, como uma guerra com outro país ou um desastre público iminente. Além disso, outro investimento público que atualmente é vital. O referido artigo traz, ainda, que “a utilização dos recursos extraídos dos seus recursos está atrelada aos respectivos custos, o que comprova a racionalidade da sua organização”.
No Brasil, um exemplo relativamente novo de empréstimos compulsórios é o confisco das economias das pessoas no programa Koror, quando o dinheiro arrecadado da conta pessoal do ovo era um empréstimo ao governo.
1.4 A origem do Sistema Tributário no Brasil
A República brasileira herdou do Império boa parte da estrutura tributária que esteve em vigor até a década de 30. Sendo a economia eminentemente agrícola e extremamente aberta, a principal fonte de receitas públicas durante o Império era o comércio exterior, particularmente o imposto de importação que, em alguns exercícios, chegou a corresponder a cerca de 2/3 da receita pública, onde, às vésperas da proclamação da República, este imposto era responsável por aproximadamente metade da receita total do governo. (VARSANO, 1996, p. 12).
A Constituição seguinte, datada de 24 de fevereiro de 1891 adotou, sem maiores alterações, a composição do sistema tributário existente ao final do Império. Porém, tendo em vista a adoção do regime federativo, era necessário dotar os estados e municípios de receitas que lhes permitissem a autonomia financeira. Dessa forma, aderiu-se ao regime de separação de fontes tributárias, sendo discriminados os impostos de competência exclusiva da União e dos estados. (VARSANO, 1996, p. 12).
Ao governo central couberam, privativamente, o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios e telégrafos federais; aos estados, foi concedida a competência exclusiva para decretar impostos sobre a exportação, sobre imóveis rurais e urbanos, sobre a transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, além de taxas de selo e contribuições concernentes a seus correios e telégrafos. Quanto aos municípios, ficaram os estados encarregados de fixar os impostos municipais de forma a assegurar-lhes a autonomia. Além disto, tanto a União como os estados tinham poder para criar outras receitas tributárias (VARSANO, 1996, p. 13).
Posteriormente, com a promulgação da Constituição de 1934, os estados passaram a ter competência para instituir impostos de vendas e consignações, enquanto que os municípios receberam a prerrogativa de decretar tributos.
A constituição de 1946, por sua vez, trouxe poucas mudanças ao Sistema Tributário Nacional (STN), realizando, apenas, uma redistribuição das arrecadações entre União, Estados e Municípios e criando dois novos impostos: imposto sobre selo municipal e o imposto de indústrias e profissões.
Posteriormente, a Emenda Constitucional No 18, de 1965, também conhecida como a reforma tributária de 1965, elaborada pelo professor Gilberto de Ulhôa Canto, no Governo Castello Branco, ensejava a “redução de impostos”, a instituição de um “sistema de repartição de receitas dos impostos da União para os Estados e Municípios e dos Estados para os Municípios”, e “a substituição dos fatos geradores representados por atos jurídicos por fatos de natureza econômica que pudessem medir a capacidade contributiva, tais como renda, consumo e patrimônio”. (DORNELLES, 2013, p. 04)
A reforma tributária tinha como um dos objetivos “reduzir a autonomia dos estados e dos municípios para instituir tributos” e centralizar a distribuição dos recursos arrecadados pela União, tornando-os mais eficientes. Para os municípios caberiam o ISS e o IPTU, e, para os Estados, ficariam atribuídos o ICMS e o ITBI. Outra medida tomada foi à vedação à bitributação e, a competência residual ficaria somente com a União ou seria abolida. (DORNELLES, 2013, p. 04).
Com a Constituição de 1967, foi dado início ao Sistema Tributário Nacional, criado pela anterior Emenda Constitucional n.º 18/65, no Capítulo V, do Título I, artigo 18, onde fez constar em “seu texto um capítulo específico acerca das normas de tributação de forma sistematizada” (MARTUSCELLI, 2010, p. 4219).
Finalmente, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi modificada, “consideravelmente, a estrutura da distribuição de competências e de distribuições de receitas entre os entes da federação, beneficiando estados e municípios em detrimento da União”, exemplos dessa distribuição de competência dos Estados são dos “impostos únicos (incidentes sobre a energia elétrica, os combustíveis e os minerais) e especiais (transportes rodoviários e serviços de comunicação)”, sendo integrado em um único imposto, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). (DE OLIVEIRA, 2010, p. 39).
Em contrapartida, a Carta Política de 1988 manteve, praticamente, toda a estrutura da Emenda Constitucional de nº 18 de 1965, de forma que, tanto o IR, como o IPI permaneceram como os carros-chefes da arrecadação da União e o antigo ICM (que se tornou ICMS), transformou-se na principal fonte de arrecadação dos estados.
1.5 Como funciona o Sistema Tributário Brasileiro
O Sistema Tributário Brasileiro, considerado o conjunto dos tributos e normas que regulamentam sua arrecadação, bem como o poder impositivo do Estado, é regido pela Emenda Constitucional nº 18 de 1º de dezembro de 1965, sendo regulamentado efetivamente pela Lei nº 5.172 de 1966.
Assim, os pilares do sistema tributário brasileiro, ora em vigor, foram estabelecidos em meados dos anos 1960, quando a economia brasileira era subdesenvolvida, muito fechada ao exterior e com elevada inflação, mas o sistema sempre ostentou um elevado grau de descentralização.
Os governos militares pós 1964 centralizaram poderes e receitas que a Assembleia Constituinte de 1987/88 se preocupou em descentralizar. Contudo, a Constituição de 1988 criou, na prática, dois sistemas tributários paralelos: um composto por impostos cuja receita é repartida entre estados e municípios e outro formado por contribuições sociais cuja receita não é partilhada.
Desde então, as contribuições se diversificaram, e o aumento de sua arrecadação superou o dos impostos, reconcentrando a receita. Nesse longo período, economia e sociedade muito mudaram no Brasil, mas o sistema tributário nunca sofreu uma reforma de envergadura – não por falta de tentativas, posto que vários projetos, com objetivos os mais distintos, foram propostos e sempre fracassaram, quando muito aprovando medidas pontuais, quase sempre voltadas para um aumento ainda maior da carga tributária
O Sistema Tributário Nacional, encontra-se disposto na Constituição Federal de 1988 no Título VI, da tributação e do orçamento, Capítulo I, do Sistema Tributário Nacional, artigos 145 a 156, que nos remete a lembramo-nos do Código Tributário Nacional, Lei nº. 5. 172, de 25 de outubro de 1966. (MELO, 2006, p. 12).
No entanto, a Constituição também prevê outras regras, como a contida no art. 7º, III, o seu tempo de serviço relativo ao fundo garantidor; art. 195 refere-se à previdência social, que deve ser custeada por toda a sociedade direta ou indiretamente por meio da União, os orçamentos dos estados, distritos federais e governos municipais, bem como os recursos das seguintes doações sociais, na forma da lei; Artigo 212, parágrafo 5, que estipula que a educação básica pública será usada como uma fonte adicional de recursos para contribuições sociais para os salários de educação legalmente arrecadados da empresa; art. 239, §§1 e 4: §1, art. 240 e, finalmente, a emenda constitucional 21/1999; 37/2002; 39/2002; 42/2003; 45/2004 e 47/2005.
2 Os Impactos e a Complexidade da Carga Tributária para o Contribuinte
A alta carga tributária brasileira traz como consequências diretas, o desestímulo aos investimentos no país, o aumento indireto da inflação e a diminuição do PIB em longo prazo. No cenário nacional atual, os recentes aumentos na carga tributária estão provocando uma elevação da inflação no Brasil, gerada, principalmente em decorrência da instituição de tributos indiretos que afetam as relações de consumo, nas quais a lei designa o contribuinte de direito para recolher os valores aos cofres públicos (industriais e comerciantes), porém, quem realmente suporta o ônus financeiro é o contribuinte de fato, ou seja, aquele que compra o produtos e mercadorias.
No entanto, a inflação é apenas um dos problemas decorrentes do nosso Sistema Tributário. Em adição, existe, ainda, uma complexa teia de normas e procedimentos que, por vezes, na ânsia de neutralizar para o governo os efeitos da inflação, viola direitos legal e constitucionalmente assegurados aos contribuintes, em especial os empresários da indústria e comércio.
Ademais, muitos brasileiros, motivados pelos os impactos sofridos pela imposição da carga tributária, juntamente com a inserção cumulativa de vários impostos atribuídos às mais variadas relações de consumo no cotidiano do brasileiro, aliados à falta de retorno do verdadeiro destino da arrecadação desses impostos, frequentemente, causam um sentimento de impotência e decepção no contribuinte, levando à sonegação fiscal.
Assim, a tributação brasileira sufoca as empresas e os contribuintes pessoas físicas, e não responde com serviços de qualidade. A saúde pública oferecida não é suficiente (em quantidade e qualidade), a educação pública é ineficiente, falta segurança. Isso faz com que se gaste duas vezes pelos mesmos motivos: se paga tributos para se ter esses serviços, mas também é preciso arcar com despesas com planos de saúde, escolas particulares, segurança, dentre outros.
2.1 Reforma Tributária
Dentre os debates mais constantes e infindáveis da atualidade, encontra-se a reforma tributária, mencionada, principalmente, em épocas eleitorais, numa alusão à realização de ampla reforma tributária no Brasil. No entanto, decorrido o período eleitoral, raramente, a proposta tem efeitos e realizações concretas, gerando os mais diversos tipos de questionamento.
O fato é que, verdadeiramente, existe um sentimento comum de sua importância especialmente pela necessidade, por exemplo, da simplificação de obrigações tributárias e redução do ônus fiscal, de modo que o tema é de natureza constante, porém ambivalente, cabendo aos governantes e a administração fazendária promover essas alterações de formas cabíveis sem prejudicar a competitividade das empresas nacionais.
Aprovada recentemente pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, a reforma tributária prevista pela PEC 45/2019, tem sido vista como uma possível solução para equilibrar a tributação nacional para o bolso do contribuinte, especialmente, considerando-se a complexidade do sistema tributário e seus efeitos nocivos sobre a economia, agravados em tempos de retração.
Nesse sentido, a referida proposta de emenda constitucional tem como foco principal reduzir a tributação sobre o consumo, mediante a criação de um imposto único, chamado de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), em substituição ao ICMS, IPI, ISS e PIS/COFINS, a ser instituído e disciplinado por lei complementar da União, estando sujeito à fiscalização por meio do Comitê Gestor vinculado à União.
Em contrapartida, os Estados e Municípios poderão, tão-somente, modificar suas alíquotas, mas com severas restrições, uma vez que os percentuais deverão ser os mesmos “para todos os bens e serviços”, respeitando-se os mínimos fixados pelo Senado para cobrir gastos com saúde e educação, ficando proibida a redução do tributo em função da essencialidade do item (cesta básica, p. ex.) ou de políticas de desenvolvimento local.
Tal caráter centralizador é tido como uma evidência contundente da inconstitucionalidade do projeto. De fato, segundo dados do Tesouro Nacional citados no voto do Relator da matéria na CCJ da Câmara, 43% (quarenta e três por cento) da atual arrecadação dos Municípios e 88% (oitenta e oito por cento) das receitas tributárias dos Estados passarão a ser controlados pelo Poder Central.
Essa realização de competências e receitas tributárias não coaduna com o Pacto Federativo, tendo em vista sua tendência ao enfraquecimento da autonomia financeira dos entes descentralizados, com efeitos lesivos sobre a realização de suas atribuições constitucionais, na medida em que eles não estarão autorizados a instituir e arrecadar o IBS, variar alíquotas em função do setor, produto ou das circunstâncias econômico-sociais de cada momento.
No entanto, um dos principais paradoxos trazidos PEC 45/2019 consiste no aumento de impostos. Muito embora o IBS tenha sido idealizado para ser “uniforme para todos os bens e serviços”, é fato que, boa parte dos setores atingidos sofrerão alguma elevação tributária.
Diante dessa nova visão, os produtos agrícolas que atualmente não estão sujeitos ao IPI irão absorver parcialmente o IPI. Além disso, os serviços tradicionais (como jurídico, contábil) passaram a estar sujeitos à alíquota média da Estação Espacial Internacional (ISS) de 4,38%, e sua alíquota aumentará em percentual equivalente ao IPI e ao ICMS. Conforme relatado, se a alíquota do IBS for de 25%, estima-se que os serviços prestados por pessoas jurídicas que optam por assumir lucros aumentarão em mais de 300%. Para os autônomos, o impacto será ainda maior, chegando a quase 700%, pois será somado, não só pelo valor correspondente ao IPI e ICMS, mas também ao PIS / COFINS, que hoje não tem esse impacto pessoal. Mas isto não é tudo.
A citada PEC também buscou estabelecer tributos seletivos para “diminuir o consumo de bens e serviços que geram externalidades negativas”. No entanto, a figura não tem restrições, nem define os padrões dos produtos e indústrias afetados. Este tipo de delegação discricionária pode resultar na cobrança de uma taxa de amplo espectro, em duplicata para o mesmo projeto sujeito ao IBS.
Nesse sentido, por exemplo, os veículos movidos a combustíveis fósseis podem ser alvo do imposto porque são poluidores e podem ser substituídos por álcool ou veículos elétricos. Ou seja, a pretexto de suposta extrafiscalização, o Imposto Seletivo poderá incidir sobre vasta gama de itens, com consequente elevação de preços no setor de serviços, e um possível tratamento mais brando para o setor financeiro, que pagaria uma alíquota menor.
Com isso, a PEC criou mais um tributo seletivo com a utilização do chamado “imposto extra”. Além disso, não permite isenções fiscais ou financeiras, incentivos ou reduções de benefícios e reduções na base de cálculo ou crédito presumido. Isso significa que criamos uma “ave de rapina” no sistema tributário nacional. Ademais, trata-se de uma reforma extremamente complexa, em que se ambiciona revogar 19 dispositivos e introduzir 141 outros na Constituição, dando origem a quase 40 novos conceitos.
No intuito de dirimir tais dificuldades e facilitar a introdução do novo sistema no cenário brasileiro, nos primeiros dois anos, o sistema será adaptado à base de “tentativa e erro”, ao passo que na primeira década, pós-reforma, o País conviverá com dois modelos paralelos, o novo e o atual, onde os contribuintes prestarão contas aos três níveis de fiscalização existentes e àquele a ser criado para tratar do IBS.
No entanto, transcorrido o período de adaptação, não há garantia de que o sistema continuará operando sem alterações. Portanto, o prazo de 50 anos para indenizar o estado e os municípios pelos prejuízos causados pelo novo imposto é duvidoso. Afinal, os países lutam pela aliança há mais de 15 anos para compensar os prejuízos causados pelo cancelamento da exportação do ICMS preconizado pela EC 42/03. Além disso, supondo que a receita do modelo seja considerada neutra, mais carga tributária deve ser usada para compensar a perda.
Nesta senda, o País necessita de reforma tributária que não implique aumento de impostos e garanta segurança, transparência, simplificação e neutralidade. Tais imperativos não são satisfeitos pela PEC 45/2019. Além do mais, a referida reforma visa resolver os problemas sobre o desequilíbrio das contas públicas, o que sempre será uma pedra no sapato de qualquer governo, enquanto não houver de forma eficaz uma fiscalização dos gastos públicos e o combate tanto da corrupção passiva quanto da ativa.
Somando-se a isso, os governos anteriores ao atual já enfrentaram os referidos desequilíbrios nas contas públicas, entretanto, adotaram os denominados Ajustes Fiscais, os quais têm por objetivo reequilibrar o quadro das receitas e despesas de um governo, por meio de reduções de gastos e aumento da arrecadação pela elevação das alíquotas dos tributos.
Finalmente, no que diz respeito ao aumento da arrecadação, esta submete o contribuinte a uma elevada carga tributária; enquanto, poderiam ser adotadas, em substituição ao referido aumento, algumas revogações de incentivos fiscais que postergassem uma arrecadação do presente para ser tributada no futuro, de modo que a dilação de prazo muito extensa do benefício que, aliada à falta de controle dos gastos públicos, contribuem para um “efeito dominó” do desequilíbrio das contas públicas.
Considerações Finais
A Constituição Federal de 1988 dispõe sobre as espécies de tributos, em seu artigo 145, quais sejam: os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria. No entanto, não define nem institui tributos. O que a nossa Carta Magna faz é escolher certos fatos ou atos e negócios jurídicos que expressam riqueza e distribui a competência para instituir tributos sobre estes fatos aos entes federativos (União, Estado, Município e Distrito Federal) ou a entidades paraestatais, de modo que, cada um deles, ada ente, no âmbito da competência outorgada pela Constituição, deverá instituir os tributos respectivos.
Nesse sentido, tributo pode ser conceituado como dever fundamental e que se constitui em prestação pecuniária que, limitado pelas liberdades fundamentais, sob a direção dos princípios constitucionais de capacidade contributiva, do custo/benefício ou da solidariedade do grupo e com a finalidade principal ou acessória de obtenção de receita para as necessidades públicas ou para atividades protegidas pelo Estado, é exigido de quem tenha realizado o fato descrito em lei e elaborado de acordo com a competência específica outorgada pela Constituição Federal.
Dessa forma, um sistema tributário, para ser realmente eficiente, deve sempre procurar respeitar os princípios de produtividade e de justiça fiscal; em relação ao primeiro princípio, uma boa base tributária dá condições para que a receita possa acompanhar o crescimento da economia; já com referências à justiça fiscal, é fundamental que o sistema tributário almeje gravar o contribuinte segundo a capacidade econômica.
Entretanto, no Brasil, existe uma pirâmide salarial — com o predomínio da classe mais baixa, que detêm os menores salários, incluindo, ainda, os desempregados e a economia informal. Torna-se necessária, assim, uma especial atenção às variáveis econômicas, principalmente àquelas ligadas à renda “per capita” e a sua distribuição no País. Dessa forma, vários países poderiam ser melhor investigados, à medida que são incluídos na avaliação modelos ou índices já testados e sugeridos pela literatura sobre finanças públicas.
Em compensação, as condições políticas e sociais de cada um dos países também poderiam ser incluídas nas análises. Também novos modelos econométricos devem ser melhor especificados para poder apreender o fenômeno da carga tributária em um determinado país.
Uma reforma tributária ampla e eficaz, portanto, faz-se urgente, tendo em vistas, principalmente, a capacidade econômica do contribuinte, fazendo, assim, incidir a tributação muito mais sobre a renda acumulada do que sobre a renda consumida, levando em conta uma maior progressividade na renda auferida.
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