Responsabilidade pessoal do procurador federal por mora no cumprimento de decisões judiciais dirigidas à autarquia representada

Resumo: O presente ensaio articulado busca analisar a legitimidade de se aplicar multa diretamente ao procurador federal, em caso de descumprimento de decisão judicial pela autarquia representada. Os casos concretos que servem de pano de fundo à reflexão ora esgrimada são as multas aplicadas aos procuradores federais nos casos de recalcitrância do INSS em implantar benefícios previdenciários, judicialmente determinados. O vestibular artigo analisa a legitimidade da medida coercitiva com amparo argumentativo preponderante na jurisprudência, recorrendo, por vezes, à boa doutrina de Direito Administrativo.   

Palavras-Chave: Procurador federal. Responsabilidade. Inadimplemento. Autarquia.

Abstract: This essay aims at analyzing, in as articulated manner, the legitimacy of applying fine directly to the federal public attorney in the case of noncompliance with the court order by the public authority represented. The concrete cases that serve as a backdrop for the current reflection are the fines to federal public attorneys in cases of recalcitrance in implementing social security benefits, judicially determined. The current article examines the legitimacy of coercive measure with major support in the leading-cases argumentation, using, sometimes, the good doctrine of administrative law.

Keywords: Federal Public Attorney. Responsibility. Pursuant to a decision.  Public authority.

Introdução

Em substancial número de ações previdenciárias, percebe-se a prática de o Juízo intimar o procurador federal oficiante para cumprir a decisão judicial transitada em julgado, constante de uma obrigação de fazer, a saber, a implantação um benefício previdenciário, e, em caso hipotético de não atendimento no prazo estipulado, prevê-se a imposição de multa diária ao mesmo.

Inicialmente, deve-se destacar que a determinação de intimação do Procurador Federal, e não do INSS através do Procurador, somada à possibilidade de aplicação de multa pecuniária diretamente ao “responsável”[1] pelo eventual descumprimento de determinações judiciais (no art. 14, parágrafo único, do CPC), tem como primeira conclusão interpretativa o entendimento de que a decisão em referência está cominando a aplicação de multa pessoal ao Procurador Federal, caso o INSS não cumpra o nela determinado.

Entretanto, a mencionada cominação dirigida ao Procurador Federal não tem substrato argumentativo jurídico que a ampare, como adiante discutiremos, vez que esse (o procurador) não é o agente responsável por eventual descumprimento da ordem judicial.

A aplicação ao Procurador Federal do disposto no art. 14, parágrafo único do CPC, viola flagrantemente preceitos de suma importância do ordenamento jurídico brasileiro.

Desenvolvimento do trabalho.

Inicialmente, atente-se que os Procuradores Federais representam judicialmente as Autarquias e Fundações Públicas Federais, mas não integram o seu quadro de servidores, e sim o quadro da Advocacia-Geral da União.

Dimana da constatação acima o fato de que o Procurador Federal não dispõe de poderes administrativos para cumprir a decisão judicial de implantar um benefício, pois somente os servidores administrativos do INSS detêm competência para implantar/revisar/restabelecer ou pagar benefícios previdenciários, assim como não possuem os Procuradores poderes hierárquicos para compelir as referidas entidades ao cumprimento de determinações judiciais, sendo desprovido de razoabilidade qualquer entendimento no sentido de ser possível a aplicação da sanção prevista no art. 14, parágrafo único, do CPC, aos mesmos.

Ad argumentandum, um magistrado que determina a correção de um lançamento por parte da Receita Federal detém competência para efetivamente determinar a correção do ato; no entanto, jamais poderia o próprio magistrado atuar como agente administrativo realizando o lançamento.

Mutatis mutandis, é a mesma situação do Procurador Federal com a diferença de que este é detentor da atribuição funcional de assessoria e orientação jurídicas do INSS, não podendo determinar nada à autarquia previdenciária.

Em decisão proferida em 23.02.2011, nos Eag 857.758, Relatora Ministra Nancy Andrighi, a Segunda Seção do Superior Tribunal de Justiça reafirmou seu entendimento no sentido de que o cumprimento da decisão judicial não é ato que depende do procurador, mas sim da parte. Litteris:

“Trata-se de embargos de divergência em agravo de instrumento (Eag) nos autos de ação de obrigação de fazer ajuizada com o objetivo de restabelecer contrato de seguro saúde firmado entre a seguradora e a sociedade empresária. Nas instâncias ordinárias, a sentença julgou procedente o pedido da sociedade empresária e determinou que fosse mantido o contrato de seguro-saúde, com seu restabelecimento no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária de R$500,00 em caso de descumprimento pela ré, e o TJ deu pacial provimento à apelação da seguradora, mantendo a sentença; essa decisão transitou em julgado em 10.05.2005. Então, os autores ajuizaram ação de execução da multa diária fixada na sentença sob o argumento de que o contrato de seguro somente foi restabelecido pela seguradora  em 09.09.2005, o primeiro dia depois do prazo de 30 dias par ao cumprimento, contado do trânsito em julgado. No entanto a juíza em decisão monocrática, rejeitou a exceção de pré-executividade oposta pela seguradora, mas determinou o pagamento da multa e o TJ negou provimento ao agravo da seguradora contra essa decisão. Houve Resp, que, não admitido na origem, resultou em agravo de instrumento interposto neste STJ, ao qual foi negado seguimento. Seguiu-se com o agravo regimental em que a 4ª Turma, antes da edição da súmula 410/STJ, decidiu pela desnecessidade de citação do devedor quando aplicada a multa diária. Daí a seguradora opôs embargos de divergência a fim de prevalecer o entendimento adotado pela 3ª Turma no qual ficou decidido ser necessária a intimação pessoal do devedor quando aplicada multa diária pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer. Isso posto, observou, em voto vista, o Min. Luiz Salomão que não há motivo para qualquer modificação do entendimento consolidado na súmula 410/STJ – de que o descumprimento da obrigação não é ato cuja realização dependa de advogado, mas é ato da parte -; assim, a prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer e não fazer. No caso concreto, antes da intimação pessoal do devedor, ocorreu o adimplemento da obrigação, de maneira que não deve incidir a multa cominatória, objeto única da execução já iniciada (STJ – informativo 464). Destacou-se.”

Vale repetir a observação do Ministro Luiz Salomão em seu voto-vista: “o descumprimento da obrigação não é ato cuja realização dependa de advogado, mas é ato da parte”.

Destaque-se que a aplicação de multa pessoal ao representante judicial da autarquia representada afronta decisão judicial, proferida por unanimidade, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar o mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2652-6, proposta pela Associação Nacional dos Procuradores de Estado – ANAPE. Vejamos:

“O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o pedido formulado na inicial da ação para, sem redução de texto, emprestar à expressão “ressalvados os advogados que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB”, contida no parágrafo único do artigo 14 do Código de Processo Civil, com a redação imprimida pela Lei federal nº 10.358, de 27 de dezembro de 2001, interpretação conforme a Carta, a abranger advogados do setor privado e do setor público. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Marco Aurélio. – Plenário, 08.05.2003.”

O referido parágrafo único do art. 14 do CPC, a que a ADIN n. 2652-6 deu interpretação conforme, exclui a possibilidade de aplicação de multa aos advogados, expressão na qual a ADIN reconheceu abrangidos os “advogados do setor privado e do setor público”. Diz o texto do mencionado dispositivo:

 “Parágrafo único. Ressalvados os advogados que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB, a violação do disposto no inciso V deste artigo constitui ato atentatório ao exercício da jurisdição, podendo o juiz, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis, aplicar ao responsável multa em montante a ser fixado de acordo com a gravidade da conduta e não superior a vinte por cento do valor da causa; não sendo paga no prazo estabelecido, contado do trânsito em julgado da decisão final da causa, a multa será inscrita sempre como dívida ativa da União ou do Estado.” (realcei)

Nesse passo, cumpre, ainda, trazer à colação o disposto no parágrafo único do art. 28 da Lei 9.868/99:

“A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal”. (O grifo não consta do original).

Dessa maneira, verificada a decisão em abstrato da Suprema acerca da impossibilidade da aplicação de multa diretamente ao Procurador federal, não é dado a qualquer órgão integrante do Poder Judiciário, monocrático ou colegiado, incidir em tal prática, sob pena de, assim o fazendo, desafiar Reclamação para conservação da autoridade das decisões do STF.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal, com base na ADIn 2652-6,  julgou procedente a  Reclamação 3.282-5, Relator Ministro Sepúlveda Pertence para cassar a multa pessoal imposta por acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul à Procuradora estadual: 

“RECLAMAÇÃO 3.282-5 (351)

PROCED. : RIO GRANDE DO SUL

R E L ATO R : MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE

R E C LT E . ( S ) : INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – IPERGS

A D V. ( A / S ) : PGE-RS – KARINA DA SILVA BRUM E OUTRO( A/S)

R E C LT E . ( S ) : LISIANE SAMPAIO TROGLIO

A D V. ( A / S ) : SANDRA MARIA LAZZARI

RECLDO.(A/S) : TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL (AGRAVO INTERNO

Nº 70007534118)

INTDO.(A/S) : ANA BEATRIZ MANSUR UNGARETTI

A D V. ( A / S ) : CRISTIANO CAJU FREITAS E OUTRO( A/S)

DECISÃO: Reclamação – com pedido de liminar – contra  acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul que, ao negar provimento ao agravo 70007534118, aplicou multa de 20% sobre o valor da causa à Procuradora estadual.

Alega-se, em síntese, violação do acórdão da ADIn 2652 (Maurício Corrêa, 8.5.03, DJ 14.11.03).

Deferi a medida cautelar para suspender a multa imposta à Procuradora até o julgamento final deste recurso (f. 63/64).

As informações foram prestadas e o parecer do Ministério Público é pela procedência da reclamação (f. 102/104).

Decido.”

Acentuei na decisão pela qual concedi a cautelar: “É esta a ementa do acórdão que aplicou multa à advogada pública:

 “AGRAVO INTERNO. EXECUÇÃO IMEDIATA DE ACÓRDÃO QUE CONCEDE SEGURANÇA. RESISTÊNCIA.

1. A decisão concessiva de mandado de segurança tem caráter auto-executório ou mandamental, ou seja, deve ser cumprida imediatamente via simples notificação, independentemente de caução ou de carta de sentença, conforme resulta dos arts. 11 e 12 da Lei 1.533/51, que por serem normas especiais não são alcançados pelo art. 2º-B da Lei 9.494/97, além do que, este se refere a servidores, e não a pensionistas. A única forma de obstaculizar a auto-executoriedade da decisão em mandado de segurança é a prevista no art. 4º da Lei 4.348/64, aplicável tão-só à sentença, portanto, Primeiro Grau.

2. Conduta do advogado integrante de procuradores pública que revela vontade pessoal de pura e simplesmente criar embaraços à efetivação do provimento de natureza mandamental. Aplicação de multa. Exegese no art. 14, parágrafo único, do CPC. Precedentes do 1º Grupo Cível.

3. Agravo desprovido, com imposição de multa.”

Aduz a reclamante que, à luz da ADIn 2652, “inviável seria a aplicação da sanção pecuniária à Procuradoria do Estado, tal como ocorreu no processo em tela” (f. 4).

No processo de controle abstrato de constitucionalidade paradigma desta reclamação, o Supremo Tribunal Federal julgou procedente a ação para conferir interpretação conforme, sem redução de texto, ao parágrafo único do art. 14, C.Pr.Civil (redação dada pela L. 10358/01), para ampliar a todos os advogados o comando contido na ressalva deste dispositivo normativo.

Essa solução evitou:

a) uma eventual expansão da abrangência da norma, pois a nulidade através da redução do texto incluiria os advogados – todos – no âmbito das possibilidades da incidência da norma, sem qualquer ressalva quanto a multa prevista e

b) a discriminação entre os chamados “advogados particulares” e os procuradores públicos.

De acordo com o Supremo Tribunal, a ressalva dada pela redação da L. 10358/01 abrange também os procuradores públicos.”

Nada a acrescentar ao raciocínio desenvolvido no exame da cautelar. No julgamento da ação direta paradigma, esta Corte interpretou a ressalva prevista no parágrafo único do art. 14 do Código de Processo Civil de modo a ampliar seu comando negativo aos que exercem, também, a advocacia pública.

Esse o quadro, julgo procedente a reclamação para cassar o ato reclamado no que impôs multa à Procuradora gaúcha (art. 161, parágrafo único, RISTF).

Brasília, 1º de junho de 2005.

Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE – Relator”

Na mesma linha, o Egrégio Tribunal Federal da 4ª Região, também,  com espeque na ADIn 2652-6, deu provimento ao Agravo de Instrumento n° 2003.04.01.034810-5/SC, Relator Des. Federal Nylson Paim de Abreu, data do julg. 05/11/2003:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. TUTELA ANTECIPADA. AUXÍLIO−DOENÇA. REQUISITOS. ART. 14, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC. ADIN

Nº 2.652−6.

1. Se a decisão agravada está baseada em laudo médico pericial no tocante à incapacidade do autor, deve ser mantida a antecipação da tutela concedida para restabelecer o benefício de auxílio−doença, estando presente a verossimilhança do direito do autor.

2. O periculum in mora decorre da própria natureza alimentar do benefício previdenciário e do estado de saúde em que se encontra o agravado, pois não podendo fazer esforço físico, não há possibilidade do segurado trabalhar, não possuindo assim meio de perceber renda para seu sustento.

3. Não é cabível a aplicação das penalidades estabelecidas no art. 14, parágrafo único, do CPC ao Procurador Regional do INSS. Inteligência da decisão proferida pelo Plenário do STF no julgamento da ADIn nº 2.652−6, dando à expressão ressalvados os advogados que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB, contida naquele dispositivo, interpretação conforme a Constituição, abrangendo os advogados do setor privado e do setor público.

4. Agravo de instrumento parcialmente provido.”

(Agravo de Instrumento n° 2003.04.01.034810-5/SC – 6ª Turma do TRF-4ªRegião , Relator Nylson Paim de Abreu, data do julg. 05/11/2003).

 Na mesma esteira, em recentíssima decisão, o Supremo Tribunal Federal  julgou procedente a Reclamação (RCL) 18856, ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e cassou acórdãos proferidos pelo Juizado Especial Federal de São João de Meriti (RJ) na parte em que fixaram multa pessoal a procurador federal.

Consta da Reclamação Constitucional que as decisões do juizado aplicaram multa de caráter punitivo ao procurador-chefe da Procuradoria Seccional de Duque de Caxias/RJ, com supedâneo no artigo 14, inciso V, do Código de Processo Civil. O INSS alega que houve ofensa ao entendimento do STF no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2652, multicitada neste artigo. Acolhida a tese da autarquia, fulminadas foram as aplicações de multa.

 Conclusão

 A aplicação de multa ao Procurador Federal por descumprimento de ordem judicial pela autarquia representada, especificamente o INSS, constitui prática já censurada pelo STF, eis que, a um só tempo, tal expediente ofende ao artigo 14, parágrafo único, do CPC, em interpretação conforme a Constituição que lhe imprimiu a Suprema Corte, de molde a abranger no conceito de advogado os procuradores públicos e os advogados privados, e ignora postulados básicos do Direito Administrativo, como o conceito de competência, que traduz o feixe de poderes especialmente destinados a prática de um determinado ato.

Isso posto, o procurador não pode ser responsabilizado pessoalmente por eventual mora da autarquia representada no cumprimento de ação judicial, pois:

1) O Procurador Federal, não integrando a estrutura intestina da autarquia, não tem competência para a prática do ato judicialmente determinado, sendo, portanto, despropositado e desprovido de lógica, qualquer medida coercitiva para fazê-lo realizar ato que vaza a sua alçada de atribuições legais e

2) O Procurador  Federal, albergado na conceituação constitucional de “advogado”, por força de entendimento do STF, é expressamente excluído da possibilidade de responsabilização pessoal do artigo 14, do Código de Processo Civil, tal e como previsto no parágrafo único desse artigo.

Verificada a coação ilegal qualificada, por inconstitucional, do Procurador Federal, sob o braço forte da aplicação de multa, vários remédios processuais emergem para sanar a ilegalidade.

Inicialmente, deve a questão ser combatida no caso concreto pelo recurso apropriado. Sendo a multa aplicada em sentença, como o é no comum das vezes, deve a mesma ser desafiada por apelação (artigo 513, CPC) ou recurso inominado (art. 43, Lei 9099/95). Caso a mesma seja imposta em antecipação de tutela, por decisão interlocutória, desafiará agravo de instrumento (artigo 522 e seguintes, CPC) ou recurso inominado com efeito de agravo (artigo 5º, Lei 10259/2001, nos Juizados Especiais). Todavia, se a multa for fixada em momento posterior à sentença, já na fase de execução, aplica-se, novamente, a interposição de agravo por instrumento. Finalmente, a Reclamação Constitucional (artigo 102, inciso I, alínea “i”, da Constituição da República, regulamentado pelo artigo 13 da Lei 8.038/1990 e pelos artigos 156 e seguintes do Regimento Interno do STF) também pode ser manejada, como já se viu, com o escopo de conservar a soberania das decisões da Suprema Corte Institucional, decisões essas oriundas de súmulas vinculantes ou decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade.