Técnica legislativa municipal

Sumário: Introdução. Definição. Elementos constitutivos. Epígrafe. Ementa. Articulado. Artigo. Parágrafo. Itens ou incisos. Regras de técnica legislativa. Conclusões.

Introdução.

O artigo presente é decorrente de estudo realizado com a obra de Edson Jacinto da Silva a respeito de assessoria jurídica de municípios.

No livro em questão, o autor aborda as técnicas legislativas a serem utilizados pelos assessores jurídicos de municípios para a redação de projetos de lei.

Definição.

Define Silva a técnica legislativa como “conjunto de preceitos que servem para orientar de forma racional uma lei (…) o principal objetivo visa (sic) a simplificação qualitativa e quantitativa do conteúdo legislativo”. [1]

Por simplificação quantitativa e qualitativa, respectivamente, entende que as leis devem ter diminuído o seu volume ou tamanho e ser “purificadas” na qualidade do material, apresentando-o de forma internamente ordenada com as partes reunidas de forma harmônica sob uma unidade.

Conclui que a lei deve ser concisa e precisa. [2]

Concisão, por sua vez, é a característica do que é reduzido ao essencial, preciso, sucinto ou resumido.

Precisão é a qualidade de medida obtida por meio de absoluto rigor na determinação de medida, peso, valor, etc, é a exatidão, a escolha exata das palavras e construções que expressam com fidelidade um pensamento.

Finalmente, precisão é a ausência de elementos supérfluos, concisão. [3]  

Explica o autor que a redação legislativa deve adotar estilo simples e objetivo, refletindo dados realizáveis, critérios técnicos e sem paixões ideológicas. Todas estas características devem servir para que a lei seja facilmente interpretada e aplicada.

Elementos constitutivos.

A boa técnica legislativa recomendaria que a lei deve apresentar uma parte de preâmbulo, outra de articulado e, finalmente, o fecho.

O preâmbulo seria composto de uma epígrafe e de uma ementa.

Já o articulado se comporia de livros, títulos, capítulos, seções, subseções, artigos, parágrafos, itens e alíneas.

O fecho da lei conteria o local onde a mesma é criada, a assinatura do órgão e o emitente da lei. [4]

Epígrafe.

A epígrafe é a frase ou o título que é colocado no início de um livro, um capítulo, um poema etc., e que serve de tema ao assunto ou para resumir o sentido ou situar a motivação da obra.

Segundo Silva, a epígrafe da lei permite o conhecimento de sua natureza, ou seja, se é Emenda à constituição, lei ordinária, decreto, etc.

Ementa.

A palavra ementa é um substantivo feminino que quer dizer registro escrito; apontamento, lista, rol. É um texto reduzido aos pontos essenciais; resumo, síntese, sinopse.

Para o direito, ementa é o sumário ou resumo do que a lei contém posto em sua parte inicial. É a rubrica da lei.

Silva indica que a ementa objetiva informar qual é o assunto ou quais são os assuntos que fazem parte da norma legal. [5]

Articulado.

Silva explica que, após a elaboração do preâmbulo, vem a parte denominada articulado.

O articulado consiste na distribuição ordenada dos livros, títulos, capítulos, seções, subseções, artigos, parágrafos, itens e alíneas. [6]

Artigo.

Informa Houaiss que a palavra artigo é um substantivo masculino cuja rubrica é um termo jurídico que significa parte que forma divisão ou subdivisão geralmente marcada por número em uma constituição, código, lei, tratado, etc. O artigo tem relação de conjunto com o que precede ou com o que segue. [7]

Silva informa que o artigo é a base de toda a lei e o instrumento pelo qual o pensamento do legislador é expresso de forma a torná-lo inteligível.

O artigo tem o seu caput ou cabeça e é dividido em parágrafos, itens ou incisos, alíneas ou letras.

Parágrafo.

O parágrafo, de acordo com Silva, pela sua natureza, serve para “dividir um pensamento” e é sempre dependente do assunto tratado no artigo. [8]

Os artigos e os parágrafos devem ser sempre numerados do 1º ao 9º em numeração ordinal e do artigo 10 em diante, pela numeração cardinal.

Existe o parágrafo único. Os demais parágrafos são numerados quando existirem.

Itens ou incisos.

Os itens ou incisos dividem racionalmente o conteúdo do caput do artigo ou dos parágrafos.

Regras de técnica legislativa.

A partir de obra que interpretou as lições de Carlos Maximiliano, Silva apresenta grande quantidade de regras a serem observadas pelos legisladores. [9]

Primeiramente, cada artigo deve tratar de um assunto apenas.

Em segundo lugar, o artigo conterá somente a norma geral, o princípio. As complementações e as exceções são reservadas aos parágrafos.

Não devem ser usadas abreviaturas ou siglas quando se referirem a pessoas jurídicas, salvo quando consagradas juridicamente ou conhecidas e generalizadas em todo o território nacional (ex. “S.A” – Sociedades Anônimas).

Os assuntos que requerem discriminações serão apresentados com o enunciado compondo o artigo e os elementos de discriminação sob a forma de itens.

Precisão absoluta de linguagem para que o objetivo do artigo seja facilmente compreendido e comporte o menor número possível de interpretações.

Os assuntos devem ser abordados nos artigos de forma a prescindir quaisquer esclarecimentos. A idéia deve ser definida exatamente e com precisão terminológica. Assim, não se podem usar expressões esclarecedoras como: por exemplo; ou seja; isto é, etc.

Os termos empregados devem conter conteúdo amplo, no maior espaço territorial possível. Devem ser evitados regionalismos a não ser que o ato legislativo seja absolutamente restrito.

As expressões devem ser utilizadas no seu conteúdo vulgar, salvo quando se tratar de assunto estritamente técnico que requeira linguagem também técnica, específica ao setor de atividades objeto da legislação.

As frases devem ser reduzidas ao mínimo tamanho possível, sem prejudicarem a idéia final.

Os primeiros artigos, de uma forma geral, deverão ser reservados às definições de seus objetos e à limitação do seu campo de aplicação.

Cada artigo há de ser examinado com cautela para que seja colocado exatamente em seu justo lugar no texto da lei, de acordo com o assunto que contém.

As palavras utilizadas nos diferentes artigos de uma lei devem ser iguais quando se destinarem a uma mesma idéia. Há de ser evitada, assim, utilização de sinônimos.

O legislador não deve utilizar expressões com sentido radical.

As matérias que serão tratadas nos atos normativos devem ser cuidadosamente analisadas e selecionadas antes de se redigir cada artigo de forma tal que não se trate de assuntos alheios e peculiares de outros atos.

Isto é assim para que não se cometa um erro muito comum de uma mesma lei tratar de assuntos radicalmente distintos, com frequentemente acontece.

Uma norma importante que é frequentemente desrespeitada pelo legislador pátrio é a qual recomenda que na retificação de ato legislativo básico, não há de haver o enxerto de novos artigos no texto, dando-se aos mesmos a numeração repetida pelo acréscimo de letras do alfabeto.

As matérias sigilosas não devem ser divulgadas pela redação inadvertida de um artigo.

Comentando o magistério de M. P. Frabreguettes em A Lógica Judiciária e a Arte de Julgar, RJ: 1914, pp. 550-552, Silva acrescenta algumas normas. [10]

Inicialmente, a pontuação deve ser feita com cuidado em razão de poder a mesma modificar o sentido de uma frase.

 A utilização do ponto e vírgula divide facilmente a frase e coloca em relevo a segunda preposição.

As frase hão de ser curtas.

A utilização repetitiva do pronome “que” e  da preposição “de” embaralha as frases.

As frases curtas conciliam-se de modo natural e simples.

Pleonasmos, ou seja, palavras sem função gramatical, devem ser evitados.

Muito cuidado com os verbos ser e haver deve ser tomado para não deixar de lado, acima de tudo, a clareza.

Frases obscuras ou ambíguas devem, naturalmente, ser evitadas.

Conclusão.

 A conclusão a que se pode chegar é que as técnicas legislativas, naturalmente, são também regras de boa escrita.

Também se conclui que o legislador nacional, em geral, carece de boa técnica legislativa, apesar de toda a estrutura com que conta no exercício de suas funções.

Informações Sobre o Autor

Francisco Mafra.

Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.