Possibilidade de a Lei no 12.846/2013 ser utilizada para responsabilizar os partidos políticos, organizações religiosas e empresas individuais de responsabilidade limitada, pessoas jurídicas previstas no artigo 44 do Código Civil Brasileiro não citadas na Lei Anticorrupção – LAC

Resumo: O objetivo deste artigo é discutir a possibilidade de se aplicar a Lei no 12.846/2013 para responsabilizar organizações religiosas, partidos políticos e empresas individuais de responsabilidade limitada, pessoas jurídicas previstas no artigo 44 do Código Civil Brasileiro, mas que não foram elencadas na Lei Anticorrupção – LAC.

Palavras-chave: Lei Anticorrupção. Corrupção. Pessoas Jurídicas. Organizações Religiosas. Partidos Políticos. Empresas Individuais de Responsabilidade Limitada. Extensão. Responsabilidade administrativa. 

Abstract: The scope of this article is discuss the possibility of applying Law 12,846 / 2013 to hold religious organizations, political parties and individual limited liability companies, legal entities provided in article 44 of the Brazilian Civil Code, but not listed in the Anti-Corruption Law.

Keywords:  Anti-Corruption Law. Corruption. Legal entities. Religious Organizations. Political Parties. Individual Companies with Limited Liability. Extension. Administrative responsibility.

Sumário: I – Introdução. II – Organizações Religiosas e Partidos Políticos. III – Empresas Individuais de Responsabilidade Limitada. IV – Conclusão. 

I – INTRODUÇÃO

A Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, também conhecida como Lei Anticorrupção Brasileira, dispõe em seu artigo 1º sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira. Para a consecução de seus objetivos, a norma busca a responsabilização das pessoas jurídicas que pratiquem atos contra a administração pública.

A novel legislação, no parágrafo único do artigo 1º, dispõe sobre as pessoas jurídicas que devem obediência aos seus dispositivos e podem, em tese, cometer os ilícitos ali tipificados, sofrendo as respectivas sanções, nos seguintes termos: "aplica-se o disposto nesta Lei às sociedades empresárias e às sociedades simples, personificadas ou não, independentemente da forma de organização ou modelo societário adotado, bem como a quaisquer fundações, associações de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou representação no território brasileiro, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente".

Percebe-se que o caput do artigo 1º da Lei nº 12.846/2013 previu a responsabilização de pessoas jurídicas de forma abrangente, enquanto o seu parágrafo único especificou a abrangência subjetiva da nova lei citando especificamente as sociedades, as associações e as fundações.

No entanto, se nos voltarmos para o artigo 44 do Código Civil Brasileiro [1], verificamos que são enumeradas como pessoas jurídicas de direito privado as associações, sociedades e fundações, mas igualmente as organizações religiosas, partidos políticos e empresas individuais de responsabilidade limitada.

A questão que se pretende discutir é se a Lei Anticorrupção abrangeria também os três últimos incisos do artigo 44 do Código Civil Brasileiro. Teria sido mero "esquecimento" do poder legislativo ou omissão voluntária, tendo o Congresso Nacional considerado que partidos políticos e organizações religiosas não são entidades passíveis de praticar atos de corrupção contra a administração pública? E quanto às empresas individuais de responsabilidade limitada, que podem participar de licitações e contratar com o poder público, também não seriam abrangidas pela Lei Anticorrupção?

II – ORGANIZAÇÕES RELIGIOSAS E PARTIDOS POLÍTICOS

Aparentemente e interpretando a norma de modo restritivo, as organizações religiosas e os partidos políticos estariam fora do alcance da Lei Anticorrupção. Todavia, tal posição não é pacífica haja vista que parte da doutrina entende que esses entes privados também poderiam ser alcançados pela Lei Anticorrupção[2].

Maria Helena Diniz[3] leciona que as organizações religiosas e os partidos políticos, conquanto tenham fins que as tornam peculiares, são na realidade “pessoas jurídicas da modalidade de associações lato sensu, eis que representam conjuntos de pessoas que se organizam sem fins lucrativos”. Na realidade “constituem uma universitas personarum, ou seja, um conjunto de pessoas que colimam fins ou interesses não econômicos, que podem ser alterados, pois seus membros deliberam livremente”. Nos termos do artigo 53 do Código Civil Brasileiro[4], as associações são “uma união de pessoas que se organizam para fins não econômicos”.

A autora enumera um rol exemplificativo de espécies de associações, colocando que é preciso averiguar as atividades por elas exercidas real e fatidicamente, por terem objetivos variáveis, não comportando repartição de lucros e benefícios entre os associados, destacando:

“d) as associações ou organizações religiosas (CC, art. 44, IV; Lei n.10.170/2000, que acrescenta o §13 ao art. 22 da Lei n. 8.212/91; Decreto n. 7.107/2010, arts. 3º e 5º); organizadas de conformidade com as normas de direito comum. […]

y) as associações políticas ou partidos políticos (CC, art. 44, V), que são entidades integradas por pessoas com ideais comum, tendo por finalidade conquistar o poder para a consecução de um programa. São associações civis, que visam assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal. Adquirem personalidade jurídica com o registro de seus estatutos mediante requerimento ao cartório competente do Registro Civil das Pessoas Jurídicas da capital federal e do Tribunal Superior Eleitoral.”

Os juristas que participaram da III Jornada de Direito Civil[5], promovida pelo Conselho da Justiça Federal – CJF, chegaram ao mesmo entendimento sobre a natureza jurídica dessas pessoas jurídicas, mediante a aprovação do seguinte enunciado:

“Enunciado no 142.  Art. 44: Os partidos políticos, os sindicatos e as associações religiosas possuem natureza associativa, aplicando-se-lhes o Código Civil”.

As organizações religiosas são entidades que, no estado democrático de direito, encontram amparo na garantia constitucional da liberdade de culto e de associação (artigo 5º, incisos XVII e VI da CF/88, respectivamente) para defender seus interesses[6]. Embora a Constituição Federal garanta o livre exercício de suas atividades e as protejam das intervenções do Estado, não há como negar o relacionamento com a administração pública. Há inúmeros atos que interagem com o poder público passíveis de corrupção, como a edificação de cultos religiosos, obtenção de alvará de funcionamento, estudo de impacto de vizinhança, controle de poluição sonora etc.

Os partidos políticos encontram-se regulados pela Lei nº 9096[7], de 19 de setembro de 1995, que lhes confere autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, além da determinação de igualdade de direitos e deveres entre os filiados. O artigo 1º os definiu como “pessoa jurídica de direito privado”, destinados a “assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal”.

Por mais que possuam legislação própria a reger seu exercício, inclusive prevendo sanções quando violados os dispositivos legais ou estatutários[8], essa especificidade não impede que sejam sancionados por outros ilícitos praticados em suas atividades rotineiras, como os previstos na Lei Anticorrupção.

Mesmo possuindo um sistema de responsabilidade especial no que se refere a sua finalidade eleitoral, os partidos políticos podem também se envolver em atos de corrupção contra a administração pública, como no caso de recebimento de doações oriundas de recursos públicos desviados, sendo possível a aplicação de sanções da Lei no 12.846/2013, independentemente de ter participado do ato original da corrupção. Vigora, nesse caso, um sistema de cumulatividade de instâncias de responsabilização por atos ilícitos, mediante a aplicação de sanções no âmbito administrativo, cível, eleitoral etc., em decorrência dos mesmos atos praticados.

Algumas particularidades estruturais das organizações religiosas e dos partidos políticos, por si só, não as impediriam de ser abrangidas pela Lei Anticorrupção. Por exemplo, poderia haver questionamentos quanto ao cálculo da multa decorrente de eventuais atos ilícitos praticados em face da administração pública. Por se tratarem de associações civis sem fins lucrativos[9], não possuem faturamento bruto para o cálculo de multa[10]. Entretanto, a própria Lei dispõe no artigo 6º, parágrafo 4º, que na impossibilidade de utilizar o critério do valor do faturamento bruto da pessoa jurídica, a multa será de R$ 6.000,00 (seis mil reais) a R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais).

Segundo José Anacleto Abduch, Santos[11], “as organizações religiosas e os partidos políticos são espécies de pessoas jurídicas de direito privado expressamente inseridas no rol do artigo 44, incisos IV e V, do CC/2002, respectivamente”. Segundo o autor, “não devem ser consideradas imunes aos dispositivos da Lei no 12.846/2013 nas hipóteses de praticarem atos de corrupção e fraude contra a administração pública, enquadráveis nos tipos do seu art. 5º.”

O Ministro Benjamin Zymler[12] esclarece que, provavelmente, por força da própria natureza dos partidos políticos e das organizações religiosas não foram consideradas no campo de abrangência da Lei Anticorrupção. Ressalta que, “considerando o caráter sancionador da norma, afasta-se a possibilidade de aplicação analógica ou interpretação extensiva no sentido de abranger essas entidades”.

Para o Professor Jacoby Fernandes[13], “tal omissão legislativa foi um grande equívoco”, haja vista que tais pessoas jurídicas comumente relacionam-se com o poder público, mas alerta que, “sem expressa disposição de lei, o aplicador não poderia utilizar-se da analogia para restringir direitos ou penalizar”.

Marco Vinício Petrelluzzi também defende que sem expressa disposição em lei não há como incluir os partidos políticos na Lei Anticorrupção quando afirma que "os partidos políticos e suas fundações podem ser sujeitos passivos dos atos lesivos à administração pública por receberem recursos do Poder Público, mas não estão inclusos na relação de possíveis sujeitos ativos da Lei Anticorrupção”[14].

Sem pretensão de esgotar o tema, nota-se que alguns doutrinadores defendem o argumento de que, por se tratar de norma de caráter punitivo o princípio da reserva legal determinaria uma interpretação restritiva do parágrafo único do artigo 1º da Lei no 12.846/2013. Afirmam que esse fato, por si só, impediria a interpretação analógica visando à aplicação de penas a pessoas jurídicas não indicadas no tipo legal, sob pena de ocorrer violação a esse princípio.

Entretanto, outra visão merece ser ponderada, levando-se em conta que a intenção maior da referida Lei, é o combate à corrupção contra a administração pública e a observância aos demais princípios que regem o estado democrático de direito. Nesse sentido, caberia uma discussão mais ampla sobre o assunto, afastando de plano a interpretação literal de inaplicabilidade por ausência de previsão legal expressa no parágrafo único do artigo 1º [15]. O exercício interpretativo merece um alcance maior, na medida em que o  parágrafo único do artigo 1º trata da aplicação da lei a “quaisquer fundações, associações de entidades ou pessoas”.

Nesse sentido, sopesando o princípio constitucional da isonomia ou igualdade[16], verifica-se que, aqueles que defendem a exclusão dos partidos políticos e das organizações religiosas do rol de eficácia da Lei Anticorrupção, sustentam como pertinência lógica, a estrita interpretação literal, justificando não ter a lei pretendido atingir tais figuras jurídicas e, se assim fosse, haveria expressa previsão no texto legal.

Parece-nos incompatível com o princípio constitucional da isonomia ou igualdade  interpretar o parágrafo único do artigo 1º da Lei Anticorrupção, excluindo do campo subjetivo de incidência algumas pessoas jurídicas de direito privado elencadas no artigo 44 do Código Civil Brasileiro, pelo simples fato de não estarem citadas no texto. Sem haver uma justificativa razoável a dar suporte a referidas exclusões, resta evidente a violação a esse princípio caso o texto seja interpretado de forma literal.

Essa visão literal de aplicação da Lei Anticorrupção desmerece todo um contexto principiológico e histórico de abrangência da norma jurídica. Em outras palavras, a exclusão de qualquer pessoa do contexto de aplicação de uma determinada lei necessita passar pela análise contextualizada e inserida dentro dos valores e princípios estabelecidos constitucionalmente.

Tal leitura coaduna melhor com a finalidade da lei, de combater a corrupção contra a administração pública praticada por pessoas jurídicas em geral, independentemente de sua forma. Evidentemente que a análise de aplicação das leis em geral tende ao caminho da interpretação conforme a Constituição[17].

Embora a Lei não tenha incluído expressamente as organizações religiosas e os partidos políticos em seu texto, entendemos estarem abrangidos pela Lei Anticorrupção por se tratarem de “associações de pessoas”. A ampliação do conceito de associações de entidades ou de pessoas poderia levar a esse entendimento e, neste sentido, a definição legal do artigo 1º, parágrafo único, também seria extensível a essas pessoas jurídicas, levando-se em conta a interpretação defensiva da eficácia direta do princípio constitucional da igualdade ou isonomia, não limitando o intérprete à rasa ideia de interpretação literal do texto da lei.

III – EMPRESAS INDIVIDUAIS DE RESPONSABILIDADE LIMITADA

Instituída pela lei no 12.441, de 11.07.2011, que trouxe acréscimos aos artigos 44 e 1033 do Código Civil Brasileiro e criou o artigo 980-A[18], a empresa individual de responsabilidade limitada – EIRELI é constituída por uma única pessoa física, organizada para exploração de atividade econômica e com patrimônio segregado do patrimônio de seu titular. Importante destacar que participam frequentemente de licitações e contratações com o poder público, o que aumenta significativamente o risco de cometimento de atos ilícitos previstos na Lei no 12.846/2013.

A questão que se coloca é se a Lei Anticorrupção também se aplicaria às empresas individuais de responsabilidade limitada, já que não elencou explicitamente a EIRELI dentre o rol de sua abrangência subjetiva no parágrafo único do artigo 1º.

Parece-nos que sua ausência do rol de agentes alcançados pela norma decorre, somente, de uma questão meramente temporal, haja vista que o Projeto de Lei nº 6.826/2010, que resultou na Lei Anticorrupção, foi encaminhado ao Congresso Nacional em 08.02.2010, data anterior à da introdução da EIRELI no ordenamento jurídico brasileiro.

Reportando-se ao Projeto de Lei nº 6.826/2010, que deu origem à Lei Anticorrupção, verifica-se que não houve menção à EIRELI, haja vista que somente em 2011 foi introduzida no ordenamento jurídico com a edição da Lei nº 12.441, após a vacatio legis de 180 dias.

Avançando na discussão, existem dúvidas entre os doutrinadores quanto ao alcance da Lei Anticorrupção à EIRELI, em função de não constituir propriamente um ente coletivo quando disposta por um só indivíduo. Para facilitar o entendimento, cabe analisarmos a natureza jurídica da empresa individual de responsabilidade limitada, por meio das principais correntes que discutem o assunto.

De acordo com a primeira corrente, representada por Alexandre Ferreira de Assumpção Alves[19], a EIRELI “é um tipo de sociedade e pode ser constituída para o exercício de atividade empresarial ou não”. Aduz que a intenção do legislador foi, na verdade, criar uma sociedade de tipo próprio, uma vez que o art. 980-A, caput, incisos e parágrafos, utilizam expressões inerentes às sociedades, como por exemplo, “capital social”, “denominação social” e “outra modalidade societária num único sócio”.

Acompanhando esse posicionamento, Graciano Pinheiro Siqueira[20] também entende que “a EIRELI é uma sociedade unipessoal”, contudo afirma “que se trata de uma sociedade unipessoal de responsabilidade limitada”. Gladston Mamede[21] também afirma que EIRELI “se trata de uma sociedade, ainda que com características próprias” e complementa “a empresa individual de responsabilidade limitada é uma sociedade unipessoal” em decorrência da interpretação sistemática, bem como a intenção do legislador.

Uma segunda interpretação quanto à natureza jurídica da EIRELI, com a qual compartilhamos, é aquela que a classifica como uma entidade sui generis. conforme posiciona o Professor Manoel de Queiroz Pereira[22]. Isso porque, embora de fato possua características inerentes às sociedades, na realidade é um novo ente jurídico personificado, ou seja, uma nova pessoa jurídica que possui responsabilidade limitada, como esclarecem os Enunciados 469 da V Jornada de Direito Civil e o 3º da I Jornada de Direito Comercial. Importante destacar que essa segunda posição é adotada pelo Código Civil Brasileiro em seu artigo 44[23]. Alfredo de Assis Gonçalves Neto[24] demonstra que “essa conclusão de haver um novo sujeito de direito para se interpor entre empresário e sociedade empresária reforça-se pela opção legislativa de regular o novel instituto em título próprio do CC”.

As disposições legais e doutrinárias acerca da EIRELI ainda são singelas, o que acarreta algumas dúvidas ao intérprete quanto à busca da sua natureza jurídica. De acordo com a conclusão dos juristas que participaram da V Jornada de Direito Civil[25], promovida pelo Conselho da Justiça Federal – CJF, a EIRELI não é uma sociedade unipessoal, mas sim um novo ente personalizado, conforme Enunciado no 469 abaixo:

“Enunciado no 469. Art. 44 e 980-A. “A Empresa Individual de Responsabilidade Limitada (EIRELI) não é sociedade, mas um novo ente jurídico personalizado”.

No mesmo sentido, o Conselho da Justiça Federal – CJF, na I Jornada de Direito Comercial [26], por meio do Enunciado no 03, concluiu que a EIRELI é um novo tipo de pessoa jurídica, não se configurando uma sociedade unipessoal:

Enunciado no 3. “A Empresa Individual de Responsabilidade Limitada–EIRELI não é sociedade unipessoal, mas um novo ente, distinto da pessoa do empresário e da sociedade empresária”.

Os defensores dessa segunda corrente apontam como justificativa para não considerar como sociedade, o fato de a Lei no 12.441/2011 ter regulado esta figura jurídica por meio de um título próprio no Código Civil Brasileiro (Título I-A, do Livro Do Direito da Empresa). Além disso, foi incluído o inciso VI ao artigo 44 do Código Civil Brasileiro, como uma nova espécie de pessoa jurídica de direito privado, haja vista que as sociedades já estavam previstas no inciso II do mesmo artigo.

Para o Professor Jacoby Fernandes[27], “as empresas individuais de responsabilidade limitada, constituídas de forma unipessoal, são consideradas pessoas jurídicas e, assim como as sociedades, podem participar de atos jurídicos com o poder público”.  

No entendimento de Sidney Bittencourt[28], a Lei Anticorrupção alcança a EIRELI  quando afirma: “considerando que o Código Civil estende-lhes a condição e pessoa jurídica e, que, para os efeitos jurídicos, lhes são aplicadas as regras das sociedades limitadas (art. 980-A, parágrafo 6º), somos partidários do alcance”.

Diante do exposto, entendemos que a EIRELI é uma entidade sui generis e, embora possua algumas características inerentes às sociedades, caso fosse intenção do legislador enquadrá-la como tal, teria inserido dentro do título próprio. Contudo, resta claro que esta não foi a intenção do legislador, vez que criou título novo para a EIRELI (Título I-A), caracterizando um novo instituto no ordenamento jurídico, diferente de tudo que existia até então, podendo ser compreendida como uma pessoa jurídica unipessoal.

Não obstante os posicionamentos sobre a natureza jurídica da EIRELI, considera-se  abrangida pelos dispositivos da Lei Anticorrupção e, conforme o caso, poderá ser responsabilizada objetivamente por ilícitos civis e/ou administrativos porventura a ela imputados, e sofrer a incidências das sanções previstas no art. 5º, independentemente da natureza jurídica adotada. A empresa individual de responsabilidade limitada insere-se tanto no artigo 1º do caput da Lei no 12.846/2013, se  considerada como pessoa jurídica, ou no parágrafo único do mesmo artigo, se enquadrada na condição de sociedade empresária.

IV – CONCLUSÃO

Não parece compatível com o princípio constitucional da igualdade ou isonomia interpretar o parágrafo único do artigo 1º da Lei no 12.846/2013 excluindo do seu campo subjetivo de incidência algumas das espécies de pessoas jurídicas de direito privado listadas no artigo 44 do Código Civil Brasileiro, sob a simples alegação de que não estariam citadas no referido texto.

Na situação em referência, inexistem razões para haver tratamento diferenciado entre organizações religiosas, partidos políticos e empresas individuais de responsabilidade limitada, de um lado; e as demais pessoas jurídicas elencadas no artigo 44 do Código Civil Brasileiro, de outro lado.

Nada obstante entendimentos diversos, até porque necessário o aprofundamento e debates sobre o tema, fato é que, a interpretação da Lei Anticorrupção exigirá dos aplicadores do direito e especialmente do poder judiciário um esforço interpretativo e, sobretudo, um enfrentamento conforme a Constituição, tendo em vista algumas particularidades desses entes privados.

A abrangência do dispositivo em questão , por mais que pretenda detalhar quem possa fazer parte da relação, não terá capacidade suficiente de dispensar a adaptação hermenêutica às situações que não se subsumem claramente ao texto legal, cabendo ao intérprete perfazer os devidos ajustes.

Diante do exposto e considerando o caráter teleológico da norma, entendemos que a Lei no 12.846/2013 se aplica para responsabilizar as organizações religiosas, partidos políticos e empresas individuais de responsabilidade limitada, espécies de pessoas jurídicas previstas no artigo 44 do Código Civil Brasileiro não citadas na Lei Anticorrupção.