Regulação das tarifas bancárias pelo Banco Central do Brasil

Resumo: A presente pesquisa tem por objeto a análise das tarifas bancárias à luz da Resolução 3.518 do Banco Central, analisando as particularidades e o regime jurídico da cobrança após sua entrada em vigor. Palavras-chave: Tarifas bancárias. Banco Central do Brasil. Sistema Financeiro Nacional.

Sumário: 1. Introdução. 2. Tarifas bancárias. 3. Poder regulatório e normatização pelo Banco Central. 4. Resolução 3518 e a alteração na cobrança de tarifas. 5. Meios fiscalizatórios para cumprimento dos normativos. 6. Conclusão. 7. Bibliografia.

1. Introdução.

Antes de adentrarmos ao tema propriamente dito, importante destacar que a prestação de serviços bancários, na forma como conhecemos decorreu, também, da expansão do mercado de consumo e massificação dos produtos em função do aumento do poder econômico e baixa dos preços das mercadorias.

Isto porque, com o aumento do volume de capital no sistema e de operações na sociedade, tanto houve o aumento do fluxo de dinheiro e mercadorias, quando a necessidade de se adaptarem os meios pelos quais os acordos eram formalizados, garantindo, assim, maior celeridade nos trâmites realizados.

Em função de tal necessidade, os contratos, antes realizados individualmente, passaram por uma padronização.

Essa padronização tinha por finalidade o atendimento às necessidades da coletividade, sem, no entanto, alteração estrutural. Ou seja, da mesma forma que a produção foi massificada, os contratos foram massificados e, para tanto, criado um novo mecanismo de contratação: a adesão.

Por meio de tal mecanismo, contudo, foram flexibilizadas as condições necessárias à formalização de negócios jurídicos, já que, ao contrário da negociação individual, em que todas as cláusulas eram discutidas, com a utilização dos contratos de adesão, ao contratante caberia apenas e tão somente, a anuência às condições preestabelecidas pelo proponente.

Ultrapassadas as discussões sobre a manifestação de vontade em tal meio de contratação e nos filiando ao entendimento de Orlando Gomes[1], não há vício na formalização do negócio em razão de a vontade livre e consciente ser exteriorizada com a anuência e esta bastar, mesmo que minimamente, para caracterizar a aceitação inequívoca aos termos contidos no documento.

E, seguindo o mesmo entendimento para o aumento das operações realizadas em conjunto com as instituições financeiras, o mercado monetário passou por grandes alterações, tendo como principais agentes a expansão do crédito e a disponibilização de produtos e serviços diversos.

Em razão de os juros estarem atrelados a oferta x demanda do dinheiro em si, a cobrança de tais serviços diferenciados, passou a ser realizada mediante cobrança de tarifas, as quais serão objeto de análise na presente pesquisa.

2. Tarifas bancárias.

Em conformidade com o entendimento de De Plácido e Silva[2], tarifa consiste, genericamente, em “toda tabela, ou relação de preços, de direitos, de impostos, ou de taxas, que se deve pagar por alguma coisa”. Ou seja, seria uma tabela em que se fixariam ou determinariam os valores a serem cobradas quando da ocorrência de determinado fato.

Esses valores, também entendidos como preço, corresponderia, desse modo, o quanto seria cobrado do cliente quando do enquadramento do fato à hipótese prevista.

Diferentemente de tal entendimento, em que apenas se verifica a ocorrência de relação entre uma cobrança e um fato, no direito econômico e financeiro as tarifas ganham um contorno específico, sendo entendidas como a remuneração pelos serviços prestados.

Ocorre que, tal especificidade não se dá apenas no que se refere à remuneração de serviços, mas também à natureza do serviço.

Isto porque a remuneração cobrada mediante tarifa não se confunde com a cobrança de encargos, juros e comissão de permanência. Estas cobranças se referem à remuneração pelos serviços diretamente ligados à atividade de intermediação financeira enquanto a primeira (tarifa) está relacionada à remuneração por serviços diversos.

Serviços estes entendidos como os não associados à atividade de intermediação financeira (atividade fim) e contratados e prestados pelos bancos aos clientes.

Ampliando o entendimento, a Federação Brasileira dos Bancos, sustenta que os valores cobrados a título de tarifas também contemplariam a demanda e a oferta dos serviços, observadas as estratégias e modelos de negócios de cada instituição. De tal sorte, a cobrança não se restringiria ao mero ressarcimento dos custos pela prestação de serviços[3], mas a toda uma equação em que seriam considerados (i) custo bruto do serviço[4]; (ii) oferta; (iii) demanda.

E, ainda que se olvidasse da legalidade do valor cobrado, não há que se sustentar a legalidade da cobrança, haja vista restar incontroversa a prestação de serviços diversos pelas instituições financeiras, tais como meios de pagamento de obrigações assumidas na esfera civil, de recolhimento de impostos e taxas públicas, como débito em conta, entre outros.

E, na medida em que esta estaria adstrita aos normativos que regem a atividade financeira, a regulamentação de tais cobranças observaria, em princípio, apenas os normativos do Conselho Monetário Nacional e as circulares do Banco Central do Brasil.

Entretanto, em virtude de questionamentos acerca dos (i) limites de valor da tarifa e (ii) das hipóteses de incidência e (iii) falta de informação, muitas das tarifas passaram a ser consideradas abusivas pelos consumidores.

E, embora reste pacificado o entendimento de que o Código de Defesa do Consumidor é aplicável aos produtos e serviços bancários, como a regulamentação em abstrato cabe ao Sistema Financeiro Nacional, dentre os quais se destacam o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil, os órgãos fiscalizadores, constatando certa abusividade, resolveram regular a matéria e, especificamente, determinadas tarifas.

3. Poder regulatório e normatização pelo Banco Central.

O Banco Central, juntamente com o Conselho Monetário Nacional, Banco do Brasil S.A., Banco Nacional de Desenvolvimento econômico e demais instituições financeiras públicas e privadas, constitui, nos termos da Lei n° 4.595, de 31 de dezembro de 1964, o Sistema Financeiro Nacional.

Referido sistema segundo Alexandre Galvão[5] é entendido pela doutrina como o “conjunto de mercados financeiros existentes numa dada economia, pelas instituições financeiras participantes e suas inter-relações e pelas regras de participação e intervenção do poder público nessa atividade”, sendo, no Brasil, os princípios traçados no artigo 192 da Constituição Federal.

A previsão de tal sistema em texto constitucional tem por finalidade assegurar aos cidadãos direitos sociais frente a essa nova dimensão jurídica que a economia passou a influenciar, atendendo a uma necessidade social quando da reação protecionista ao sistema liberal[6].

No que se refere à regulamentação e fiscalização da atividade bancária, evidente a importância do Banco Central do Brasil, já que este é a entidade criada para atuar como órgão executivo central do sistema financeiro. Criado em substituição à Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), o Banco Central do Brasil é uma autarquia federal responsável pelo cumprimento das disposições que regulam o funcionamento do sistema e as normas expedidas pelo Conselho Monetário Nacional.

Segundo Eduardo Fortuna[7], o Banco Central é o órgão normativo responsável pela fixação das diretrizes das políticas monetárias, creditícias e cambiais do País.

Este órgão, sediado em Brasília, possui representações regionais em estados da Federação – Pará, Minas Gerais, Paraná, Ceará, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e São Paulo – tem como atribuições diversas e voltadas ao regular funcionamento do mercado.

Dentre as atribuições, podemos elencar as dispostas no texto legal, consistente na emissão de papel-moeda e moeda metálica, execução dos serviços do meio circulante; recebimento dos recolhimentos compulsórios dos bancos comerciais e os depósitos voluntários das instituições financeiras e bancárias que operam no País; realização de operações de redesconto e empréstimo às instituições financeiras dentre de um enfoque de política econômica do Governo ou como socorre a problemas de liquidez; regulação da execução dos serviços de compensação de cheques e outros papéis; compra e venda de títulos públicos federais; emissão de títulos de responsabilidade própria; no controle de crédito sob todas as suas formas; fiscalização das instituições financeiras – punindo-as quando necessário; autorizar o funcionamento, estabelecendo a dinâmica operacional de todas as instituições financeiras; estabelecer as condições para o exercício de quaisquer cargos de direção nas instituições financeiras privadas – na vigilância à interferência de outras empresas nos mercados financeiros e de capitais; no controle do fluxo de capitais estrangeiros e determinação, via Copom, da taxa de juros de referência para as operações de um dia (taxa Selic).

Pela simples leitura de sua competência, resta clara a responsabilidade do Banco Central para a promulgação de normas e autorizações, bem como para fiscalização e intervenção na atividade exercida pelas instituições financeiras, razão pela qual as resoluções devam reger as operações financeiras quando realizadas.

Não bastasse isso, segundo entendimento de Eduardo Salomão Neto, a atuação do Banco Central não se restringe à de mero executor e fiscal das leis e normas relacionadas à matéria bancária, tal como determina o artigo 9º da Lei n° 4595/64[8], tendo a autarquia o poder para atuar como agente econômico, “praticando atos materiais que interferem diretamente sobre as condições de oferta e demanda no mercado”[9].

De tal sorte, poderia o Banco Central, em atendimento às necessidades do mercado, alterar as normas de modo a compatibilizá-las e atualizá-las às novas realidades enfrentadas pela evolução dos negócios.

Tanto isso é verdade que, constatando a divergência de informações e valores em sede de cobrança de tarifas, o Banco Central do Brasil, passou emanou circulares e resoluções definindo e regulamentando a forma de cobrança e o fato ensejador de tais cobranças.

4. Resolução n° 3.518 e a alteração na cobrança de tarifas.

A Resolução n° 3.518/2007, ao entrar em vigor, alterou sensivelmente a tarifas e a forma de cobrança destas nos contratos de prestação de serviços bancários.

Referidas tarifas, antes previstas e regulamentadas pela Resolução nº 2.303/1996, não possuíam tratamento tão detalhado. Na realidade, a Resolução em questão (Res. 2.303/1996) ao pautar-se pela prestação de informações prévias, acabava por dar uma margem de liberdade muito grande às instituições financeiras.

Isto porque, excepcionando-se os serviços cuja cobrança era expressamente vedada, as instituições financeiras poderiam cobrar tarifas pelos serviços prestados, desde que afixassem em local visível a tabela com a menção aos fatos geradores e os valores e disponibilizassem nos extratos a razão para o lançamento[10].

E, baseando-se no mesmo princípio, não é de causar estranheza que qualquer inclusão de tarifas ou aumento de valores poderia ser realizada desde que observado o prazo mínimo de antecedência de 30 (trinta) dias para a informação aos clientes, conforme determinava o parágrafo 3º do artigo 2º da mencionada resolução[11].

No entanto, exatamente pela evolução dos negócios e da discrepância entre os valores e os fatos geradores de tais cobranças entre as diferentes instituições financeiras, uma série de tarifas consideradas pelos órgãos de defesa do consumidor como abusivas, não eram, sequer, contempladas.

E, considerando as reclamações, o Banco Central, em consulta às reclamações registradas nos órgãos de defesa, resolveu disciplinar a cobrança e ampliar a vedação de tarifas para serviços de uso mais freqüente, entendidos como necessários à prestação do serviço contratado.

Neste contexto, a Resolução nº 3.518 do Banco Central do Brasil alterou, entre outras (i) a forma pela qual a informação seria prestada; (ii) forma pela qual a alteração dos valores seria realizado e (iii) quais práticas não seriam cobradas por serem entendidas como serviços essenciais à contratação da operação.

Em virtude de tal resolução, não basta a afixação das tarifas com os valores em quadro colocado em local de fácil visualização ou disponível no site da instituição, sendo necessária a previsão de tal cobrança em contrato firmado entre a instituição financeira e o cliente ou, se posterior ao contrato, mediante prévia autorização ou solicitação pelo usuário.

Não bastasse tal previsão contratual, a cobrança das tarifas somente seria realizada com a efetiva prestação de informações quando da contratação.

Da mesma forma, o modo pelo qual as alterações dos valores eram divulgados passou a possibilitar o prévio conhecimento por parte dos clientes, não bastando a observância, apenas, ao prazo de 30 (trinta) dias de antecedência.

De fato, além de a divulgação ser realizada com antecedência de 30 (trinta) dias, a cobrança em valor superior de tarifa já prevista deve observar o prazo mínimo de 180 (cento e oitenta) dias após sua última majoração. Ou seja, aos clientes será garantida a manutenção do valor por, pelo menos, 180 (cento e oitenta) dias antes de qualquer alteração, devendo esta ser realizada no 150º dia e, aprovadas pelo Banco Central, tal como se verifica nos artigos 10 e 11 da Resolução n° 3.518[12].

Tal resolução, que tem por objeto regulamentar as operações decorrentes de contratos de depósito, de operação de crédito ou de arrendamento mercantil, de prestação de serviços ou de aplicação financeira também determinou a classificação de serviços em (i) serviços destinados à pessoas físicas que não se sujeitam à cobrança de tarifas – entendidos como essenciais e vinculados ao bom funcionamento e prestação de serviços de conta corrente e conta poupança – e (ii) serviços cuja cobrança é permitida.

Neste último caso – cobrança é permitida – porém, novos parâmetros foram criados, a iniciar pela divisão em serviços prioritários, especiais e diferenciados.

Os serviços entendidos como essenciais correspondem aos serviços destinados à pessoas físicas, não tarifados em razão de estarem estreitamente vinculados ao bom funcionamento e prestação de serviços de conta corrente e conta poupança.

Já os serviços entendidos como prioritários, estão discriminados no artigo 3º da Resolução 3.518 e correspondem aos serviços relacionados às contas de depósito, transferências de recursos e operações de crédito e cadastro, sendo os serviços especiais os relacionados ao crédito rural, ao mercado de câmbio, ao repasse de recursos, ao sistema financeiro da habitação, ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, ao Fundo PIS/PASEP, entre outros.

Diferentemente, os serviços diferenciados são aqueles cuja cobrança é autorizada desde que sejam especificadas aos clientes as condições de utilização e de pagamento. Referidos serviços estão dispostos na Resolução em comento, tal como se verifica no no artigo 5º abaixo transcrito:

“Art. 5º Admite-se a cobrança de remuneração pela prestação de serviços diferenciados a pessoas físicas, desde que explicitadas ao cliente ou usuário as condições de utilização e de pagamento, assim considerados aqueles relativos a:

I – abono de assinatura;

II – aditamento de contratos;

III – administração de fundos de investimento;

IV – aluguel de cofre;

V – avaliação, reavaliação e substituição de bens recebidos em garantia;

VI – cartão de crédito;

VII – certificado digital;

VIII – coleta e entrega em domicílio ou outro local;

IX – cópia ou segunda via de comprovantes e documentos;

X – corretagem;

XI – custódia;

XII – extrato diferenciado mensal contendo informações adicionais àquelas relativas a contas-correntes de depósitos à vista e a contas de depósitos de poupança;

XIII – fornecimento de atestados, certificados e declarações;

XIV – leilões agrícolas;

XV – aviso automático de movimentação de conta”.

Ainda que a regulamentação da cobrança de tarifas tenha sido alterada para proteger o consumidor da cobrança por serviços indispensáveis ao efetivo cumprimento do contrato formalizado junto à instituição financeira, por serem os serviços prioritários serviços tarifáveis e de uso mais freqüente, o Banco Central exigiu das instituições financeiras a oferta de pacotes de serviços, não podendo o valor final de tal pacote exceder o somatório das tarifas individuais que o compõe[13].

Tal medida veio em busca de um maior equilíbrio contratual e em atendimento aos princípios que regem as relações de consumo, em especial o da informação, transparência e da boa-fé.

5. Meios fiscalizatórios para cumprimento dos normativos.

Na medida em que ao Banco Central cabe a fiscalização das instituições financeiras, seu papel no caso de averiguação de irregularidades e aplicação de sanção pelo descumprimento de seus normativos é de grande valia.

De fato, conforme já verificado, a Lei nº 4.595/1964[14], determina que as instituições financeiras se sujeitem à fiscalização pelo Banco Central do Brasil e, conforme informações constantes no próprio site daquela autarquia, sua competência fiscalizadora sobre as instituições financeiras e demais instituições que dependem de sua autorização para funcionar, dispõe de poder legal para instaurar processo administrativo punitivo, quando verificada infração a norma legal ou regulamentar relativa às atividades por ele supervisionadas[15].

De tal sorte, ao ser constatada infração, o infrator fica sujeito às penalidades previstas em lei[16] após fiscalização por meio de processo administrativo punitivo.

Esse processo fiscalizatório compreende as fases de instauração, defesa, exame do processo, decisão de primeira instância, recurso e decisão de segunda instância pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.

No que tange à possibilidade de recorrer da decisão, imperioso destacar que não é o recurso facultado apenas ao acusado, mas também ao Banco Central quando da desconfiguração de prática infrativa em primeira instância.

Após a apresentação dos recursos e o trânsito em julgado, as penas aplicadas somente são tornadas públicas, mediante publicação do acórdão no Diário Oficial.

Não bastasse a fiscalização e adoção de medidas e administrativas, em sendo de seu conhecimento indícios de prática de ilícito penal definido em lei como de ação pública ou de irregularidades administrativas que ocorram em área de fiscalização de outro órgão da administração pública, o Banco Central prontamente comunica o Ministério Público ou os respectivos órgãos competentes para que as medidas necessárias sejam adotadas.

Da mesma forma que o descumprimento dos normativos pode ensejar a aplicação de penalidade, por serem as tarifas regulamentadas por resoluções e circulares, o mesmo entendimento e procedimento foi adotado e atualizado para contemplar as alterações normativas.

No entanto, ainda que o Banco Central fiscalize o cumprimento da resolução pelas instituições financeiras, o acompanhamento das cobranças e do regular funcionamento dos bancos depende, inclusive, do acompanhamento pelo próprio consumidor que, ao se sentir prejudicado pela falta de informação quanto às tarifas, deve, inicialmente, dirigir sua reclamação nos canais normais de atendimento da instituição para, posteriormente dirigir sua reclamação à Autarquia, que adotará as providências que lhe são cabíveis para a fiscalização.

6. Conclusão.

Na medida em que a sociedade passou por alterações na forma de negociação e no volume das operações, outra não foi a solução senão a alteração e abstração dos contratos para alcançar o maior número de situações possíveis com o mesmo texto.

Simultaneamente à massificação do consumo, as instituições financeiras passaram a ofertar serviços diferenciados em contratos de adesão, cuja contraprestação se fez mediante cobrança de tarifas.

No entanto, ainda que tenham surgido serviços diferenciados, em razão da falta de uma regulamentação específica a abusividade na cobrança por parte das instituições financeiras foi objeto de reclamações junto aos órgãos fiscalizadores, levando o Banco Central à vedação de algumas tarifas e regulamentação mais enfática quando da entrada em vigor da Resolução n° 3.518.

Isto porque, ainda que a cobrança de tarifas estivesse pautada na Resolução n° 2303/1996, tais previsões eram genéricas, sendo necessária a adoção de um novo regime.

Em atenção a tal necessidade, o Conselho Monetário Nacional expediu a Resolução n° 3.518, com o que foi atribuída uma nomenclatura padronizada aos serviços prestados, bem como maior transparência e equilíbrio nas relações firmadas.

E, na medida em que há um aparato para efetiva fiscalização com eventual aplicação de penalidade, pode-se concluir que houve um fortalecimento à proteção aos direitos dos consumidores, bem com possibilitou uma comparação real aos produtos e serviços financeiros oferecidos no mercado.

Informações Sobre o Autor

Sandra Rose de Mendes Freire e Franco

Advogada em São Paulo. Pós graduanda na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUCSP