Risco Ambiental e a Tutela Administrativa Sancionadora

Resumo: A sociedade atual, globalizada e de riscos, sem dúvida, é um dos temas que mais instigam o direito administrativo. Ela exige uma nova atuação da Administração Pública em relação ao processo de organização social. Nessa perspectiva a análise da sua ação no campo relativo ao Direito Ambiental ganha relevância, principalmente naquilo que tange à utilização do poder de polícia e a aplicação de sanções administrativas. Nessa linha, o presente trabalho busca examinar, em um primeiro momento, qual a dimensão dos riscos ambientais proporcionados pelo desenvolvimento das novas tecnologias tendo em vista o interesse coletivo. Posteriormente é feita uma análise em relação à função da Administração Pública no controle de tais riscos e o modo utilizado por ela para aplicá-lo aos particulares.Por fim, aprecia-se o papel da tutela administrativa sancionadora como instrumento legítimo de controle da ação particular ao meio ambiente e da prevenção dos riscos ambientais gerados pela execução de atividades potencialmente lesivas. Este trabalho foi orientado pelo Professor Daniel Ferreira.

Palavras-chave: Sociedade de risco – meio ambiente – legalidade – polícia administrativa– sanções administrativas

1.Os riscos ambientais

Muitas das atividades econômicas realizadas pelo homem envolveram o desenvolvimento ou a aplicação de tecnologias capazes de ampliar a capacidade de produção, mas que nem sempre observaram as conseqüências ambientais de sua concretização. Isso porque até pouco tempo atrás, subsistia a idéia de que o meio ambiente seria capaz de suportar a demanda e não seria capaz de interferir decisivamente na construção de expectativas da vida em comum.

Contudo, o desenvolvimento acentuado da tecnologia tornou a sociedade global e propiciou uma conexão cada vez maior entre pessoas em diferentes partes do mundo. Com efeito, a realização de atividades econômicas degradantes ao meio ambiente passaram a ser desenvolvidas em locais que oferecessem as melhores condições econômicas e que ao mesmo tempo aceitassem assumir as conseqüências ambientais advindas da sua instalação.

Todavia, os efeitos, de certo modo conhecidos, na realização das atividades econômicas em seu local de origem ao serem transportadas para outros lugares, impactaram distintamente em relação ao previsto, não apenas em função de circunstâncias naturais, mas, inclusive, de circunstâncias culturais da região escolhida.

Percebeu-se então que a incompatibilidade existente entre o desenvolvimento de atividades econômicas e o meio ambiente gerava riscos incapazes de serem dimensionados pelo Estado. Isso porque os riscos do passado caracterizavam-se pela facilidade de medição ou previsão, conforme aponta Ulrich Beck[1].

Nesse sentido, os problemas que passaram a acometer a sociedade nos últimos tempos, típicos de uma sociedade de risco[2], trouxeram a necessidade de reconstrução de novos paradigmas (não negando os tradicionais, mas dando-lhes novos contornos), a fim de que o direito pudesse responder com segurança e efetividade as demandas sócio-político-econômicas emergentes.

Em se tratando de meio ambiente, essas questões tomaram dimensões globais e, por isso, exige-se, hoje, um direito prospectivo (compromissado com as gerações vindouras e com o futuro do planeta) e transformador (preocupado com a melhoria da qualidade dos meios naturais e de vida, e não apenas com sua proteção). Por isso, a criação de instrumentos legítimos de controle estatal para prevenir a ocorrência de danos ambientais irreversíveis e preservar recursos naturais tornou-se fundamental para a manutenção da dignidade do homem, haja vista que o dano ambiental tem condições de projetar seus efeitos no tempo sem haver uma certeza e um controle de seu grau de periculosidade.

Contudo, o desenvolvimento da sociedade de riscos e a sua integração cada vez maior com o meio ambiente aliado à falta de instrumentos tecnológicos[3] capazes de medir as conseqüências ambientais da realização das atividades econômicas gera uma sensação de insegurança, obrigando ao Estado lidar com o risco sob uma novo contexto.

Aduz Pierpaolo Cruz Bottini[4]:

“(…) A dificuldade em reconhecer uma ameaça evidente nas atividades inovadoras, que decorre, da incapacidade da ciência em estabelecer relações de causalidade claras nestes espaços, acarreta uma sensação de risco constante, mas não de perigo constante. As tecnologias das quais tratamos, e sua utilização, não criam um estado imediato de crise, mas potencializam sua probabilidade. Este estado de coisas, que exige atenção a medidas de prevenção e precaução antes da restauração, é um estado de risco, já definido como expectativa de perigo, e não como um estado de perigo, caracterizado por um contexto real de submissão a bens à ameaça concreta. “

Nesse sentido, para preservar a qualidade de vida das futuras gerações e diminuir as ameaças ao meio ambiente a serem enfrentadas por elas, deparou-se com a necessidade de utilizar instrumentos coercitivos para coibir o desenvolvimento de atividades humanas incompatíveis com a sustentabilidade ambiental, uma vez que a incorporação dos riscos à atividade de produção levou à intensificação dos âmbitos de periculosidade ao interesse coletivo.

A proliferação de causas ameaçadoras expressa agora na forma de riscos com poder de vitimizar gerações, em uma escala espacial e temporal de difícil determinação pela ciência e pelos especialistas quanto a extensão dos seus efeitos e a insuficiência do Direito Ambiental para responder eficientemente às demandas advindas da sociedade de risco quanto à configuração do dano ambiental coletivo demanda uma atuação do Direito Administrativo na qualidade de agente limitador da atividade privada.

Assim, a gestão dos riscos ambientais exige cada vez mais uma tutela administrativa capaz de propiciar a defesa do meio ambiente em caráter macroespacial e temporal. A tutela administrativa do meio ambiente deve conduzir a ação do Poder Público para um sistema de gestão ambiental através de um corpo de instrumentos legais no contexto do que estabelece o art. 225 da Constituição Federal, despontando a sanção administrativa ambiental como um desses instrumentos.

2. O uso do poder de polícia pela Administração Pública em matéria ambiental.

A sanção administrativa relaciona-se à idéia de polícia administrativa. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello[5] a polícia administrativa refere-se à

“(…) atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da Lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção ‘non facere’ a fim de conforma-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.”

É dizer, por meio do exercício da função administrativa de polícia, o Estado aplica restrições e condicionamentos legalmente impostos ao exercício das liberdades e direitos fundamentais, tendo em vista assegurar uma convivência social harmônica e produtiva. Este raciocínio também pode ser empregado na tutela jurídica do meio ambiente.

Nessa linha, para que se possa compreender o papel desempenhado pelas sanções administrativas no contexto ambiental é necessário identificar a forma do exercício da polícia administrativa.

Cumpre destacar, antes de tudo, que os atos praticados pela Administração Pública no exercício de atividade de controle da vida privada devem em qualquer situação estar calcados diretamente na Lei, na medida em que é na lei que se encontra a definição do interesse público a ser perseguido por aquela.

Segundo Carlos Ari Sundfeld[6]:

“A Administração não age apenas de acordo com a lei; subordina-se ao que se pode chamar de bloco da legalidade. Não basta a existência de autorização legal: necessário atentar à moralidade administrativa,à boa-fé, à igualdade, à boa administração, à razoabilidade, à proporcionalidade – enfim, aos princípios que adensam o conteúdo das imposições legais”.

Logo, a Administração Pública mesmo em matéria ambiental ao realizar atos administrativos condicionadores da atividade privada fica adstrita ao respeito ao princípio da legalidade. Feitas essas considerações pode-se analisar a utilização da polícia administrativa para a aplicação de sanções administrativas em contexto ambiental.

A primeira fase do ciclo de polícia administrativa refere-se à identificação da existência ou não do direito ao exercício de determinada atividade ou de certo uso da propriedade privada. Nessa situação aparecem duas possibilidades, a primeira de proibir a prática de certa conduta por considerá-la incompatível com o interesse público, e a segunda no sentido de permitir ou autorizar a sua realização desde que sejam preenchidas as condições legais delimitadoras do seu regular exercício.

Na exegese de Carlos Ari Sundfeld[7]:

“A criação de condicionamentos administrativos é, por força do princípio da legalidade, virtude exclusiva da lei. Porém, se por vezes a mera edição da lei faz nascer imediatamente a constrição, em outras esta só se opera com o ato administrativo. Têm-se, assim, duas situações: a) aquelas em que a própria lei constrange a esfera subjetiva do particular, independentemente de ato administrativo posterior; b) aquelas em que a lei apenas autoriza a Administração a, em situação por ela descrita, impor concretamente certo condicionamento.”

É o que ocorre no primeiro caso, por exemplo, com a proibição de produção, industrialização, comercialização, etc. de algumas espécies de amianto, conforme se depreende do Art. 1º, I da Lei Federal n° 9.055/95, ou, também, que podem estar contidas em normas regulamentares, editadas pelas agências reguladoras, como se verifica com as substâncias e medicamentos considerados proibidos no Brasil pela ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária).

Já no segundo caso, a atuação administrativa ambiental pode manifestar-se quando da verificação da satisfação dos requisitos legais para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de atividades consideradas potencialmente poluidoras, cuja legalidade é condicionada a prévio procedimento de licenciamento ambiental.

Esses limites impostos configuram a aplicação de verdadeiros condicionamentos administrativos para o desenvolvimento de atividades humanas, os quais podem ser representados como limites (obrigações de não fazer), encargos (obrigações de fazer) ou sujeições (obrigações de suportar).

Fechando essas duas possibilidades, aparece a atividade de fiscalização do cumprimento da proibição da realização de determinadas condutas ou da manutenção da satisfação das condições legais impostas para a instalação ou continuação do desenvolvimento de atividades virtualmente lesivas. É esse o momento em que a ação repressiva da Administração Pública consubstancia a necessidade da tutela administrativa sancionadora para a promoção e conservação do equilíbrio ecológico.

Assim sendo a noção de polícia administrativa ambiental pode ser entendida como a atividade por meio da qual o Estado, no exercício de sua função administrativa, busca conciliar o exercício das liberdades individuais dos cidadãos com a preservação/promoção do equilíbrio ecológico, na condição de bem jurídico de natureza difusa.

3. Sanção Administrativa Ambiental

Toda sanção administrativa deve ser aplicada no exercício da função administrativa. A função administrativa, por sua vez, caracteriza-se como o dever-poder exercitado pela Administração Pública em favor da coletividade para a realização dos comandos previstos na norma legal em busca do cumprimento da sua finalidade.

De acordo com Daniel Ferreira[8] a sanção administrativa é “a direta e imediata conseqüência jurídica, restritiva de direitos, de caráter repressivo, a ser imposta no exercício da função administrativa, em virtude de um comportamento juridicamente proibido, comissivo ou omissivo”

A sanção administrativa ambiental constitui conseqüência desfavorável infligida ao particular pela Administração no uso legítimo de sua função para assegurar a observância das proibições e dos condicionamentos administrativos (limites, encargos, sujeições) impostos a certa conduta ou forma de utilização da propriedade, tendo em vista o seu impacto e periculosidade ao meio ambiente. Com a sua estipulação procura-se conferir eficácia reforçada ao cumprimento das vedações e condicionamentos administrativos impostos.

Atualmente, as diversas modalidades de sanção administrativa ambiental podem ser identificadas no Art. 72 da Lei Federal n° 9.605/98, a saber: i) advertência; ii) multa simples, iii) multa  diária, iv) apreensão; v) destruição ou inutilização de produto, vi) suspensão de venda e  fabricação de produto, vii) embargo de obra ou atividade; viii) demolição de obra, ix)  suspensão parcial ou total de atividades, x) restritivas de direitos.

As sanções administrativas podem ter caráter preventivo, ao serem aplicadas antes da ocorrência da conduta sancionada, de restabelecimento, medidas voltadas a restaurar a normalidade jurídica face ao ilícito já realizado, de reparação, ao visar o “conserto” dos danos causados ao meio ambiente em razão do cometimento do ato ilícito e de caráter punitivo, ao buscar reprimir o particular pela conduta lesiva perpetrada ao meio ambiente.

Contudo, a imposição de sanções administrativas ambientais, seja qual for a modalidade ou a função que desempenha, está condicionada à observância, por parte da autoridade administrativa, de uma série de regras destinadas a garantir a legitimidade de sua atuação. Isso porque, na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[9], o regime jurídico administrativo é marcado não apenas por um conjunto de prerrogativas conferidas à Administração Pública em face dos particulares, mas também por sujeições que visam a evitar o abuso e a violação dos direitos conferidos aos cidadãos.

Por isso a apuração de riscos ambientais que culminem na aplicação de sanções administrativas deve ser realizada através de um processo administrativo próprio – Art. 70, § 4º da Lei Federal n° 9.605/98 – para que seja garantido ao potencial agressor a oportunidade ao exercício da ampla defesa e do contraditório. Principalmente no caso de condutas potencialmente lesivas ao meio ambiente, já que os supostos riscos decorrentes da sua realização não são suficientes para concluir pela validade da aplicação imediata das sanções administrativas ambientais.

É necessário que a imposição da sanção seja compatível com os princípios que norteiam a ordem jurídica brasileira, seja prevenindo a prática do ilícito, seja restabelecendo a normalidade jurídica quebrantada pelo ilícito, seja reparando as consequências danosas decorrentes do ilícito ou promovendo a punição da conduta ilícita.

Porém, quando a aplicação da sanção possuir caráter preventivo de riscos ao meio ambiente, a ordem jurídica brasileira mais do que em outros casos impõe a observância do competente processo administrativo para apurar a lesividade/gravidade da conduta e não tornar a sanção administrativa ambiental instrumento arbitrário de proteção ao interesse coletivo

Informações Sobre o Autor

Eduardo Sprada Annunziato

Advogado, Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito de Curitiba (UNICURITIBA).