Um tema emergente nas Relações Internacionais: A paradiplomacia das cidades e municípios

Resumo: O artigo aborda a tendência das cidades e municípios de assumirem maior autonomia e independência nos contatos internacionais com o objetivo de defender seus interesses no ambiente global. Como parte desse processo, esses governos subnacionais incorporaram instrumentos e estratégias que até então eram de exclusividade dos governos centrais. Essa internacionalização dos governos locais pode se constituir numa importante ferramenta para que atinjam seus próprios objetivos de desenvolvimento. Nesse contexto, surge o conceito de paradiplomacia, que pretende englobar o conjunto de ações que estabelecem os municípios em termos de relações externas.Esse fenômeno, relativamente novo, tem sido absorvido com dificuldade pelos Estados, pois a paradiplomacia questiona a exclusividade destes no relacionamento com o exterior.

Palavras-chave: cidades, internacionalização, governos subnacionais, paradiplomacia.

Abstract: This article discusses the cities and municipalities trend of assuming more autonomy and independence in international contacts with the objective of defending their interests in the global environment. As part of this process, these subnacional governments incorporate instruments and strategies that so far were exclusive to the central governments. This internationalization of the local governments can constitute an important tool in achieving their own development goals. In this context, the concept of paradiplomacy that intends to encompass the group of actions that establish the municipalities in terms of international relations, is born. This relatively new phenomenon has been absorbed with difficulty by the states, because the concept of paradiplomacy questions the states exclusivity in their relationship with the exterior.

Keywords: cities, internacionalization, subnational governments, paradiplomacy

Sumário: 1. Introdução. 2. O conceito de paradiplomacia. 3. A ação externa dos governos locais. 4. O marco jurídico da diplomacia no Brasil. 5. Considerações finais

Introdução

Durante séculos, o sistema internacional foi regido pelos princípios que remontam sua origem ao Tratado de Westfália, de 1648, que surgiu em decorrência do encerramento da Guerra dos Trinta anos, e que estabeleceu as bases do Estado moderno a partir de pelos menos dois princípios básicos: a exclusividade de um território e não-interferência de atores externos nos assuntos internos de casa país. Esses dois princípios básicos de funcionamento do sistema levaram naturalmente a um terceiro, a igualdade jurídica entre os Estados, que expressa a base de funcionamento do atual sistema internacional.

No âmbito interno, o Estado ostentava o poder supremo, ou seja, nenhum grupo poderia opor-se legitimamente à sua autoridade. O Estado mantinha uma soberania exclusiva sobre uma comunidade determinada, localizada num espaço territorial concreto, delimitada por linhas fronteiriças perfeitamente identificadas. No âmbito externo, a soberania significava que o poder do Estado era totalmente independente de qualquer outro poder, não podendo sofrer ingerência ou intervenção exterior.

Este é um conceito tradicional de Estado que estabelece de forma clara a separação entre o interno e o internacional. Esta concepção permitiu que os Estados criassem no seu interior uma ordem jurídica, baseada em direitos e obrigações, que impedia o surgimento de uma situação anárquica.

Desse modo se constituiu uma ordem internacional que se fundamenta na divisão territorial do mundo em Estados Soberanos, cada um dos quais apresenta um poder, uma soberania que lhe é exclusiva e sobre um âmbito territorial determinado. Nessa segmentação política atual a Organização das Nações Unidas (ONU) reconhece 192 estados independentes.

Nessa ordem política clássica, as fronteiras têm uma importância fundamental diretamente relacionada com o conceito de soberania. Não se trata somente de fronteiras físicas que delimitam e separam um Estado soberano de outro. Constituem também fronteiras culturais que separam identidades coletivas distintas, o interno do internacional. No interior das fronteiras impostas pelo Estado soberano existe uma ordem com direitos e obrigações reconhecidos, fora há outra ordem com suas próprias normas, diferentes, em geral pouco conhecidas.

Esses princípios básicos que se tornaram referencias fundamentais na construção dos Estados modernos têm sofrido modificações profundas. A soberania esta sofrendo mudanças significativas na sua interpretação, principalmente pela dificuldade do Estado no enfrentamento de questões globais. Hoje, os Estados não atuam isoladamente, há necessidade de articular alianças, as mais diversas, em diferentes temas, para a defesa dos interesses nacionais.

Além disso, surgiram inúmeras contingencias que questionam a capacidade absoluta dos Estados de manter a ordem interna com base, unicamente, nas premissas tradicionais de soberania. A realidade tem demonstrado que muitas decisões que afetam a população de um território determinado são tomadas no plano internacional e local sem, necessariamente, haver uma intermediação no âmbito nacional.

Há uma realidade que não pode ser ignorada, que é o aumento da participação nas relações internacionais de atores não estatais, fenômeno que foi se acentuando nas últimas décadas do século XX, ampliando a interdependência recíproca e a necessidade de cooperação dentro da comunidade internacional. São diversos os objetivos que devem ser atingidos e que não podem avançar sem a participação dessa multiplicidade de atores, entre os quais estão: o aumento da atividade econômica, diminuir o aquecimento global, combater as epidemias, limitar a proliferação de armamentos, preservar a biodiversidade, evitar a disseminação do crime organizado e do terrorismo global, evitar a fome, entre muitos outros. Os temas que envolvem uma grande diversidade de atores aumentam sem cessar e formam uma rede de relações globais configurando gradativamente uma teia de relações internacionais que inclui, mas em muitos casos ocorre apesar do Estado.

No entanto, todos os países e as demais forças globais que atuam no sistema internacional reconhecem a existência de uma ordem mundial não imposta, mas aceita e mantida pelos Estados soberanos e que apresenta normas reguladas pelo direito internacional, que configura um tipo de governabilidade dos diferentes processos globais (em áreas como meio ambiente, saúde, alimentação,comércio, transportes, cultura, turismo entre outras), através de uma governança exercida pelos diferentes organismos multilaterais intergovernamentais (como, a Organização Mundial de Saúde – OMS, o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas,  IPCC, a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura – UNESCO, a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação -FAO,a Organização Mundial do Turismo – OMT, a Organização Mundial do Comércio – OMC entre outros).

Um dos aspectos mais importantes do atual processo de globalização, é que essa governabilidade mundial, que se expressa na existência de uma ordem mundial, que antes era considerada baseada principalmente nas relações inter-estatais, agora compreende não somente as estruturas governamentais e as correspondentes organizações internacionais, mas também um amplo leque de forças transnacionais cujos elementos mais visíveis são as organizações não governamentais, as empresas transnacionais e a opinião pública entre outros atores globais.

No âmbito externo a proliferação de organismos internacionais e intergovernamentais provocou uma limitação na atuação dos estados. Além disso, deve-se considerar que os Estados não são os únicos protagonistas nas relações internacionais, há muitos outros atores no cenário internacional, como a empresas transnacionais, as organizações não-governamentais (ONGs) e os governos subnacionais (Provinciais, Estados, Municípios, Cidades etc.). Estes últimos, os governos subnacionais, estão se tornando protagonistas dos mais ativos no cenário global, embaralhando de tal forma a exclusividade detida pelo governo central nas relações internacionais, que surgiu um termo novo – paradiplomacia –  nos últimos anos do século XX para denominar a ação exterior dessas instâncias de governo que não podem ser incluidas na diplomacia tradicional.A paradiplomacia serve para identificar as novas formas de relação com o exterior, cujo sujeito não é o Estado, e que são as ações empreendidas por Estados, municípios e cidades no plano internacional.

Essas diferentes regiões – Estados, Províncias e Municípios – que compõe o espaço territorial do Estado devem ser entendidas como espaços de cooperação, nas quais diferentes atores se articulam, com o objetivo de alcançar padrões de desenvolvimento adequados para seus territórios. No caso específico dos municípios abordado neste artigo, o objetivo é se alcançar o desenvolvimento local sustentável (BUARQUE, 2002; BOISIER, 2001) e para tanto a perspectiva de inserção internacional torna-se prioridade.

2. O conceito de paradiplomacia

Historicamente, diplomacia se refere á condução das relações oficiais entre Estados Soberanos. Constitui uma parte da Administração Pública e do serviço diplomático de um Estado nacional (NICOLSON, 1955). No século XX o significado do termo diplomacia foi adquirindo cada vez mais complexidade.  Devido ás mudanças no campo econômico, tecnológico, político e social a diplomacia cobre um amplo leque de atividades no campo das relações internacionais. A diplomacia contemporânea pode ser caracterizada por duas tendências paradoxais: o crescimento da internacionalização e localização dos assuntos de política exterior e por outro lado, o aumento crescente da fiscalização dos assuntos internacionais por parte dos interesses subnacionais. A política exterior também é cada vez mais segmentada tanto funcionalmente (entre os diversos ministérios) como territorialmente (envolvendo as unidades não centrais) (SOLDATOS, 1990,  p. 36)

Desde que surgiram os Estados modernos no século XVI, e principalmente, depois do Tratado de Versalhes, quando passam a ter relações internacionais de forma sistemática, até o fim da guerra-fria com a queda do muro de Berlim(1989), o processo de formação e aplicação das políticas exteriores dos países é basicamente um processo de decisão nacional. É o governo nacional, em particular os Ministérios de Relações Exteriores, que tem sob sua responsabilidade as relações internacionais. Embora houvesse sinais de mudança, se pode afirmar que pelo menos até o final da guerra-fria, se considerava que a tarefa de organizar a inserção internacional do país era atribuição exclusiva do governo central.

Essa exclusividade nas relações internacionais do governo central sofreu a partir de então (pós guerra-fria) muitas mudanças, e pode-se identificar a existência de muitos atores que intervém em diversas dimensões da política exterior dos Estados nacionais, numa atuação paralela à atuação diplomática tradicional. Hoje em dia, o processo de formação da política exterior de um país como  o Brasil tem que levar em consideração pelo menos três dimensões. A dimensão nacional, que permanece sendo importante como núcleo fundamental da formulação da política exterior. A dimensão supranacional, que adota aspectos das decisões emanadas de organismos transnacionais como o Mercosul. E a dimensão subnacional, que está relacionada com o cotidiano de relações estabelecidas no campo internacional pelos governos subnacionais como os Estados e municípios, e que denominamos de paradiplomacia.

O termo “paradiplomacia” surge para compensar a insuficiência do vocábulo “diplomacia” para explicar inúmeras relações internacionais que ocorrem e que independem de ações originadas nas estruturais estatais dos governos centrais. Para a diplomacia tradicional, basicamente interestatal,  as instituições de governo subnacionais ( estados  e municípios) constituem atores não-convencionais difíceis de serem incorporados às negociações entre Estados nacionais. Pois estes se ocupam de temas relacionados com a high politics ( alta política ou de primeiro nível), como o são a segurança nacional, a defesa, os tratados de livre comércio, a celebração de alianças etc., que são atribuição exclusiva da União (Governo Federal). Por outro lado, se entende que a paradiplomacia se ocupa do que se convencionou denominar as low politics ( baixa política ou de segundo nível), que inclui temas como a proteção ao meio ambiente, captação de investimentos, turismo, intercambio cultural entre outros.

A atuação diplomática dos governos locais compreende o conjunto de instituições e ações pelas quais essas administrações públicas, incluindo cidades e municípios, estabelecem relações com atores no cenário internacional com o objetivo de representar seus interesses no plano global. O conceito de paradiplomacia engloba as diferentes manifestações da atividade diplomática dos governos subnacionais ( no caso brasileiro, Estados e Municípios). Como pressuposto do conceito, se entende que esta atividade deve estar em harmonia, e em concordância com a orientação geral da diplomacia desenvolvida pela União. 

A paradiplomacia remete à idéia de paralelismo na atuação diplomática tradicional, em outros termos pode ser considerada como uma extensão da política especifica de  Estados e municípios, ou como afirma Lecours (2002 p. 93-97) “uma extensão da política doméstica”.

Pode-se considerar a paradiplomacia como uma das formas de descentralização na gestão das relações internacionais. Aspectos importantes da política exterior assumem dimensões locais e internas, e ao mesmo tempo aspectos da política interna assumem cada vez mais dimensões internacionais.

A Diplomacia está relacionada com a implementação da política exterior dos estados soberanos. A Paradiplomacia por sua vez  é muito mais abrangente e envolve todas as atividades externas das unidades  não-centrais ( Estados e municípios) sem distinguir entre os que a realizam e os processos de implementação. É uma abordagem de tipo geral e que não facilita a  formulação de um critério concreto para se saber quando atividades internacionais dos governos subnacionais podem ser consideradas paradiplomaticas.

O termo paradiplomacia surgiu em função do debate acadêmico que ocorreu no final da década 1970 e início de 1980, no contexto das discussões sobre o “novo federalismo” (AGUIRRE, 1999). Os primeiros a utilizar o termo paradiplomacia foram os professores Ivo Duchacek, da Universidade da Cidade de Nova York, e Panayotis Soldatos, das Universidades de Paris e Livre de Bruxelas, sendo considerados os pioneiros no uso do vocábulo. Para esses dois autores, a paradiplomacia consiste nos contatos, atividades, processos e iniciativas externas entre governos não centrais (estados federados, províncias, cantões etc.) e outros atores internacionais, como os Estados-nação, outros governos locais, empresas privadas, organizações internacionais, organizações não-governamentais internacionais entre outros. Constituem atividades que não conflitam com as atividades de política exterior executadas pelos órgãos diplomáticos dos Estados nacionais, pois esta é uma atribuição exclusiva do governo central ( da União, no caso brasileiro). As ações da paradiplomacia complementam e apóiam a ação diplomática estatal, o que indica o sufixo “para” que significa “paralelo”. Assim a paradiplomacia ocorre paralelamente às ações de política exterior dos Estados, não conflitando com estas. Na realidade as ações internacionais do governos subnacionais, no contexto paradiplomático, complementa e amplia a ação diplomática tradicional.

Soldatos (1990. P. 35) sugere que as atividades externas dos governos não-centrais (subnacionais) podem ser consideradas paradiplomáticas quando há os elementos constitutivos de política exterior e atores que executem essa política. Conseqüentemente, os governos não-centrais podem possuir suficiente autonomia para formular seus objetivos de política internacional, para determinar o caminho pelo qual podem atingir esses objetivos e consigam implementar sua política. Neste contexto, a simples implementação das decisões do governo central não podem ser consideradas como paradiplomacia. Paradiplomacia não diz respeito a delegação ou subcontratação para implementação de uma política do governo central pelos governos locais.

A Paradiplomacia pela sua própria definição não pode existir sem a existência de uma estrutura de relações trilaterais envolvendo: o governo central, o governo local ou regional e os atores estrangeiros. A natureza da paradiplomacia pode ser descrita através da análise da essência dessa inter-relação entre esses três atores. As ações paradiplomáticas são implementadas em cooperação com o governo central ou parceiros internacionais.

De acordo com Duchachek (1990, p. 14-15) as atividades paradiplomáticas incluem entre outras: manter escritórios permanentes em outros Estados, realizar viagens de promoção e divulgação no exterior, participar de feiras de comércio e investimentos, estabelecer zonas de comércio exterior, e participação de representantes dos governos não-centrais (subnacionais) no trabalho das organizações e conferencias internacionais.(DUCHACHEK,1990, p. 14-15)

Uma das definições mais aceitas sobre essa diplomacia paralela foi apresentada pelo Cientista Político da Universidade do Pais Basco Noé Cornagio Prieto, e segundo ele a paradiplomacia “pode ser definida como o envolvimento de governo subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios(ad hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional”.(CORNAGIO, 2004, p. 251)

3. A ação externa dos governos locais

As relações internacionais hoje ocorrem de forma bastante intensa  propiciada pela facilidade das comunicações, novas tecnologias e redução do custo das viagens internacionais entre outros motivos. Continuamente surgem novas formas de interação e procedimentos que correspondem àquelas que existem no âmbito da diplomacia entre Estados e que se encontram no terreno da negociação. No entanto, os agentes encarregados dessas negociações não são somente diplomatas, no sentido tradicional do termo, mas outros tipos de funcionários que, muitas vezes, atuam de maneira idêntica aos diplomatas. Entre estes podem ser incluídos: funcionários internacionais, especialistas e delegados a conferencias específicas, além de grande número de pessoas que são também responsáveis por algum aspecto de relações internacionais, e que não exercem a diplomacia como profissão, como os enviados especiais (que comparecem em eventos representando uma autoridade nacional); especialistas em áreas específicas (representantes de governos municipais que comparecem em Conferências internacionais como de habitação, meio ambiente, saúde, alimentação entre outras), aqueles encarregados de escritórios permanentes ou temporários em país estrangeiro (por exemplo, representações de municípios brasileiros no exterior para atrair turistas) e as missões especiais, que se deslocam  para outros países por tempo determinado, para negociar um convênio ou para tratar de assunto interesse comum. São formas de relações internacionais que se convenciona denominar paradiplomacia, e que não são objeto de nenhum convênio ou tratado internacional até o momento.

Há uma diversidade de formas possíveis para que os governos municipais possam exercer sua participação nas relações internacionais. De um modo geral, os governos locais recorrem a diversas ações para estabelecer vínculos com outras comunidades e organizações internacionais. Podem ser relacionadas com base nos trabalhos de Ugalte (2006), Branco (2009), Lessa (2007) e na atuação das Secretarias de Cooperação Internacional de Campinas (SECOOP)[1], Municipal de Relações Internacionais de São Paulo[2] e das Relações Internacionais de Salvador(SECRI)[3] as seguintes atividades principais:

1. Estabelecimento de vínculos com cidades-irmãs para promover interesses comuns;

2. Estabelecer escritórios permanentes em cidades no exterior, com o objetivo de captar investimentos, promover o comércio e divulgar o potencial turístico do local.

3. Assinatura de acordos e convênios no exterior com outros atores internacionais.

4. Promover a cooperação interregional multilateral e criação de associações interregionais transnacionais.

5. Participação em feiras e outros eventos internacionais de negócios visando a promoção de produtos, serviços, tecnologia, turismo do município.

6. Cooperação transfronteiriça entre territórios contíguos de diferentes Estados nacionais.

7. Participação nas delegações nacionais enviadas ao exterior em Conferências e outros eventos em missões envolvendo temas globais, com o objetivo de apresentar e defender os interesses específicos ligados ao território municipal.

8. Sediar eventos internacionais para promoção de comércio, turismo e atração de investimentos.

9. Participação em organizações de integração supra-estatais, como o Mercosul.

10. Participar de Associações e redes mundiais de governos locais. Por exemplo a Rede Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos(CGLU) e a Federação Latinoamericana de Cidades,Municípios e Associações de Governos Locais (FLACMA)

11. Participar em Organizações de Governos Locais, nacionais, estaduais e internacionais que desenvolvam ações visando facilitar a gestão cooperação internacional nos municípios. Exemplo: A Confederação Nacional dos Municípios tem um área responsável por promover a inserção internacional dos municípios brasileiros[4]. Em novembro de 2009 foi institucionalizado o Fórum de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais (FONARI) em Fortaleza.

12. Participação nas organizações internacionais intergovernamentais, muitas vezes na condição de observadores.

13. Participação e gestão de Centros de Informações e Negócios( Trade Point) que atuam como centros facilitadores para micro,pequenas e médias empresas. Exemplo: O Trade Point de Campinas é gerido desde 1999 pela Secretaria de Cooperação Internacional dessa cidade.

14. Cooperação para o desenvolvimento e ajuda humanitária

15. Assistência às comunidades vinculadas ao seu território no exterior. Por exemplo: A Prefeitura de Governador Valadares (MG) promove várias ações de apoio aos seus habitantes que trabalham nos EUA, e aos familiares presta assistência e conforto.

16. Apoio a programas de capacitação e eventos de sensibilização para lideranças comunitárias e agentes multiplicadores, realizados por organismos multilaterais.

4. O marco jurídico da paradiplomacia no Brasil  

A constituição da maior parte dos países estabelece o monopólio do governo nacional sobre a política exterior, característica da visão estatocentrica predominante na teoria de relações internacionais. Em decorrência, “todo modelo de celebração de tratados, tendo por base a capacidade exclusiva dos entes dotados de personalidade jurídica internacional(Estados soberanos e organizações internacionais) foi levado a cabo e desenvolvido” baseado num modelo de federalismo tradicional assimétrico, “uma concentração de vários poderes e prerrogativas nas mãos de um ente central” (CASTELO BRANCO, 2007 p.55).

Ocorre que tal modelo não atende satisfatoriamente aos interesses dos governos subnacionais, que fazem um movimento contrário intensificando suas relações no plano internacional, que ocorrem com mais facilidade possibilitada pelos avanços tecnológicos e a intensificação do processo de globalização. Alguns governos centrais fazem concessões limitadas aos governos subnacionais – entre estes Estados, municípios e cidades – como a celebração de tratados de cooperação internacional. Na Argentina, por exemplo, ocorreu uma reforma constitucional em 1994, que permitiu uma ampliação da ação externa de suas províncias. Nas novas atribuições foram incluídas “todas as questões que, no plano interno, são de competência das províncias, compreendidas também as de natureza concorrente com o Estado Federal” (KUGELMAS E BRANCO, 2005, p. 178)

No Brasil, a política exterior é de exclusiva responsabilidade do governo federal, prerrogativa esta estabelecida pela Constituição de 1988 que afirma serem as estratégias de política externa uma competência da União. De acordo com Rodrigues(2004,p,451) diante do  “atual ordenamento jurídico brasileiro, a situação dos municípios é a mesma da dos estados federados e do distrito federal nesta matéria: nem há competências, nem existe reconhecimento legal para ações internacionais”.

No entanto, apesar dessas limitações constitucionais, os municípios ( e os Estados) tem desenvolvido nos últimos anos inúmeras ações e formas de inserção internacional, pois as unidades subnacionais não tem se mostrado “acomodadas com as limitações que são impostas à sua atuação externa. Devido as novas possibilidades decorrentes da atual cena internacional, várias delas tem manifestado interesse em operar no plano externo” (PRAZERES, 2004, P.284)

Esse ativismo dos Estados e municípios no estabelecimento de relações com outros atores internacionais tem provocado o surgimento de inúmeros órgãos na administração pública desses governos. O Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, criou a primeira Secretaria Especial  para Assuntos Internacionais(SEAI) em 1987(NUNES, 2005), iniciativa que foi seguida por outros Estados desde então. O Estado de Santa Catarina possui a Secretaria Especial de Articulação Internacional. Em Minas Gerais, há a Superintendência de Relações Internacionais, ligada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico.

No âmbito municipal há uma multiplicação de estruturas para gestão de assuntos internacionais. Entre as precursoras está a Secretaria de Cooperação Internacional de Campinas, que foi criada em 1994. Esse órgão municipal administra desde 1999 o Trade Point, que é responsável pela promoção comercial de Campinas, tendo sido instituído em parceria com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento – UNCTAD (YAHN FILHO, 2006).Em Santo André, há um Departamento de Relações Internacionais, ligado à Secretaria de Desenvolvimento e de Trabalho. Em Santos é uma Assessoria de Relações Internacionais, vinculada ao Gabinete do Prefeito. Em São Paulo se estrutura em uma Secretaria Municipal de Relações Internacionais. Já em Osasco, há uma atuante Coordenadoria de Relações Internacionais, ligada ao Gabinete do Prefeito. São apenas alguns exemplos das inúmeras estruturas que existem em várias Prefeituras de todo o País.

O fato é que no Brasil a institucionalização das relações paradiplomaticas ocorre de modo lento, ao passo que os acontecimentos e a atuação dos governos subnacionais se intensificam de forma acelerada, ocorrendo na maioria das vezes de modo informal. Como afirma Lessa (2007) “a celebração de atos informais constitui o meio, por excelência, ainda que precário, de afirmação do empenho político e da solidez dos compromissos assumidos”. O reconhecimento dessa realidade poderia prover efetiva segurança jurídica para tais arranjos.

O avanço dos processos globais como o aumento do fluxo do comércio internacional e a universalização dos processos de democratização, tem possibilitado o aumento de práticas de diplomacia dos governos subnacionais, contrariando dessa forma a política oficial, que em alguns casos reconhece a existência dessas práticas, de modo informal, sem o correspondente amparo legal. O Ministério das Relações Exteriores do Brasil reconhecendo a existência dessa situação foi levado a buscar mecanismos de adaptação e articulação entre o governo federal e os governos locais, para estabelecer posições comuns nas ações externas.

Nos últimos anos do século XX, o Ministério das Relações Exteriores criou uma expressão “diplomacia federativa” com o objetivo de englobar as iniciativas internacionais de Estados e municípios. Sua primeira utilização foi feita pelo diplomata Luiz Felipe Lampreia, em discurso pronunciado no Congresso Nacional, em abril de 1995. (RODRIGUES, 2008, p.1025)

Um dos resultados da ação da União foi a criação pelo Itamaraty, em 1997, da Assessoria das Relações Federativas (ARF), uma divisão específica para tratar dos interesses e assuntos federativos (SARAIVA, 2004, p.133) e que se constituía num “órgão que se destina a fazer a interface entre um dado ministério, os governos estaduais e municipais, com o objetivo de melhor captar os interesses e as ações das unidades federadas na formulação da política externa”(KUGELMAS e BRANCO, 2005, p.181). Esse órgão posteriormente juntou-se com outro setor, o de assuntos parlamentares, surgindo então em 2003, outro órgão, a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (RODRIGUES, 2008, P.1023). 

5. Considerações finais

Com o aceleramento do processo de inserção internacional do país, motivado pelas novas perspectivas de desenvolvimento e a previsível repercussão que terão os eventos internacionais como a Copa Mundial de Futebol(2014) e a Olímpiada (2016) certamente os contatos internacionais farão parte do cotidiano das pessoas, e gerarão novos relacionamentos, novos negócios, novas formas de cooperação que não poderão ser assumidos integralmente pelo Estado nacional. A multiplicidade de ações internacionais aponta para um papel mais significativo da paradiplomacia, da intensificação das relações dos poderes locais.

Esse quadro dinâmico da realidade concreta tende a colidir com mais freqüência com os dispositivos legais existentes que limitam as ações das cidades e municípios. Em função disso, há necessidade de intensificar os estudos visando a apresentação de propostas de adaptação dos dispositivos legais a um cenário novo, de intensa ação de novos atores no plano internacional.

O aumento da institucionalização das relações internacionais no plano municipal é fato novo, mas que apresenta a característica de ser irreversível em função da transformação propiciada pelo processo de globalização, aproximando e integrando diferentes partes do planeta. As ações da paradiplomacia, embora legitimadas pelos acontecimentos e seus desdobramentos, em boa parte não se revestem de legalidade, ou no mínimo podem ser questionadas sob a luz da atual legislação.

A intensificação do debate nas disciplinas de Relações Internacionais, de Direito Constitucional e Internacional Público é o caminho necessário a ser percorrido para que se construa um sistema global articulado sob novas bases e que ultrapassem os limites paradigmáticos do espaço interestatal.

Informações Sobre o Autor

Reinaldo Dias

Doutor em Ciências Sociais e Mestre em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP. Professor do Centro de Ciências Sociais e Aplicadas (CCSA) da Universidade Presbiteriana Mackenzie e do Mestrado em Turismo e Meio Ambiente do Centro Universitário UNA /MG. Autor dos livros Ciência Política, Sociologia do Direito e Relações Internacionais publicados pela Editora Atlas.