A problemática da Lei nº 14.064/2020: o direito penal simbólico na tutela penal de cães e gatos

Autoria histórica em conferência documental.

Autores:
Igor Antico Saldanha Estefano – Advogado, bacharel em Direito pela Universidade de Taubaté (UNITAU, 2018), OAB/SP nº 433.432. Pós-graduado em Direito Penal e Criminologia (CEI/INTROCRIM).
Ygor Ramon Arruda – Advogado, bacharel em Direito pela Universidade de Taubaté (UNITAU, 2019), OAB/SP nº 445.665. Pós-graduado em Direito Processual Penal (Faculdade CERS) e em História Geral (Faculdade Focus); licenciado em História (ETEP).

Resumo: O presente artigo analisa criticamente a Lei nº 14.064/2020, conhecida como Lei Sansão, que acrescentou o § 1º-A ao art. 32 da Lei nº 9.605/1998 e elevou a pena do crime de maus-tratos praticado contra cães e gatos para reclusão de dois a cinco anos, multa e proibição da guarda. A pesquisa adota o método dedutivo, com abordagem qualitativa, apoiada em revisão bibliográfica, análise legislativa e documental e exame de dados oficiais sobre o sistema prisional. Inicialmente, examina as funções atribuídas ao direito penal e à pena, em especial a retribuição e a prevenção geral. Em seguida, investiga o conteúdo da alteração legislativa, seus reflexos processuais e o contexto político e ambiental em que foi sancionada, à luz da teoria do direito penal simbólico. Por fim, relaciona o recrudescimento penal ao uso político do punitivismo, à superlotação carcerária reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 347 e às propostas legislativas posteriores. Conclui que o aumento da pena em abstrato, desacompanhado de políticas públicas de prevenção e fiscalização, tem eficácia predominantemente simbólica e gera incoerências no sistema de penas.

Palavras-chave: Direito penal simbólico. Maus-tratos a animais. Lei nº 14.064/2020. Punitivismo. Proporcionalidade.

Abstract: This article critically analyzes Brazilian Law No. 14,064/2020, known as the Sansão Law, which added paragraph 1-A to article 32 of Law No. 9,605/1998 and raised the penalty for the crime of mistreatment committed against dogs and cats to two to five years of imprisonment, a fine and a prohibition on keeping animals. The research adopts the deductive method, with a qualitative approach, based on a literature review, legislative and documentary analysis and the examination of official data on the prison system. First, it examines the functions attributed to criminal law and punishment, especially retribution and general prevention. Next, it investigates the content of the legislative change, its procedural effects and the political and environmental context in which it was enacted, in light of the theory of symbolic criminal law. Finally, it relates the tightening of criminal law to the political use of punitivism, to the prison overcrowding recognized by the Federal Supreme Court in ADPF 347 and to subsequent legislative proposals. It concludes that increasing the abstract penalty, without public prevention and enforcement policies, has a predominantly symbolic effect and creates inconsistencies in the penalty system.

Keywords: Symbolic criminal law. Animal mistreatment. Law No. 14,064/2020. Punitivism. Proportionality.

Sumário: Introdução. 1. Função do direito penal e das penas. 2. A Lei nº 14.064/2020 e o simbolismo do direito penal. 2.1. Origem e conteúdo da alteração legislativa. 2.2. O bem jurídico tutelado e a proteção constitucional dos animais. 2.3. Reflexos processuais do novo patamar de pena. 2.4. O contexto político-ambiental de 2020 e a dimensão simbólica da norma. 2.5. A desproporcionalidade em relação aos crimes contra a pessoa. 3. O modelo punitivo para fins políticos. 4. Reflexos do punitivismo e do simbolismo penal. 5. A atualidade do debate: desdobramentos posteriores à Lei nº 14.064/2020. Conclusão. Referências.

Introdução

O presente artigo tem por finalidade analisar os impactos da mudança trazida pela Lei nº 14.064, de 29 de setembro de 2020, que elevou a pena abstrata do crime de maus-tratos previsto no art. 32 da Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998) quando praticado contra cães e gatos, por meio da inserção do § 1º-A no referido dispositivo. Nesse sentido, incumbe à pesquisa examinar os reflexos dessa mudança sob um olhar crítico, a fim de evidenciar suas incongruências e seu caráter simbólico, submetê-la à filtragem própria do sistema penal e destacar a função do direito penal diante de tais inovações legislativas.

A relevância do tema não se esgotou com a promulgação da lei. Passados alguns anos de sua vigência, o debate sobre o recrudescimento das penas para maus-tratos a animais permanece aceso no Congresso Nacional, impulsionado por casos de grande repercussão, como evidenciam as proposições que pretendem estender o mesmo patamar punitivo a todos os animais ou incluir a conduta no rol dos crimes hediondos. Compreender o que a Lei nº 14.064/2020 efetivamente produziu é, portanto, condição para avaliar as propostas que nela se inspiram.

O objetivo geral é verificar se o aumento da pena em abstrato é instrumento adequado à proteção do bem jurídico tutelado ou se cumpre, predominantemente, função simbólica. Como objetivos específicos, busca-se: revisitar as funções da pena; descrever o conteúdo e os efeitos processuais da alteração; contextualizar sua aprovação; e relacioná-la ao fenômeno do punitivismo e às suas consequências para o sistema prisional. Ressalte-se que não se nega a importância da proteção jurídica dos animais, expressamente prevista no art. 225, § 1º, VII, da Constituição Federal, mas questiona-se a escolha do aumento da pena como resposta preferencial do Estado.

Quanto à metodologia, adota-se o método dedutivo, com abordagem qualitativa, por meio de pesquisa bibliográfica, com destaque para as obras de Rodrigo Fuziger, Eugenio Raúl Zaffaroni e Cezar Roberto Bitencourt, e de pesquisa documental, abrangendo a legislação pertinente, decisões do Supremo Tribunal Federal, proposições legislativas e dados oficiais sobre o sistema prisional brasileiro.

O trabalho estrutura-se em cinco itens. O primeiro revisita as funções do direito penal e da pena, bem como os princípios que limitam o poder punitivo. O segundo examina a origem e o conteúdo da Lei nº 14.064/2020, o bem jurídico tutelado, os reflexos processuais da alteração, o contexto em que foi aprovada e a desproporcionalidade dela resultante. O terceiro analisa o uso político do modelo punitivo; o quarto, os reflexos do punitivismo sobre o sistema prisional; e o quinto, os desdobramentos legislativos posteriores, que demonstram a atualidade do tema. Ao final, apresentam-se as conclusões da pesquisa.

1. Função do direito penal e das penas

O direito penal, entendido como o conjunto de normas por meio do qual o Estado exerce o poder de punir quem comete infrações penais, sejam elas crimes ou contravenções, tem como finalidade a proteção de bens jurídicos relevantes, como a vida, a integridade física, a dignidade sexual e a honra. Por meio da tutela desses bens, o Estado visa manter a ordem pública e tornar possível a convivência em sociedade.

A pessoa que comete uma infração penal, desde que a conduta esteja previamente tipificada em lei e tenha pena cominada, deverá ser submetida à persecução penal: uma investigação, que servirá de lastro probatório para a denúncia do Ministério Público, seguida do devido processo judicial, ao fim do qual, sendo reconhecida a responsabilidade penal, ser-lhe-á aplicada uma pena.

A pena, conforme se extrai do art. 59 do Código Penal, deve ser estabelecida “conforme seja necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime”, o que evidencia a adoção, pelo ordenamento brasileiro, de uma concepção que conjuga três funções: retribuição, prevenção geral e prevenção especial.

A função retributiva, também chamada de absoluta, tem como fim a imposição de um mal (a pena) a quem praticou um mal (o delito). Isto é, quem comete um delito, por descumprir o pacto social, deve ser punido, para que, por meio da pena, expie sua culpa. A retribuição, contudo, carrega em si um limite: a pena deve guardar proporção com a gravidade do fato praticado, sob pena de converter-se em arbítrio.

A função preventiva geral não tem como objetivo responder a um mal já praticado, mas evitar que outras infrações sejam cometidas. A prevenção geral não se dirige a nenhum indivíduo em especial, mas a toda a sociedade. Em sua vertente negativa, a pena serviria como desestímulo àqueles que cogitam praticar um crime, que desistiriam ao saber que lhes seria aplicada uma sanção.

Ao lado dessa vertente negativa, a doutrina identifica a prevenção geral positiva, segundo a qual a pena serviria para reafirmar a vigência da norma e reforçar a confiança da coletividade no ordenamento jurídico. É justamente nessa dimensão que o direito penal simbólico encontra terreno fértil: a mera edição de uma lei mais severa transmite à sociedade a mensagem de que o Estado reprova a conduta, ainda que nenhuma mudança concreta ocorra na proteção do bem jurídico. A comunicação da norma substitui, assim, a sua efetividade.

Por fim, a prevenção especial, diferentemente da prevenção geral, dirige-se ao indivíduo em específico, isto é, ao condenado. Por meio da pena, o autor do delito seria reeducado e ressocializado para, após o cumprimento da sanção, retornar ao convívio social sem voltar a delinquir.

Neste artigo, a análise concentra-se na retribuição e na prevenção geral, por serem as funções mais diretamente invocadas para justificar o aumento das penas em abstrato.

Antes de examinar essas funções no caso concreto, é necessário recordar que o poder punitivo, em um Estado Democrático de Direito, não é ilimitado. O princípio da intervenção mínima estabelece que o direito penal somente deve atuar quando os demais ramos do ordenamento jurídico se mostrarem insuficientes para a proteção do bem jurídico, o que lhe confere caráter subsidiário, de ultima ratio. Do mesmo princípio decorre a fragmentariedade: nem toda lesão a bens jurídicos deve ser tutelada pela via penal, mas apenas as mais graves e intoleráveis.

A esses limites soma-se o princípio da proporcionalidade, que se manifesta tanto na atividade do legislador, ao cominar as penas em abstrato, quanto na do juiz, ao aplicá-las ao caso concreto. No plano legislativo, a proporcionalidade exige que a pena guarde relação com a importância do bem jurídico protegido e com a gravidade da lesão, e que haja coerência entre as respostas penais atribuídas a condutas de gravidade semelhante. Uma pena desproporcional, ainda que formalmente prevista em lei, compromete a legitimidade do sistema e a própria função retributiva, pois deixa de corresponder à medida da culpabilidade do agente. São esses os parâmetros à luz dos quais se analisará a alteração promovida pela Lei nº 14.064/2020.

Com o aumento das penas do crime de maus-tratos contra cães e gatos, buscou-se, além de atender aos anseios de uma sociedade que clama por penas mais rígidas e por maior respeito aos animais, prevenir a prática do crime (prevenção geral). Ocorre que não há evidências criminológicas consistentes de que o aumento de penas seja, por si só, eficaz na prevenção de delitos, tendo em vista que o agente, na iminência de cometer um crime, raramente realiza um juízo de ponderação entre sua ação e a sanção cominada. Ademais, o aumento de pena orientado à prevenção geral esbarra em um obstáculo decisivo: o agente costuma acreditar que não será descoberto e, nessa hipótese, a severidade abstrata da pena pouco ou nada influencia sua decisão. A dissuasão depende muito mais da probabilidade de descoberta e de responsabilização do que do tamanho da pena prevista em lei.

No que tange à função retributiva, o aumento descontrolado das penas acaba por tornar o mal imposto pelo Estado desproporcional ao mal causado pelo agente. Diante de uma pena desproporcional, o Estado passa a agir de forma arbitrária. Nesse ponto, chama atenção que os maus-tratos contra cães e gatos tenham pena de reclusão de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, ao passo que os maus-tratos contra uma pessoa, previstos no art. 136 do Código Penal, tenham pena de detenção de 2 (dois) meses a 1 (um) ano, ou multa. Em uma primeira análise, percebe-se que o aumento tornou o sistema incoerente, ao conferir, em determinadas hipóteses, resposta penal mais severa à violação de bens jurídicos relacionados a cães e gatos do que à violação de bens jurídicos titularizados por seres humanos, questão retomada no item 2.5.

2. A Lei nº 14.064/2020 e o simbolismo do direito penal

2.1. Origem e conteúdo da alteração legislativa

A Lei nº 14.064/2020 originou-se do Projeto de Lei nº 1.095/2019, de autoria do deputado federal Fred Costa, apresentado após a morte de uma cadela espancada e envenenada em um estabelecimento comercial em Osasco (SP), em novembro de 2018. A proposta ganhou o nome popular de “Lei Sansão” após o caso ocorrido em julho de 2020, em Confins (MG), em que um cão da raça Pitbull, chamado Sansão, teve as patas traseiras decepadas, episódio que gerou intensa comoção nas redes sociais (CONGRESSO EM FOCO, 2020).

Em sua redação original, o art. 32 da Lei nº 9.605/1998 prevê, para quem “praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos”, pena de detenção de três meses a um ano e multa, aumentada de um sexto a um terço se ocorre a morte do animal (§ 2º). A Lei nº 14.064/2020 acrescentou o § 1º-A, segundo o qual, quando se tratar de cão ou gato, a pena para as condutas descritas no caput será de reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, multa e proibição da guarda.

Percebe-se, assim, que a lei não criou nova conduta típica, mas apenas uma forma qualificada em razão da espécie do animal atingido. A mesma conduta – ferir, mutilar ou maltratar – passou a receber resposta penal até cinco vezes mais severa, a depender de a vítima ser um cão ou um gato ou qualquer outro animal, doméstico ou silvestre. Também chama atenção a previsão da “proibição da guarda”, sanção que a lei não detalha quanto à duração, ao alcance (se restrita a cães e gatos ou extensiva a quaisquer animais) ou à forma de execução e fiscalização, o que suscita dúvidas à luz dos princípios da legalidade e da individualização da pena (art. 5º, XXXIX e XLVI, da Constituição Federal).

2.2. O bem jurídico tutelado e a proteção constitucional dos animais

A crítica aqui desenvolvida não parte da negação da relevância do bem jurídico. A Constituição Federal de 1988, ao tratar do meio ambiente, incumbiu ao Poder Público o dever de proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que submetam os animais a crueldade (art. 225, § 1º, VII). O Supremo Tribunal Federal conferiu densidade a esse comando ao declarar a inconstitucionalidade de lei cearense que regulamentava a vaquejada, por entender que a prática submetia os animais a tratamento cruel (BRASIL, 2016). Em reação a essa decisão, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 96/2017, que acrescentou o § 7º ao art. 225 para afastar a caracterização como cruéis das práticas desportivas que utilizem animais, desde que consideradas manifestações culturais e regulamentadas por lei específica (BRASIL, 2017).

O episódio é ilustrativo de que a proteção penal e constitucional dos animais no Brasil oscila conforme a força política dos interesses envolvidos. Enquanto os maus-tratos a cães e gatos, animais de companhia com forte apelo afetivo junto ao eleitorado urbano, receberam pena de reclusão de dois a cinco anos, práticas que envolvem outras espécies foram expressamente constitucionalizadas, e os maus-tratos contra animais silvestres, domésticos de outras espécies ou de produção permaneceram sujeitos à pena de detenção de três meses a um ano. A seleção do objeto de maior proteção não decorreu, portanto, de critério relacionado à senciência ou à capacidade de sofrimento dos animais, reconhecida pela ciência a diversas espécies, mas da visibilidade social de determinados casos.

Desse modo, o bem jurídico tutelado pelo art. 32 da Lei nº 9.605/1998 – seja compreendido como o meio ambiente equilibrado, seja como a dignidade ou o bem-estar do próprio animal, conforme a perspectiva doutrinária adotada – é inequivocamente digno de proteção. O que se questiona é se o aumento seletivo da pena, para apenas duas espécies, constitui instrumento idôneo e proporcional para essa proteção, ou se responde, antes, a demandas de natureza simbólica.

2.3. Reflexos processuais do novo patamar de pena

A alteração da pena não produziu efeitos apenas simbólicos; ela modificou substancialmente o tratamento processual da conduta. Na forma simples do art. 32, a pena máxima de um ano caracteriza infração de menor potencial ofensivo (art. 61 da Lei nº 9.099/1995), apurada por termo circunstanciado e sujeita à transação penal e à suspensão condicional do processo. Na forma qualificada do § 1º-A, a pena máxima de cinco anos e a mínima de dois afastam a competência dos Juizados Especiais Criminais, a transação penal e a suspensão condicional do processo, esta última cabível apenas quando a pena mínima não ultrapassa um ano (art. 89 da Lei nº 9.099/1995).

Além disso, por se tratar de crime doloso com pena máxima superior a quatro anos, passa a ser juridicamente admissível a prisão preventiva (art. 313, I, do Código de Processo Penal), e a fiança deixa de poder ser arbitrada pela autoridade policial, ficando reservada ao juiz (art. 322 do Código de Processo Penal). O prazo prescricional pela pena máxima em abstrato, que era de quatro anos, passou a ser de doze anos (art. 109, III e V, do Código Penal).

Surgiu ainda controvérsia sobre o cabimento do acordo de não persecução penal (art. 28-A do Código de Processo Penal), que exige pena mínima inferior a quatro anos e ausência de violência ou grave ameaça. Parte da doutrina sustenta que a violência inerente ao tipo, ainda que dirigida contra o animal, impediria o acordo, posição já acolhida em manifestações do Ministério Público e em decisões de primeiro grau (ATAIDE JUNIOR; CARNEIRO, 2023); outra corrente entende que o dispositivo se refere à violência contra a pessoa. A questão permanece sem uniformização pelos tribunais superiores e constitui campo fértil para pesquisa. Situação semelhante ocorre com a substituição da pena privativa de liberdade por restritivas de direitos, que no âmbito ambiental segue regra própria (art. 7º da Lei nº 9.605/1998), mais flexível que a do art. 44 do Código Penal.

Outro aspecto relevante diz respeito à prova da materialidade. Tratando-se de infração que deixa vestígios, é indispensável o exame de corpo de delito (art. 158 do Código de Processo Penal), que, no caso dos maus-tratos a animais, depende de perícia veterinária. A estrutura pericial voltada a esse tipo de exame, contudo, é reconhecidamente deficitária em grande parte do país, o que dificulta a comprovação dos fatos e contribui para a subnotificação e a impunidade. A elevação da pena, desacompanhada de investimento nessa estrutura, pouco altera a probabilidade de responsabilização, que é, como visto, o fator de maior peso na dissuasão.

Esses reflexos demonstram que o legislador, ao elevar a pena, deslocou a conduta do modelo consensual e despenalizador para o modelo tradicional de persecução, com possibilidade de encarceramento cautelar, sem que se tenha demonstrado que essa mudança fosse necessária ou mais eficaz para a proteção dos animais.

2.4. O contexto político-ambiental de 2020 e a dimensão simbólica da norma

Para a compreensão do tema, é necessário analisar a modificação legislativa à luz do contexto em que foi aprovada, pois, embora seja de suma importância a proteção dos mais vulneráveis – e aqui se incluem os animais domésticos, e não apenas cães e gatos –, não se pode manusear o direito penal para finalidades simbólicas, com o intuito de punir determinado comportamento sem considerar o contexto de todo o sistema penal e da própria situação que se pretende modificar.

À primeira vista, poder-se-ia supor que a modificação do referido artigo teve como finalidade exclusiva a proteção dos animais, sobretudo de cães e gatos, intenção publicamente declarada pelo então Presidente da República ao sancionar a lei. O próprio processo de sanção, contudo, é revelador: dias antes, o chefe do Executivo questionou publicamente o aumento da pena e anunciou que submeteria a decisão sobre o veto a uma enquete em suas redes sociais, vindo a sancionar o projeto sem vetos em cerimônia no Palácio do Planalto (CONGRESSO EM FOCO, 2020). A decisão sobre a pena, nesse cenário, aproximou-se mais da lógica da popularidade do que da reflexão político-criminal.

Em uma análise fria – ou, em sentido oposto, em chamas –, o Brasil vivia, naquele momento, situação em que inúmeros outros animais demandavam proteção mais efetiva. Não se pretende sustentar que uns merecem mais proteção que outros, mas evidenciar que, segundo dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), o país registrava, em 2020, números recordes de focos de queimadas: no Amazonas, o mês de agosto de 2020 apresentou o maior número de focos para um único mês desde o início da série histórica, em 1998 (G1 AM, 2020), e o Pantanal registrou, nos nove primeiros meses daquele ano, o maior número de focos em mais de duas décadas (ESTADO DE MINAS, 2020). Tais eventos colocaram em risco a vida de incontáveis animais silvestres, cujos habitats foram atingidos pelo fogo.

Foi nesse mesmo período que se tornou pública a manifestação do então Ministro do Meio Ambiente, em reunião ministerial realizada em 22 de abril de 2020, cujo registro em vídeo teve o sigilo levantado pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de aproveitar a atenção da imprensa voltada à pandemia para “ir passando a boiada”, isto é, flexibilizar normas de proteção ambiental por meio de atos infralegais. O episódio revela a contradição entre o discurso de proteção animal veiculado pela nova lei penal e a condução da política ambiental, que também engloba a proteção da fauna.

Diante desse cenário, é importante retomar o aspecto do simbolismo do direito penal. Primeiramente, cabe indagar o que é “simbolismo no direito penal”. Rodrigo Fuziger, em sua obra Direito penal simbólico, afirma que o simbolismo no direito penal “é compreendido como o conjunto de manifestações simbólicas no Direito Penal, sejam elas intrínsecas, contingentes, benéficas ou prejudiciais” (FUZIGER, 2015, p. 115).

No presente caso, a mudança trazida pela lei mostra-se predominantemente prejudicial, ainda que simbolicamente tenha a intenção de “proteger” os animais. Ao analisar o contexto fático e a problemática envolvendo o meio ambiente e a proteção animal, observa-se que a ampla divulgação da sanção da lei que aumentou a pena para maus-tratos a cães e gatos contribuiu para ofuscar, no debate público, medidas de flexibilização ambiental e a insuficiência das ações de combate ao desmatamento e às queimadas.

Para exemplificar a situação, é pertinente recorrer novamente à lição de Fuziger: um líder político, com sua popularidade em queda diante das questões ambientais, entre outras, pode valer-se do direito penal como instrumento de punitivismo, mobilizando a população e transmitindo a impressão de que se preocupa com a causa animal. Nas palavras do autor:

“Para o legislador oportunista, melhor uma norma inefetiva que pareça efetiva do que uma norma efetiva que seja vista pela população como inefetiva, já que a (im)popularidade da norma pode, por exemplo, influenciar positiva ou negativamente o capital político daquele legislador, e, por conseguinte, ter efeitos prejudiciais em uma eventual eleição. Portanto, em síntese, usualmente o propositor não se opõe à efetividade da norma, mas apenas não crê nessa possibilidade.” (FUZIGER, 2015, p. 124).

Nesse sentido, verifica-se que a preocupação central não recaiu sobre a efetividade da norma sancionada, até porque a própria política ambiental do período mostrava-se insuficiente diante da questão ambiental, que engloba, evidentemente, a proteção de inúmeros outros animais. A lei não veio acompanhada de investimentos em fiscalização, de estrutura pericial veterinária, de programas de castração e de combate ao abandono ou de campanhas educativas, medidas que efetivamente reduziriam a violência contra cães e gatos.

Cumpre destacar, ainda, o papel dos meios de comunicação e das redes sociais na formação dessa demanda punitiva. Casos de crueldade contra animais, registrados em vídeo e amplamente compartilhados, produzem indignação legítima e imediata, que rapidamente se converte em pressão por respostas legislativas. O ambiente digital, ao privilegiar a reação instantânea, favorece propostas de fácil comunicação, como o aumento de penas, em detrimento de políticas públicas cujos resultados só se verificam a médio e longo prazo. O legislador que responde a essa pressão com uma nova lei penal obtém visibilidade imediata, ainda que a medida não altere a realidade que motivou a indignação.

2.5. A desproporcionalidade em relação aos crimes contra a pessoa

Ainda sobre a efetividade, cumpre destacar que o manuseio do direito penal como forma de aumentar penas gera, neste caso particular, evidente desproporcionalidade. A lesão corporal leve contra um ser humano (art. 129, caput, do Código Penal) é punida com detenção de três meses a um ano; a lesão corporal de natureza grave (art. 129, § 1º) é punida com reclusão de um a cinco anos; e os maus-tratos contra pessoa sob guarda, autoridade ou vigilância (art. 136 do Código Penal) são punidos com detenção de dois meses a um ano, ou multa. Em todas essas hipóteses, a pena mínima é inferior aos dois anos previstos para o ferimento de um cão ou de um gato, ainda que a violência contra a pessoa seja de natureza grave.

A comparação pode ser estendida a outros tipos penais. O homicídio culposo (art. 121, § 3º, do Código Penal) é punido com detenção de um a três anos, e o abandono de incapaz (art. 133 do Código Penal), com detenção de seis meses a três anos. Ou seja, a conduta de quem, por imprudência, causa a morte de uma pessoa, ou de quem abandona pessoa incapaz de defender-se dos riscos resultantes do abandono, recebe pena mínima e máxima inferiores às previstas para quem fere um cão ou um gato. Não se trata de minimizar a gravidade dos maus-tratos contra animais, mas de evidenciar que a alteração legislativa não foi precedida de qualquer exame da coerência interna do sistema de penas.

Há quem sustente que a comparação entre o art. 32, § 1º-A, da Lei nº 9.605/1998 e o art. 136 do Código Penal seria inadequada, pois este último exige finalidades específicas (educação, ensino, tratamento ou custódia) e o juiz ajusta a pena ao caso concreto (EL TASSE, 2022). O argumento, contudo, não afasta a incoerência apontada: ainda que se excluam os maus-tratos do art. 136, permanece o fato de que a lesão corporal leve e até a grave contra seres humanos têm pena mínima inferior à prevista para os maus-tratos a cães e gatos, o que evidencia a ausência de critério sistemático na fixação das penas.

Assim, denota-se uma mudança prejudicial, ainda que a divulgação da sanção da referida lei tenha buscado transmitir à população o compromisso com a causa animal. Promove-se verdadeiro contorcionismo penal, recorrendo-se novamente ao método punitivo como forma de obter apoio popular, com evidentes reflexos eleitorais.

3. O modelo punitivo para fins políticos

Nas sociedades, de forma geral, determinadas condutas são consideradas intoleráveis, seja pela gravidade do fato, pelo histórico do agente ou pela vulnerabilidade da vítima. Quanto mais reprovável a conduta aos olhos de determinado grupo social, maior a punição que se entende devida a quem a pratica.

Nesse contexto, uma vez mobilizada a opinião pública em favor da punição, agentes políticos não medem esforços para promover alterações legislativas de cunho seletivo e punitivo, frequentemente desastrosas para pessoas que talvez venham a ser acusadas desses crimes.

Para compreender essa dinâmica, é útil examinar a noção de modelo punitivo a partir da lição de Eugenio Raúl Zaffaroni, segundo a qual o “modelo punitivo é pouco apto a solucionar o conflito: quando prisoniza alguém não resolve o conflito, mas sim o suspende, ou seja, deixa-o pendente no tempo” (ZAFFARONI et al., 2011, p. 87).

Significa dizer que o sujeito, ainda que sofra punição severa e permaneça encarcerado, não deixa de estar apto a praticar novamente a conduta, nem a pena impede que outros a pratiquem. A pena, por si só, não soluciona os conflitos futuros, nem contribui necessariamente para sua diminuição. Ainda segundo Zaffaroni, “no decorrer do tempo vamos nos refazendo e mudando, e o lançamento do conflito ao tempo espera que os protagonistas se transformem, desligando-se do conflito ou tranquilizando-se a seu respeito, pouco importando se novos conflitos surjam ou não deste esquecimento” (ZAFFARONI et al., 2011, p. 87).

Ou seja, após a punição, o conflito, em tese, cai no esquecimento, pois novos conflitos surgirão, criando-se um sistema recorrente que tende a se tornar seletivo.

A esse respeito, Zaffaroni et al. (2011) distinguem a criminalização primária, consistente na edição de leis penais que incriminam ou permitem punir determinadas pessoas, da criminalização secundária, correspondente à ação punitiva efetivamente exercida pelas agências do sistema penal sobre pessoas concretas. Como a capacidade operacional dessas agências é muito inferior ao volume de condutas criminalizadas, a criminalização secundária é necessariamente seletiva e recai, em regra, sobre as pessoas mais vulneráveis. O aumento de penas, ao ampliar o programa de criminalização primária sem alterar essa capacidade operacional, tende a reforçar a seletividade, e não a proteção do bem jurídico.

A história legislativa brasileira oferece diversos exemplos dessa dinâmica, frequentemente denominada legislação penal de emergência ou populismo penal. A Lei dos Crimes Hediondos (Lei nº 8.072/1990) foi aprovada em meio à comoção provocada por extorsões mediante sequestro de grande repercussão, e o homicídio qualificado foi incluído em seu rol pela Lei nº 8.930/1994, após mobilização popular decorrente do assassinato da atriz Daniella Perez. Em todos esses casos, a resposta legislativa veio rapidamente, impulsionada por um fato concreto amplamente divulgado, e consistiu essencialmente no endurecimento das penas e das regras de execução, sem que se tenha comprovado, nas décadas seguintes, redução proporcional dos crimes visados.

A Lei nº 14.064/2020 insere-se na mesma tradição. O projeto que lhe deu origem tramitava desde 2019, mas sua aprovação ganhou velocidade após o caso Sansão, ocorrido em julho de 2020, e a sanção ocorreu menos de três meses depois. A rapidez da resposta, desejável em diversas situações, é problemática quando se trata de definir penas, pois impede a reflexão sobre a coerência sistemática da alteração e sobre os seus efeitos concretos, inclusive no sistema prisional.

Tais constatações, entretanto, não são percebidas por boa parte da população, que, conforme exposto no início deste item, mobiliza-se por punições severas, na crença de que, quanto mais severa a pena, menor será a criminalidade. Essa percepção é equivocada, mas os agentes políticos aproveitam-se dela para alterar leis, ou parte delas, com feições punitivas, como no presente caso da Lei nº 14.064/2020, que aumentou a pena abstrata da violência contra cães e gatos sem que haja elementos que indiquem redução concreta dessa violência.

Tal estratégia não é novidade. O próprio Presidente que sancionou a Lei nº 14.064/2020, quando deputado federal, foi autor do Projeto de Lei nº 5.398/2013, que previa, entre outras medidas, a castração química de condenados por crimes sexuais, proposta arquivada em 2019. A ideia retornou ao debate legislativo: em dezembro de 2024, a Câmara dos Deputados aprovou emenda que inseriu a castração química de condenados por pedofilia em projeto que institui cadastro nacional de condenados por esses crimes, remetido ao Senado Federal (INFOMONEY, 2024). Propostas dessa natureza não visam estruturar uma política capaz de enfrentar a violência sexual, mas oferecer respostas de forte apelo punitivo e de duvidosa constitucionalidade, diante da vedação de penas cruéis (art. 5º, XLVII, “e”, da Constituição Federal), a fim de mobilizar determinado público em torno da crença de que a mutilação química do condenado seria eficaz para a contenção desses crimes.

Com frequência, agentes políticos recorrem ao manuseio inadequado do direito penal para criar legislações ou promover mudanças no sistema penal com fins essencialmente punitivos, visando à reeleição ou ao início de uma carreira política. O resultado é um ordenamento instável e pouco equânime, no qual determinados crimes possuem penas abstratas desproporcionalmente superiores às de outros, e no qual penas elevadas convivem com a ausência de efetividade na contenção das condutas, como ocorre, por exemplo, no tráfico de drogas.

Por fim, o manuseio punitivo do sistema penal para fins políticos acarreta alterações legislativas desastrosas, como a do presente caso, uma vez que não há evidências científicas de que o aumento da pena em abstrato sirva para a contenção do conflito. Ainda assim, agentes políticos continuam a utilizar esse meio para fazer propaganda de sua simbólica efetividade.

4. Reflexos do punitivismo e do simbolismo penal

O punitivismo, alimentado pelo direito penal simbólico, gerou, gera e continuará gerando graves problemas, não apenas aos direitos humanos das pessoas presas – direitos sistematicamente violados nas penitenciárias brasileiras –, mas também à própria segurança pública.

Os ideais punitivistas da sociedade, que clama por punições cada vez mais rígidas, inclusive para crimes de menor gravidade, por limitações à progressão de regime e por facilidades na regressão, somados à atuação de agentes políticos que, para atender a esse clamor, legislam no sentido de endurecer o direito penal em relação aos delitos que estão “em evidência”, produzem, como consequência, a superpopulação carcerária. Os dados do Sistema de Informações do Departamento Penitenciário Nacional (SISDEPEN) relativos a dezembro de 2024 indicavam 670.265 pessoas em celas físicas e 905.316 pessoas sob alguma forma de sanção penal, incluídas as que se encontravam em prisão domiciliar (CNN BRASIL, 2025).

A superpopulação carcerária traz apenas desvantagens para a sociedade: dificulta a execução das penas de forma justa e efetiva, diante da falta de condições materiais; viola direitos e garantias das pessoas presas; e contribui para a criação e o fortalecimento de facções criminosas, que passam a exercer controle sobre os estabelecimentos prisionais diante da omissão do Estado.

A gravidade desse quadro foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347, concluído em outubro de 2023, no qual a Corte declarou a existência de um estado de coisas inconstitucional no sistema prisional brasileiro, marcado por violação massiva e persistente de direitos fundamentais, e determinou a elaboração de um plano nacional para enfrentá-lo (BRASIL, 2023). Em dezembro de 2024, o Tribunal homologou o plano denominado “Pena Justa”, que contém ações e metas a serem cumpridas até 2027, organizadas em eixos que incluem o controle da entrada e das vagas do sistema prisional. O reconhecimento judicial de que o encarceramento em massa é, em si, um problema constitucional reforça a crítica à expansão irrefletida das penas privativas de liberdade.

Verifica-se, assim, um descompasso entre os Poderes. Enquanto o Judiciário, a partir da ADPF 347, passou a exigir dos entes federativos medidas de controle da entrada no sistema prisional e de racionalização do uso da prisão, o Legislativo continua a ampliar o rol de condutas puníveis com penas que admitem prisão preventiva e regimes mais gravosos, frequentemente como resposta a casos de grande repercussão. A Lei nº 14.064/2020 e as propostas que a sucederam são expressão desse movimento, que tende a pressionar ainda mais um sistema já reconhecido como inconstitucional em seu funcionamento.

Com a elevada quantidade de presos, a sociedade presume que a criminalidade diminui. No entanto, não se trata de uma verdade absoluta. Como mencionado, diante da grande população carcerária, o Estado não consegue oferecer condições adequadas de saúde física e psicológica, salubridade, alimentação, trabalho e educação. Por esse motivo, as facções criminosas acabam por controlar os presídios, muitas vezes fornecendo condições materiais a outros presos e, em troca, recrutando novos membros. Essas organizações, mesmo de dentro das prisões, influenciam a criminalidade, seja no interior, seja fora do sistema penitenciário.

Bitencourt (2017), ao tratar da falência da pena de prisão, destaca que o cárcere, longe de cumprir a promessa de ressocialização, tende a reproduzir a criminalidade, razão pela qual defende a ampliação de alternativas à pena privativa de liberdade. Portanto, o simbolismo penal, alimentado pelo punitivismo, contribui para a superpopulação carcerária, que, por sua vez, favorece o fortalecimento de facções criminosas e, com isso, o aumento da criminalidade.

Esse efeito é ainda mais grave quando o encarceramento atinge pessoas condenadas por crimes de menor gravidade ou sem histórico de envolvimento com a criminalidade organizada. Inseridas em estabelecimentos superlotados e controlados por facções, essas pessoas ficam expostas a pressões de recrutamento e a um ambiente que dificulta a reinserção social após o cumprimento da pena. A ampliação das hipóteses de prisão para condutas como os maus-tratos a animais, cujos autores frequentemente não se enquadram nesse perfil, pode, assim, produzir resultado oposto ao pretendido, favorecendo a reincidência em vez de preveni-la.

Deve-se lembrar que as penas privativas de liberdade não são as únicas previstas no ordenamento jurídico brasileiro. Há, também, as penas de multa e as penas restritivas de direitos, que igualmente cumprem as funções de retribuir e prevenir, seja de forma geral, seja de forma especial. No caso dos crimes contra animais, sanções como a proibição de guarda, a prestação de serviços em entidades de proteção animal e a reparação dos danos poderiam cumprir papel mais efetivo do que o encarceramento.

A própria Lei nº 9.605/1998 oferece instrumentos nesse sentido. Seu art. 8º prevê como penas restritivas de direitos a prestação de serviços à comunidade, a interdição temporária de direitos, a suspensão parcial ou total de atividades, a prestação pecuniária e o recolhimento domiciliar, e seu art. 7º admite a substituição da pena privativa de liberdade quando aplicada pena inferior a quatro anos e as circunstâncias do caso indicarem que a substituição é suficiente para a reprovação e a prevenção do crime. Tais sanções, aplicadas com fiscalização efetiva e orientadas à reparação do dano e à educação do condenado, tendem a cumprir melhor a função preventiva especial do que o encarceramento em um sistema reconhecidamente em estado de coisas inconstitucional.

A observação ganha relevo porque, no caso do § 1º-A do art. 32, a pena mínima de dois anos e a máxima de cinco permitem que, a depender das circunstâncias judiciais e da eventual incidência da causa de aumento pela morte do animal, a pena concreta ultrapasse quatro anos, inviabilizando a substituição e impondo regime inicial semiaberto ou até fechado, nos termos do art. 33 do Código Penal. A opção legislativa, portanto, ampliou as hipóteses de encarceramento justamente em relação a uma conduta para a qual as sanções alternativas se mostram particularmente adequadas.

5. A atualidade do debate: desdobramentos posteriores à Lei nº 14.064/2020

Passados alguns anos da vigência da Lei nº 14.064/2020, as críticas formuladas neste artigo permanecem atuais, e o fenômeno por elas descrito intensificou-se. Não há notícia de redução consistente dos casos de maus-tratos contra cães e gatos atribuível ao aumento da pena; ao contrário, episódios de grande repercussão continuam a ocorrer e a provocar, como resposta imediata, novas propostas de recrudescimento penal.

Exemplo disso é o caso do cão comunitário conhecido como “Orelha”, agredido em Santa Catarina no início de 2026 e que precisou ser sacrificado em razão da gravidade dos ferimentos. O episódio motivou a articulação de parlamentares em torno de diversas propostas: o Projeto de Lei nº 519/2021, que em sua redação original previa reclusão de quatro a dezesseis anos para maus-tratos contra qualquer animal e tornava o crime inafiançável; projeto que prevê reclusão de três a seis anos para os maus-tratos contra cães e gatos; e o Projeto de Lei nº 2.475/2025, em trâmite na Câmara dos Deputados, que pretende incluir os maus-tratos com resultado morte no rol dos crimes hediondos (FERREIRA, 2026).

É importante notar que nem toda produção legislativa posterior seguiu a via penal. A Lei nº 14.228/2021, por exemplo, proibiu a eliminação de cães e gatos pelos órgãos de controle de zoonoses, canis públicos e estabelecimentos oficiais congêneres, ressalvadas hipóteses de doenças graves ou infectocontagiosas incuráveis que coloquem em risco a saúde humana e a de outros animais (BRASIL, 2021). Medidas dessa natureza, que atuam sobre as condições estruturais da relação entre o Poder Público e os animais, ilustram que a proteção animal pode ser buscada por instrumentos administrativos e de políticas públicas, muitas vezes mais eficazes que o aumento de penas.

No Senado Federal, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania concluiu, em 2 de setembro de 2026, a votação do substitutivo ao Projeto de Lei nº 4.262/2025, que estende a pena de reclusão de dois a cinco anos aos maus-tratos contra todos os animais, admite pena de até seis anos em hipóteses agravadas, como tortura, abuso sexual ou transmissão das agressões em redes sociais, tipifica a negligência nos cuidados básicos e cria um sistema nacional de prevenção, com canal de denúncias e cadastro nacional de condenados. A matéria seguiu para a Câmara dos Deputados (AGÊNCIA SENADO, 2026).

Esse projeto merece análise equilibrada. Por um lado, ao equiparar a proteção de todos os animais, eliminaria a distinção entre espécies que este artigo aponta como incoerente, e, ao prever canal de denúncias, cadastro e medidas educativas, contempla instrumentos de prevenção que a Lei nº 14.064/2020 ignorou. Por outro, a solução escolhida para corrigir a incoerência foi, novamente, a ampliação do patamar punitivo, e não a revisão sistemática das penas, o que tende a aprofundar a desproporção em relação aos crimes contra a pessoa e a ampliar o número de condutas sujeitas à prisão preventiva. Caberá à pesquisa acompanhar a tramitação dessas propostas e avaliar, com base em dados, se as medidas não penais nelas contidas produzirão os resultados que o mero aumento de pena não produziu.

Situação ainda mais delicada é a da proposta que pretende incluir os maus-tratos com resultado morte no rol dos crimes hediondos. A hediondez implica restrições severas na execução penal, como a vedação de anistia, graça e indulto e a exigência de frações mais elevadas para a progressão de regime. Sua extensão a um crime contra animal, quando diversas condutas graves contra a pessoa não integram esse rol, agravaria a desproporcionalidade já apontada e reforçaria a lógica segundo a qual a gravidade de um crime é medida pela repercussão midiática do caso concreto, e não por critérios jurídicos e sistemáticos.

Há, por fim, uma lacuna que atravessa todo esse debate: a ausência de avaliação empírica dos efeitos da Lei nº 14.064/2020. Não se tem notícia de estudos oficiais que tenham medido, desde a sua entrada em vigor, a evolução do número de ocorrências, de inquéritos instaurados, de denúncias oferecidas e de condenações por maus-tratos a cães e gatos, nem o impacto dessas condenações sobre a reincidência. Sem esses dados, novas propostas de aumento de pena são discutidas com base na intuição e na comoção, e não em evidências, o que reproduz exatamente o padrão simbólico criticado neste artigo. A avaliação legislativa ex post, com base em dados das secretarias de segurança pública e do Poder Judiciário, constitui, portanto, passo indispensável para qualquer reforma futura.

Conclusão

A partir do exposto, depreende-se que o aumento das penas em abstrato, em especial nos crimes que a mídia e a opinião pública elegem como merecedores de punição mais rígida, não cumpre seu papel aparente de prevenção geral da conduta criminosa, servindo sobretudo para acalmar os ânimos de uma sociedade punitivista, que acredita em penas rígidas, por vezes cruéis, como forma de reduzir a criminalidade.

A Lei nº 14.064/2020 é exemplo dessa lógica. Aprovada em contexto de forte comoção social e de questionamentos à política ambiental, conferiu tratamento penal diferenciado a cães e gatos, sem alterar a proteção dos demais animais, e produziu incoerências no sistema de penas, ao punir os maus-tratos contra esses animais de forma mais severa do que a lesão corporal contra seres humanos. Além disso, modificou profundamente o tratamento processual da conduta, retirando-a do modelo consensual e permitindo a prisão preventiva, sem que tenha sido acompanhada de políticas de fiscalização, perícia, educação e combate ao abandono.

Além de não cumprir o papel aparente, o aumento de pena com finalidade predominantemente político-eleitoral produz consequências perversas, como a superlotação carcerária, cuja gravidade foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal ao declarar o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional. A superlotação, longe de demonstrar que a criminalidade diminui, gera problemas maiores, como o fortalecimento de facções criminosas e a violação dos direitos humanos das pessoas presas.

As propostas legislativas surgidas desde então confirmam a atualidade da crítica: novos casos de grande repercussão continuam a gerar, como resposta prioritária, projetos de aumento de pena. Conclui-se, portanto, que a proteção efetiva dos animais, valor constitucionalmente assegurado, deve ser buscada por meio de medidas político-criminais baseadas em estudos aprofundados e em dados, que privilegiem a prevenção, a fiscalização, a educação e a responsabilização proporcional, e não pelo aumento desenfreado da punição, que não figura entre essas medidas.

 

Referências

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