Reflexão sobre a política da assistência social em relação às pessoas com deficiência

Resumo: O presente artigo científico faz análise sobre a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, que tem como um dos mecanismos, o Benefício de Prestação Continuada, no qual, representa um grande avanço, no sentido de dar às pessoas com deficiência e aos idosos, a garantia de efetiva proteção. Segundo o IBGE/2000, mais de vinte e quatro milhões (24) de pessoas tem algum tipo de deficiência, isto significa que, mais de catorze e meio por cento (14,5%) da população tem deficiência no Brasil. Vinte e sete por cento (27%) dessas pessoas vivem em situação de pobreza extrema e, cinqüenta e três por cento (53%) são pobres, no qual precisam, muitas vezes, de amparo assistencial. O Beneficio de Prestação Continuada é o instrumento de redistribuição equânime de renda para se alcançar a efetiva proteção social, e sua importância se dá com o crescimento do País.

Palavras-chave: Proteção Social – Benefício de Prestação Continuada – Pessoa com deficiência – Miserabilidade como requisito essencial.

Abstract: The present scientific article makes analysis on the Organic Law of the Social Assistance – LOAS, that have as one of the mechanisms, the Benefit of Continued Installment, in which, it represents a great advance, in the direction to give to the people with deficiency and the aged ones, the effective guarantee protection. According to IBGE/2000, more than twenty and four million (24) of people has some type of deficiency, this means that, more than catorze and half percent (14.5%) of the population has deficiency in Brazil. Twenty and seven percent (27%) of these people lives in situation of extreme poverty e, fifty and three percent (53%) is poor, in which they need, many times, of assistencial support. Beneficio de Continued Prestação is the redistribution instrument equânime of income to reach the effective social protection, and its importance if of the one with the growth of the Country.

Keywords: Social protection – Benefit of Continued Installment – Person with deficiency – Poverty as requisite essential.

Sumário: 1. Introdução – 2. Da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS – 3. Do Benefício de Prestação Continuada na Política Nacional de Assistência Social – 4. Requisito essencial para a concessão do Benefício de Prestação Continuada – 5. Dos resultados encontrados – 6. Considerações finais – 7. Fontes consultadas.

1. Introdução

O presente artigo científico visa fazer reflexão sobre a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, em especial, analisar criteriosamente os requisitos essenciais para a obtenção do Benefício de Prestação Continuada, que é um dos importantes instrumentos de redistribuição de riqueza do País. No Brasil há um número expressivo de pessoas com deficiência, e na sua grande maioria, são pessoas pobres que precisam de amparo social.

O artigo visa a demonstra à sociedade os graves problemas de inclusão no Benefício de Prestação Continuada, no que tange ao limite de ¼ do salário mínimo para comprovação da miserabilidade.

O método utilizado é o dialético, pois tal método ajuda a argumentar e contra-argumentar sobre o tema em questão, isto seja, demonstrar os graves problemas de inclusão no Benefício de Prestação Continuada, fazer um raciocínio analítico de modo fundamentado, mostrando o contraditório da lei e os preceitos constitucionais.

Assim, através da análise, poder fazer uma demonstração sobre os entendimentos dos Tribunais Superiores sobre aplicação dos requisitos, levando-se em conta a lei propriamente dita, os objetivos e princípios elencados na Constituição Federal.

2. Da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS

A Seguridade Social envolve conjunto de ações agregadas de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, é designado a garantir direitos concernentes: à Saúde, à Previdência e à Assistência Social.[1]

Está expressamente delineada na Constituição Federal de 1988, precisamente no artigo 203 a Assistência Social, no qual “será concedida a quem dela precisar, independentemente da contribuição à Previdência Social”. Os benefícios da Assistência Social têm caráter assistencial de natureza não-contributiva. O referido artigo foi regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social – conhecido como LOAS, sob o n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993 nos seguintes termos:

“Art. 1º- A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.”

É designado a fornecer o mínimo vital para as reais necessidades básicas dos cidadãos, tais como: a saúde, a educação, a habilitação para o trabalho, para o transporte e a alimentação, dentre outras.[2]

Em suma, a Assistência Social é a forma de dar amparo igualitário para as pessoas que dela necessitar. Suas fundamentais características são o estado de necessidade. Sua natureza é da não contribuição, constituído na obrigação do Estado em prol dos desprovidos, que possam ter acesso, para alcançar um patamar de vida mais digna, em especial, ao estímulo à integração ao mercado de trabalho e, assim, buscar suplantar situações de desemprego, a falta de qualificação profissional, deficiência, dentre outros.[3]

O principal objetivo é a proteção familiar, como: a maternidade, a infância, a adolescência e à velhice.[4]

Ipsis Litteris Miguel Horvath Júnior assevera que a Assistência Social rege-se pelos princípios da:

– Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica;

– Da universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;

– No respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;

– Da igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;

– E a divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.[5]

3. Do Benefício de Prestação Continuada na Política Nacional de Assistência Social

O Benefício de Prestação Continuada é integrante do Sistema Único da Assistência Social – SUAS. É pago pelo Governo Federal a idosos e pessoas com deficiência em situações ínfimas de uma vida digna.[6]

É caracterizado por pagamentos mensais contínuos, até que alguma causa como exemplo a morte provoque seu término.[7]

É gerido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, a quem compete sua gestão. A operacionalização é feita pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS que faz acompanhamento e as avaliações.[8]

4. Requisito essencial para a concessão do Benefício de Prestação Continuada

O Benefício de Prestação Continuada é fornecido às pessoas com deficiência e aos idosos que verdadeiramente comprovem não possuírem quaisquer meios para prover à sua própria manutenção ou de tê-la provida pelos membros de sua família. Sua regulamentação vem por meio dos artigos 20 e 21, da Lei n. 8.742/93, nos seguintes termos:

“Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 [9](setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família.

§ 1º Para os efeitos do disposto no caput, entende-se como família o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei n.º 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto.

§ 2º Para efeito de concessão deste benefício, a pessoa portadora de deficiência é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho.

§ 3º Considera-se incapaz de prover à manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo.

§ 4º O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo o da assistência média.

§ 5º A situação de internado não prejudica o direito do Idoso ou do portador de deficiência ao benefício.

§ 6º A concessão do benefício ficará sujeita a exame médico pericial e laudo realizado pelos serviços de perícia médica do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.[10]

A lei em questão determinou de forma objetiva dois requisitos essenciais para a concessão do mencionado benefício, quais sejam:

– Que a pessoa seja idosa com 65 anos ou mais e/ou, que a pessoa tenha algum tipo de deficiência, em qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para o trabalho. E essa deficiência deverá ser avaliada pelo serviço de pericia médica do INSS.[11]

– E ser incapaz de prover a sua própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família (presumindo essa incapacidade, aquela família cuja renda mensal per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo).

Família, para efeitos desta lei, é a integrada pelas pessoas mencionadas no art. 16 da Lei nº 8.213/91, ou seja: o cônjuge, aqui incluídos, a companheira ou companheiro; o filho de qualquer condição menor de 21 anos ou inválido; os pais e o irmão de qualquer condição, desde que igualmente inválidos.[12]

5. Dos resultados encontrados

O Benefício de Prestação Continuada em sua maioria é destinado às mulheres que são responsáveis por famílias que vivem com menos de um (01) dólar por dia. São mulheres adultas que cuidam de crianças dependentes. O porcentual das crianças e adolescentes com até 24 anos de idade são de 42%.[13]

As famílias são constituídas por beneficiários sem escolaridade ou com baixa formação escolar, são eles, em torno de 71% analfabetos, excluídos do acesso ao trabalho, sendo o benefício à única renda em 70% das famílias. Dos quais 27% têm o primeiro grau incompleto, 2% tem o segundo grau incompleto.[14]

O conceito de deficiência para a concessão do Beneficio de Prestação Continuada é estabelecida pela CIF (Classificação Internacional do Funcionamento, da deficiência e da saúde). É considerado um grande avanço para a afirmação de proteção social para a promoção da igualdade. A partir de 2009, os deficientes são analisados por meio do catálogo complexo que indica uma inovação na linguagem para a deficiência além da biomedicina.[15]

O significado da incapacidade informado pela CIF é:

– Função do corpo – são as funções fisiológicas dos sistemas orgânicos;

– Estrutura do corpo – são as partes anatômicas do corpo, como: os órgãos, os membros dentre outros;

– Deficiências – são as dificuldades nas funções ou nas estruturas do corpo;

– Atividade – é o cumprimento de uma ocupação ou ação por um indivíduo;

– Participação – é a inclusão de uma pessoa numa circunstância da vida real;

– Limitações da atividade – são aqueles problemas que um indivíduo pode ter na execução de atividades;

– Restrições na participação – são as dificuldades que um indivíduo pode enfrentar quando está envolvido em situações da vida real e os,

– Fatores ambientais – que compõem o espaço físico, social e atitudinal em que as pessoas vivem e conduzem sua vida.[16]

Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento Social sobre os tipos de deficiência, com amostras feitas com 36.989 de pessoas na revisão do Benefício de Prestação Continuada de 2009, são: 20% de pessoas com deficiência múltipla, 5% de pessoas com deficiência visual, 5% das pessoas possuem deficiência auditiva, 17% das deficiências são físicas, 31% das deficiências são mentais, 12% de doença mental e 10% são de doença crônica e incapacitante.[17]

Das pessoas analisadas, 4% vivem abrigadas em instituições, 10% delas vivem sozinhas e 86% convivem com o seu grupo familiar.[18]

Após a integração no Benefício de Prestação Continuada a vida das pessoas com deficiência melhorou consideravelmente, dos quais, 22% das pessoas frequentaram atendimentos, 46% cooperaram para o sustento da família, 05% adquiriram alguns bens, 02% organizaram atividades ocupacionais, 22% alegaram melhora na qualidade de vida e também em sua auto-estima e 04% participaram de atividades sociais, como passeios, entre outros. [19]

No que se refere ao gasto do benefício, 30% do dinheiro foi utilizado com a alimentação, 26% usaram o dinheiro com medicamentos, 16% empregam com tratamentos, 19% gastaram com vestuários, 08% usaram para as despesas de moradia e os outros 01% gastaram o dinheiro do benefício com atividades de geração de renda.[20]

Constata-se que, há uma significativa parcela da população é beneficiada pela transferência de renda através do Beneficio de Prestação Continuada.[21]

Já se corroborou a eficácia desse benefício na redução da miséria e das diferenças. No Brasil há hoje 55,9 milhões de indivíduos postos abaixo do limite da pobreza. No entanto, sem os auxílios previdenciários e assistenciais, pagos a 21 milhões de pessoas, segundo as informações dadas do Ministério da Previdência Social elevaria para o total de 76,9 milhões de pessoas.[22]

Estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA de 2007 concluiu que o Benefício de Prestação Continuada tem maior força na diminuição da pobreza do que o benefício do Programa Bolsa Família por exemplo.[23]

O pagamento do Benefício de Prestação Continuada contido na Lei Orgânica da Assistência Social estimula a economia do país como um todo e, consequentemente, acaba com a miséria, pois os desembolsos diretos aos beneficiários são responsáveis pelo viver de milhares de famílias brasileiras.[24]

No ano de 2008, segundo o Ministério do Desenvolvimento Social, foram investidos a quantia de R$ 7,75 bilhões no atendimento a 1.510.682 pessoas com deficiência, o que significou um acréscimo de 117% na dimensão dos recursos empregados e de 54,7% na quantia de pessoas que foram beneficiadas no ano de 2002.[25]

O sul do Brasil foi à região que mais apresentou crescimento no número de beneficiários e de recursos. Logo em seguida, vem à região norte, com aumento de beneficiários e de recursos. Por fim, a região que tem o mínimo índice de desenvolvimento foi a região do nordeste, em números de beneficiários e de recursos.[26]

O questionamento que se faz em relação a LOAS, desde a sua edição, é a ampliação de ¼ do salário mínimo para 01 salário mínimo.[27]

Para ter acesso ao Benefício de Prestação Continuada, há que preencher todos os requisitos impostos na lei[28]. Com todo o rigor, torna-se difícil a concessão.[29]

Marisa Ferreira dos Santos cita que a limitação de ¼ do salário mínimo disposto no parágrafo 3º do artigo 20, da LOAS, é uma contrariedade com a Constituição Federal de 1988.

Assevera que:

“(…)  à renda per capita familiar, que não pode ser superior a um quarto de salário mínimo, a exigência não encontra respaldo constitucional. A Constituição garante que os salários e os benefícios previdenciários não sejam inferiores a um salário mínimo. Ora, exigir que a renda per capita não seja superior a um quarto de salário mínimo é, por via transversa, admitir que se pode ter remuneração ou benefício de valor inferior a um salário mínimo.”[30]

Sendo assim, atribuir padrão que seja inferior ao salário mínimo, “é um patamar discordante do mínimo constitucional”.[31] Com isso pode expressar “uma tendência de limitar para baixo os parâmetros de ingresso aos beneficiários na assistência social”.[32]

Ademais, a Política Nacional de Assistência Social de setembro de 1999 reconhecia que:

“Uma família é pobre quando sua renda per capita for tão pequena que não seja suficiente para adquirir os bens e serviços necessários para a sobrevivência adequada dos seus membros. Nesta premissa, uma infinidade de reconhecidos e notórios estudos apontam que é abaixo da renda familiar per capita de meio salário mínimo mensal que tais fatores (econômicos, sociais e políticos) operam, patenteando e conduzindo à condição ou ao estado conceituado de pobreza.”[33]

Verifica-se que, há uma desconexão com os princípios e os objetivos elencados na Constituição Federal de 1988, quais sejam, de zelar pela dignidade da pessoa humana, promover o bem de todos, erradicar a pobreza, a marginalização e todas as formas de desigualdades sociais.

Mais já há entendimento contrário ao texto puro e simples da lei, sobre a renda per capita do Beneficio de Prestação Continuada pelos Tribunais Superiores quando julgam os casos concretos. Esse entendimento é de que:

(…) A Lei 8.742/93, art. 20, § 3º, quis apenas definir que a renda familiar inferior a ¼ do salário mínimo é, objetivamente considerada, insuficiente para a subsistência do idoso ou portador de deficiência; tal regra não afasta, no caso em concreto, outros meios de prova da condição de miserabilidade da família do necessitado (REsp 222778/SP, Rel. Min. Edson Vidigal, DJU, 29-11-1999, p. 190).[34]

Sem falar que, o artigo 20, § 3º já foi objeto da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade de número 1.232 onde se admitiu nos casos concretos, que os juízes “poderão estabelecer critérios mais elásticos para a concessão benefício assistenciais” pois:

“(…) os inúmeros casos concretos que são objetos do conhecimento dos juízes e tribunais por todo o país, que chegam a este Tribunal pela via da reclamação ou do recurso extraordinário, têm demonstrado que os critérios objetivos estabelecidos pela Lei n° 8.742/93 são insuficientes para atestar que o idoso ou o deficiente que não possuem meio de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Constatada tal insuficiência, os juízes e tribunais nada mais têm feito do que comprovar a condição de miserabilidade do indivíduo que pleiteia o benefício por outros meios de prova. Não se declara a inconstitucionalidade do art. 20, § 3o, da Lei n° 8.742/93, mas apenas se reconhece a possibilidade de que esse parâmetro objetivo seja conjugado, no caso concreto, com outros fatores indicativos do estado de penúria do cidadão. Em alguns casos, procede-se à interpretação sistemática da legislação superveniente que estabelece critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais. (Juiz Conv. MARCELO PEREIRA DA SILVA RELATOR)”[35]

Assim no caso concreto, a pessoa com deficiência ao procurar o INSS (quando não preencher os rigorosos requisitos da lei) poderá socorrer-se do judiciário com outros meios de provas que ateste sua miserabilidade. O juiz poderá, dependendo o caso, verificando com flexibilidade (assim como o entendimento já demonstrado pelo Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça) conceder o Benefício de Prestação Continuada. Pois não basta o rigor da lei, e sim, ponderar o que está descrito na lei e os princípios elencados na Constituição Federal.[36]

Como a exemplo, o princípio da dignidade da pessoa humana que consagra valores à pessoa humana. Que visa proteger o ser humano contra tudo que lhe possa levar as desigualdades sociais. O princípio é considerado o núcleo em torno do qual gravitam todos os direitos fundamentais.[37]

O princípio da dignidade da pessoa humana aponta para a norma qual é o fim a ser alcançada, é uma diretriz de atuação para o Estado, determinando os deveres para promover os meios indispensáveis a uma vida humana digna. Está coligado ao mínimo existencial, a exemplo dos princípios pelo qual está sedimentado na LOAS.[38]

A aplicação dos princípios se dá, predominantemente, mediante ponderação. Então a finalidade dessa existência mínima foi uma forma de tentar dar efetividade, não podendo o Estado apresentar qualquer desculpa para não cumpri-los.

A Constituição Federal com seu caráter humanista reflete sobre todo o ordenamento jurídico e ao mesmo tempo orientam toda e qualquer ação, sendo ela na esfera pública e na privada.[39]

O Benefício de Prestação Continuada pode ser pago também a mais de um membro da mesma família. O valor do amparo assistencial conferido a outros membros do mesmo grupo familiar passa a fazer parte do computo para contagem da renda mensal familiar. Além disso, o benefício assistencial é intransferível, isto é, não gera direito a pensão a herdeiros ou sucessores.

6. Considerações finais

Pela Lei, o Benefício de Prestação Continuada é o amparo assistencial de um (01) salário mínimo pago a pessoa idosa com 65 anos de idade ou mais e também as pessoas com deficiência incapacitadas para vida independente.

O Benefício de Prestação Continuada é um instrumento importantíssimo de redistribuição de renda, mas, percebe-se que a miserabilidade é requisito essencial pelo qual o legislador ordinário indicou para definir “o necessitado”, isto é, a pessoa que recebe a fração de ¼ do salário mínimo de renda per capita.

A partir dos dados apresentados, concluir-se que as pessoas beneficiadas com os recursos do beneficio de Prestação Continuada, no período de 2002 a 2009, obtiveram relevantes mudanças em seus estilos de vida. Usufruíram o dinheiro do benefício de forma a contribuir com o enriquecimento do País, mas, a reflexão maior que se faz, é no sentido, da limitação da renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, o que significa um contraste com a Constituição Federal de 1988.

As reais necessidades das pessoas com deficiência estão aquém do salário mínimo, isto é, o mínimo que já é insuficiente para cobrir suas despesas para a garantia de uma vida digna.

No caso concreto, quando os juízes se depararem com situações que não correspondam com os princípios e objetivos da Constituição Federal no tocante ao limite de ¼ do salário mínimo para comprovação da miserabilidade, de acordo com o entendimento dos tribunais superiores, deverão verificar e avaliar de forma a flexibilizar a aplicação da lei, que é no sentido de zelar e proteger pela dignidade da pessoa humana, promover o bem de todos, erradicar a pobreza e a marginalização, bem como, reduzir todas as formas de desigualdades sociais.

Informações Sobre o Autor

Debora Da Silva Leite

Advogada – graduada em Direito pelo centro Universitário Salesiano de São Paulo, unidade Americana/SP.