A proteção do patrimônio histórico nos Planos Diretores dos municípios mineiros

Resumo: De acordo com o Estatuto das Cidades, a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Dentre suas diretrizes, está a proteção, preservação e recuperação do patrimônio histórico. O Estatuto das Cidades estabeleceu o Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, constituindo um marco regulatório do planejamento municipal, sendo obrigatório para todos os municípios com mais de vinte mil habitantes, nos termos do art. 41, inciso I. O presente trabalho tem por objetivo principal analisar o grau de concretude conferido à proteção do patrimônio histórico nos Planos Diretores dos municípios mineiros. Trata-se de pesquisa qualitativa realizada por meio do método indutivo, utilizando-se da pesquisa documental. Foram selecionados os municípios mineiros que participaram da rede de avaliação e capacitação para implementação dos Planos Diretores Participativos do Observatório das Metrópoles, totalizando 41 municípios. Verificou-se que cerca de cinquenta por cento dos Planos Diretores estabeleceram diretrizes específicas para a proteção do patrimônio histórico, contudo em apenas treze há ações concretas relacionadas às particularidades do município. De acordo com os resultados apresentados, pode-se concluir que a maioria dos Planos Diretores dos municípios mineiros não estabeleceu proteção adequada ao patrimônio histórico.

Palavras-chave: patrimônio histórico-cultural, efetividade, planos diretores.

Sumário: 1. Introdução. 2. Fundamentação teórica. 3. Metodologia. 4. Análise dos resultados. 5. Considerações finais. Referências bibliográficas.

1. Introdução

De acordo com a doutrina, o Estado é constituído por três elementos: soberania, território e povo.  Para Dalmo de Abreu Dallari,

“deve-se compreender como povo, o conjunto dos indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano.” (DALLARI, 2010. p. 99-100).

Em apertada síntese, o que distingue o conceito de povo do conceito de população são os laços históricos e culturais que estão presentes no primeiro e os unem, enquanto que a segunda se refere ao conceito puramente numérico ou quantitativo.

De acordo com Celso Fiorillo,

“o bem que compõe o chamado patrimônio cultural traduz a história de um povo, a sua formação, cultura e, portanto, os próprios elementos identificadores de sua cidadania, que constitui princípio fundamental norteador da República Federativa do Brasil.” (FIORILLO, 2009. p. 22)

Nesse sentido, a preservação do patrimônio histórico de um povo é a preservação do próprio povo. Isto é, sem os laços histórico-culturais que unem os indivíduos que o compõe, um povo não existe. Sem os referidos laços, um povo não passa de mera população, ou seja, um grupamento humano sem uma história e uma cultura comum.

Diante disso, questiona-se: qual é a importância concedida à proteção do patrimônio histórico municipal pelos Planos Diretores Municipais?

O presente trabalho tem por objetivo principal analisar o grau de concretude conferido à proteção do patrimônio histórico nos Planos Diretores dos municípios mineiros. Decorrem da meta geral os seguintes objetivos específicos: a) verificar se tais instrumentos de planejamento urbano estabeleceram conselhos, delimitaram zonas ou áreas de proteção e indicaram quais os instrumentos adequados à proteção do patrimônio histórico municipal; b) identificar as metas, prazos e objetivos estabelecidos pelos Planos Diretores mineiros em relação à proteção do patrimônio histórico.

Estrutura-se o texto primeiramente abordando a fundamentação teórica que envolve o tema, sobretudo os dispositivos constitucionais e legais; em seguida, são apresentados os dados coletados e a análise crítica de seus resultados; por fim, são apresentadas as considerações finais sobre o estudo realizado.

2. Fundamentação teórica

O patrimônio histórico e artístico nacional foi conceituado pelo Decreto-lei n. 25, de 30/11/1937, como o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.

O direito ao patrimônio histórico é um direito fundamental, previsto no art. 216 da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88)[1], sendo obrigação do Poder Público (art. 216, § 1º, CRFB/88) e direito do povo a sua proteção. Para tanto, qualquer cidadão pode, por meio de ação popular (art. 5º, LXXIII da CRFB/88), anular qualquer ato lesivo ao patrimônio histórico-cultural. Sua previsão constitucional encontra-se no art. 216, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, in verbis:

“Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

I – as formas de expressão;

II – os modos de criar, fazer e viver;

III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas;

IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;

V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

§ 1º. O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.

§ 2º. Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.

§ 3º. A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valores culturais.

§ 4º. Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei.

§ 5º. Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos.

§ 6º. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:

I – despesas com pessoal e encargos sociais;

II – serviço da dívida;

III – qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.”

Além de ser um direito fundamental, e portanto previsto na CRFB/88, o direito ao patrimônio histórico-cultural é um direito humano de terceira geração.

Os direitos humanos são todos aqueles direitos inerentes a todas as pessoas em todos os países do mundo. Na doutrina, existe uma classificação histórica dos direitos humanos, que os distingue em direitos humanos de primeira, segunda e terceira geração.

Os direitos humanos de primeira geração (dimensão) surgiram, grosso modo, nas revoluções liberais, do final do Século XVIII, e visavam a declarar os direitos ligados ao valor liberdade: direitos civis e políticos. A segunda geração (dimensão) dos direitos humanos surgiu no final do séc. XIX, início do século XX, após a Revolução Industrial, e visavam à instituição dos direitos ligados ao valor igualdade: direitos econômicos, sociais e culturais. Já os direitos humanos de terceira geração surgem após a Segunda Guerra Mundial e estão consubstanciados na Carta das Nações Unidas e na Constituição de 1988, entre outros textos. Os direitos de terceira geração possuem como principal valor a solidariedade, que se materializa, dentre outros, no direito humano à proteção do patrimônio histórico, cultural e ambiental.

A competência para legislar sobre a proteção ao patrimônio histórico é concorrente entre os entes da Federação, nos termos do art. 24, VII, da CRFB/88.

Aos municípios compete promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual, conforme determina o art. 30, IX, da CRFB/88.

No âmbito infraconstitucional, o Estatuto das Cidades, em seu art. 2º, XII, estabelece a proteção, preservação e recuperação do patrimônio histórico como uma das diretrizes da política urbana. Para tanto, prevê a utilização de instrumentos, tais como o direito de preempção e a transferência ou alienação do direito de construir.

Como ensina Odete Medauar, “as leis de diretrizes contêm, de regra, objetivos, princípios […], indicadores para a elaboração de textos normativos daí decorrentes e para as práticas administrativas”(MEDAUAR, 2004. p. 20).

Como se pode perceber, uma vez fixada a competência constitucional do Município em promover a proteção do patrimônio histórico, tanto sob o prisma legislativo quanto executivo, e conferidas as diretrizes gerais para o planejamento urbano municipal pelo Estatuto das Cidades, cabe ao Município fixar, em sua legislação, a política pública a ser implantada. Nesse sentido, destaca-se a Lei que institui o Plano Diretor, por se tratar do mais abrangente e participativo instrumento de planejamento urbano municipal.

As políticas públicas podem ser definidas “como programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do estado e as atividades privadas para a realização dos objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados” (BUCCI, 2002). Nesse sentido, as políticas públicas conjugam as políticas de Estado, estabelecidas na Constituição e na legislação em geral, com as políticas de governo orientadas pelas diretrizes político-partidárias. É por meio da formulação e execução de políticas públicas que o Estado, notadamente os Poderes Legislativo e Executivo – cujos representantes foram democraticamente eleitos, concretiza as normas previstas na CRFB/88.

“Em contextos democráticos em que as instâncias de controle através do parlamento e órgãos auxiliares se fortalecem, e nos quais novos mecanismos de participação e controle social são criados, as noções de um núcleo racional formulador de propostas a serem implementadas dão lugar a mecanismos de deliberação, engenharia social e aprendizagem coletiva”. (SILVA e MELLO, 2000)

A legitimidade democrática na formulação, aplicação e controle das políticas públicas aumenta na medida em que o controle social é exercido por meio da participação do cidadão na discussão, implementação e avaliação das ações governamentais. A constituição de fundos municipais de proteção ao patrimônio histórico e de sua gestão por meio de conselhos que garantam a paridade entre governo e sociedade significa que a gestão é compartilhada e que a sociedade, por meio dos representantes nos conselhos, pode identificar a prioridade de investimento nessa área.

Além dos conselhos, é possível controlar os investimentos municipais na preservação do patrimônio histórico por meio da participação no processo de elaboração das leis municipais de planejamento público, pois, de acordo com o art. 44 da Lei n. 10257/2001 (Estatuto das Cidades), no âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. Cabe ao Legislativo Municipal verificar se houve participação popular nesse processo, como condição legal para a sua aprovação.

“Fruto do debate democrático entre várias possibilidades em jogo, as leis, as leis orçamentárias, os programas de governo, as campanhas e as linhas de ação setoriais, os atos normativos e os regulamentos, etc., representam o arcabouço jurídico e financeiro colocado em ação para o funcionamento desse sistema”. (FARIA, 2009)

Para a doutrina positivista, só há direito, de fato, se houver a possibilidade de exigir o seu cumprimento por meio do poder coercitivo do Estado. Nesse sentido, é de difícil efetivação a diretriz de proteção do patrimônio histórico, estabelecida genericamente pelo Estatuto das Cidades, se os Planos Diretores Municipais não estabelecerem as hipóteses de proteção, seus instrumentos, prazos e metas a serem cumpridos.

“Diferente do meio ambiente natural que é, o meio ambiente cultural para ser caracterizado necessita que o Poder Público através de procedimento próprio assim o declare. Dessa forma, meio ambiente cultural deve ser. Portanto, não basta um prédio ser antigo para se caracterizar como patrimônio histórico. É necessário que a lei assim o diga através do processo de tombamento.” (BARROS, 2008. p. 143).

Para a efetiva proteção do meio ambiente cultural, não basta as normas gerais estabelecidas no Estatuto das Cidades, tampouco as famigeradas normas genéricas, copiadas incansavelmente pelos legisladores dos municípios mineiros. É fundamental que os Planos Diretores Municipais sejam efetivos, ou seja, estabeleçam as hipóteses de proteção (tais como o tombamento, inventário, registro vigilância e desapropriação), os instrumentos de política urbana, os prazos e as metas a serem cumpridas.

3. Metodologia

O método de pesquisa utilizado foi o indutivo e fora utilizada a técnica de documentação indireta, ou seja, partiu-se da leitura e análise das leis municipais que instituíram o Plano Diretor dos municípios mineiros objeto de pesquisa da Rede de Avaliação e Capacitação para implementação dos Planos Diretores Participativos do Observatório das Metrópoles[2], totalizando 41 municípios[3].

Trata-se de pesquisa qualitativa, na qual, segundo Elizabeth Teixeira:

“o pesquisador procura reduzir a distância entre a teoria e os dados, entre o contexto e a ação, usando a lógica da análise fenomenológica, isto é, da compreensão dos fenômenos pela sua descrição e interpretação. As experiências pessoais do pesquisador são elementos importantes na análise e compreensão dos fenômenos estudados”. (TEIXEIRA, 2002)

A hipótese a ser confirmada foi estabelecida empiricamente pelos autores deste trabalho quando atuaram como avaliadores na rede do Observatório de Políticas Urbanas da PUC Minas[4] em parceria com o Observatório das Metrópoles, qual seja: a maioria dos Planos Diretores possui redação genérica, podendo ser aplicada a qualquer município, já que há nenhuma ou pouca referência às questões tipicamente locais.

Portanto, trata-se de pesquisa qualitativa em que se buscou verificar qual é o grau de concretude das normas estabelecidas nos planos diretores em relação à proteção do patrimônio histórico. Foram avaliados os seguintes quesitos:

a) Há o estabelecimento de diretrizes ou objetivos específicos para a proteção do patrimônio histórico municipal?

b) Foi mencionada a existência de Conselhos Municipais específicos para o patrimônio histórico?

c) Quais os instrumentos de política urbana previstos que se aplicam à proteção desse tipo de patrimônio?

d) Foi estabelecida uma zona de proteção específica?

e) Existem dispositivos que indicam as particularidades locais, tais como indicação de bens, locais e outras formas de proteção?

Os dados coletados foram mensurados e analisados criticamente, conforme se verá na análise dos resultados.

4. Análise dos resultados

A pesquisa obteve os seguintes resultados:

a) Vinte municípios estabeleceram diretrizes ou objetivos específicos para a política de proteção do patrimônio histórico.

b) Sete Planos Diretores fazem menção a conselhos municipais de proteção do patrimônio histórico já constituídos e, em dois Planos Diretores, há a intenção de sua instituição ou reativação.

c) Vinte e dois municípios estabeleceram algum instrumento de política urbana para a proteção do patrimônio histórico, com maior ocorrência do direito de preempção, da transferência ou alienação do direito de construir, do estudo de impacto de vizinhança e do tombamento, contudo a grande maioria depende de regulamentação por lei específica.

d) Quinze Planos Diretores estabeleceram ou previram a demarcação de zonas especiais de proteção.

e) Em apenas treze Planos Diretores ficou estabelecida alguma particularidade local, tal como menção a revitalização ou conservação de locais específicos, realização de obras ou outras ações concretas.

Da análise dos Planos Diretores Municipais e interpretação dos resultados supracitados, verificou-se um elevado grau de abstração de suas normas. Estas, muitas vezes[5], limitaram-se a estabelecer a proteção do patrimônio histórico em suas diretrizes ou objetivos gerais, sem especificar quais os objetivos específicos, instrumentos ou ações seriam desenvolvidas para alcançar tal objetivo geral.

Nenhum dos Planos Diretores analisados estabeleceu um planejamento urbano que preveja prazos, etapas ou metas para o cumprimento de seus objetivos ou diretrizes, poucos tratam apenas de prazos para possíveis revisões.

A obrigatoriedade de elaboração dos Planos Diretores fez com que alguns municípios apenas cumprissem com o prazo legal, sem se preocupar com a efetividade e conteúdo das normas que estavam estabelecendo. Isso fica claro quando se encontra textos exatamente iguais em municípios com características distintas ou até mesmo o nome de um município no texto legislativo de outro.

O destaque para a participação social, por meio da constituição de conselhos que tratem especificamente do patrimônio histórico, foi mínimo. Dos sete municípios que indicam possuir conselhos específicos, em apenas dois Planos Diretores fica claro tratar-se de órgãos de deliberação.

Não foi constatada a integração dos Planos Diretores com outros instrumentos de Planejamento, tais como o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual, ou seja, não há indicação de quais recursos serão utilizados para a conservação do patrimônio histórico. Apenas no município de Nova Lima houve destinação dos recursos obtidos com a outorga onerosa do direito de construir para investimentos em recuperação do patrimônio histórico.

A maior ocorrência de normas concretas se deu naqueles municípios considerados históricos, em que a preservação do patrimônio histórico aparece ligada ao turismo como atividade econômica. 

5. Considerações finais

Considerando que a CRFB/88 estabeleceu a preservação do patrimônio histórico como um dever estatal, criando, assim, uma política de Estado que deve ser cumprida independente de interesses político-partidários e programas de governo, com destaque para os municípios. Considerando, ainda, que o Estatuto das Cidades, como texto legislativo federal, estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana, caberia aos municípios concretizar tal política por meio de seus Planos Diretores, prevendo diretrizes concretas, instrumentos efetivos, prazos e metas a serem cumpridos. Contudo, não foi isso que se verificou.

Percebeu-se uma grande incorporação das diretrizes e instrumentos de política urbana, mas com pouca efetividade, limitando-se a reproduzir as normas gerais estabelecidas no Estatuto das Cidades.

A ausência de participação da sociedade civil organizada vai contra os preceitos de gestão societal estabelecidos pós-Constituição de 1988, dificultando o acompanhamento e fiscalização pelos cidadãos.

Os instrumentos de política urbana previstos nos Planos Diretores que podem ser utilizados para a proteção do patrimônio histórico não são autoaplicávies, pelo contrário, quase todos tiveram sua utilização condicionada à regulamentação em leis específicas, das quais não se têm notícias de sua elaboração e aprovação. Como a proteção do patrimônio histórico está intimamente ligada a restrições do direito de propriedade, parece claro que sua regulamentação esbarra em interesses particulares. O confronto entre o direito individual à propriedade e o interesse público na regulamentação dos Planos Diretores é um desafio e deve ser enfrentado, mesmo que o tema seja tratado com resistência por alguns gestores. Afinal, a preservação dos laços culturais de um povo merece investimento público e deve estar acima de qualquer interesse individual.

Informações Sobre os Autores

Tatiana Cardoso Teixeira Viana

Doutoranda e Mestre em Direito Constitucional pela PUC-SP. Especialista em Direito Público pela FDSM. Professora Adjunta da Universidade Federal de Alfenas. Bolsista da CAPES

Pablo Viana Pacheco

Graduado em Direito pela UNIFENAS. Especialista e mestre em Ciências Jurídico-políticas pela Universidade de Coimbra. Doutorando em Direito Constitucional pela PUC-SP. Professor das Faculdades de Direito da UNIFENAS e FUMESC. Bolsista da CAPES. Advogado