Ação regressiva acidentária movida pelo INSS e suas principais controvérsias

Resumo: O artigo aborda as principais controvérsias envolvendo as ações regressivas movidas pelo Instituto Nacional do Seguro Social contra os empregadores, visando o ressarcimento dos pagamentos de benefícios acidentários às vítimas ou seus dependentes, que se traduz em um dos temas mais polêmicos do direito previdenciário contemporâneo.

Palavras-chave: Ação regressiva acidentária. Acidente do trabalho. Ressarcimento de benefícios. Controvérsias. Artigo 120 da Lei 8213/91.

Sumário: 1. Introdução; 2. Fundamento constitucional e legal; 3. Competência material e territorial; 4. Pedidos formulados pelo INSS; 5. Principais controvérsias; 6. Conclusão.

1. Introdução:

O ordenamento jurídico brasileiro, no campo constitucional e legal, protege o trabalhador no sentido de lhe garantir em ambiente de trabalho saudável e seguro.

Entretanto, a ocorrência de um acidente de trabalho nunca estará totalmente descartada, surgindo então a necessidade de haver regramento específico no arcabouço normativo, a fim de reparar os eventuais prejuízos que o trabalhador possa vir a sofrer em razão do aludido acidente.

Entretanto, além de todas as formas de reparação previstas em favor do acidentado, a legislação federal também estabelece a possibilidade de se buscar o ressarcimento dos prejuízos eventualmente sofridos pelo Instituto Nacional do Seguro Social, em razão do pagamento de benefícios ao segurado acidentado ou a seus dependentes.

É a chamada ação regressiva acidentária, prevista no artigo 120 da Lei 8212/91.

O presente artigo analisará as principais questões e controvérsias inerentes à referida ação, que se traduz em um dos temas mais controvertidos no campo do direito previdenciário atualmente.

2. Fundamento constitucional e legal:

A Constituição Federal erige o direito à saúde como garantia fundamental, estabelecendo, inclusive, a proteção à saúde no ambiente de trabalho.

Preconiza o artigo 7º, inciso XXII da Carta da República:

“Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

XXII – redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança.”

Portanto, o nosso ordenamento jurídico constitucionaliza o direito à saúde, tornando-o não apenas um direito público subjetivo, mas garantindo ao indivíduo a possibilidade de exigir do Estado prestações positivas específicas na sua materialização.

Esse direito à saúde recebe proteção jurídico-constitucional de forma ampla, abarcando, inclusive, a saúde no meio ambiente laboral, com medidas preventivas e reparatórias contra males ou acidentes que possam vulnerar a saúde do trabalhador.

A confirmar tal proteção constitucional, tem-se o artigo 196 da Lei Maior, o qual preconiza que:

“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.”

Registre-se que o próprio Sistema Único de Saúde (SUS) possui competência material para a proteção do meio ambiente de trabalho, consoante expressa dicção do artigo 200, inciso VIII da Constituição Federal, cujo teor é o seguinte, verbis:

“Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:

VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.”

Portanto, no âmbito constitucional, a proteção à saúde do trabalhador, inclusive no tocante ao meio ambiente laboral, é expressa e incontroversa.

Já na esfera infra-constitucional, o fundamento para o ajuizamento das respectivas ações regressivas está nos artigos 120 e 121, os quais autorizam, de forma expressa, a responsabilidade do empregador no ressarcimento dos gastos efetuados pela Previdência Social, quando presente o elemento subjetivo de culpa ou dolo em sua conduta.

Estabelecem os aludidos dispositivos legais:

“Art. 120. Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis.

Art. 121. O pagamento, pela Previdência Social, das prestações por acidente do trabalho não exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem.”

Registre-se ainda que as normas legais acima mencionadas estão dotadas do natural atributo de presunção de constitucionalidade, além de serem absolutamente compatíveis com as disposições constitucionais protetivas, tanto no que se refere ao trabalhador, como no que se refere à Administração Pública, que deve observar, de forma irrestrita, os princípios da moralidade e da eficiência, estampados no artigo 37 da Constituição Federal.

O Professor Miguel Horvath Júnior, em brilhantes palavras, define a ação regressiva acidentária da seguinte forma:

“A ação regressiva tem natureza indenizatória, visando reparar o dano causado pelo empregador ou por terceiro. A ação é de direito comum”.

Prossegue o festejado autor:

“O direito de regresso do INSS é direito próprio, independentemente do trabalhador ter ajuizado ação de indenização contra o empregador causador do acidente de trabalho. Não sendo possível compensar, a verba recebida na ação acidentária com a verba devida na ação civil, pois as verbas têm natureza distintas. As indenizações são autônomas e cumuláveis”. (Direito Previdenciário, 6ª edição, Quartier Latin, p. 440).

É importante registrar-se que a responsabilidade do empregador, no caso da ação regressiva acidentária, será subjetiva, havendo a necessidade de se provar dolo ou culpa na ocorrência do acidente, como ocorre, por exemplo, quando se omite no cumprimento de normas de proteção do meio ambiente laboral.

Também merece registro que a responsabilidade do empregador não está respaldada apenas nos artigos 120 e 121 da Lei 8213/91, mas também no próprio Código Civil, notadamente nos artigos 927 e 932 do referido Codex.

3. Competência material e territorial:

Outra questão jurídica controversa na seara da ação regressiva acidentária é a competência material para o processamento e julgamento dessa demanda.

É cediço que a Emenda Constitucional nº 45 alargou consideravelmente a competência da Justiça do Trabalho, da mesma forma que desde o início do atual desenho jurídico-constitucional, a Justiça Federal tem sido responsável por julgar demandas que envolvam Autarquias Federais.

Surge então a indagação: a competência para julgamento dessas demandas seria da Justiça do Trabalho ou da Justiça Federal?

A Constituição Federal, em seu artigo 114, elenca as situações aptas a atrair a competência da Justiça Laboral, verbis:

“Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

I as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

II as ações que envolvam exercício do direito de greve; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

III as ações sobre representação sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores, e entre sindicatos e empregadores; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

IV os mandados de segurança, habeas corpus e habeas data , quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

V os conflitos de competência entre órgãos com jurisdição trabalhista, ressalvado o disposto no art. 102, I, o; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

VI as ações de indenização por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relação de trabalho; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

VII as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

VIII a execução, de ofício, das contribuições sociais previstas no art. 195, I, a , e II, e seus acréscimos legais, decorrentes das sentenças que proferir; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

IX outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, na forma da lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)”

Os incisos que mais interessam seriam o I, VI e o IX do referido dispositivo constitucional.

A ação regressiva acidentária nada mais é do que uma ação de natureza civil, movida pelo Instituto Nacional do Seguro Social contra o responsável pelo acidente de trabalho que gerou o pagamento de benefícios ao segurado acidentado ou seus dependentes.

Portanto, cuida-se de uma ação de ressarcimento.

A questão debatida na referida ação é a existência ou não de culpa ou dolo por parte do réu, bem como a existência ou não do dever de indenizar a Autarquia Federal.

Portanto, não se está diante de uma ação em que se postule direitos decorrentes de relação de trabalho, tampouco a indenização postulada deriva de uma relação de trabalho entre Autarquia e réu. Pelo contrário, o liame jurídico que estabelece o dever de indenizar está amparado na Lei 8213/91 e no Código Civil, cuidando-se, portanto, de uma questão puramente civil.

Assim, parece mais plausível a tese que defende ser da Justiça Federal a competência material para processar as ações regressivas acidentárias, tendo em vista a regra geral estampada no artigo 109, inciso I, da Carta da República, cujo teor é:

“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.”

 Nesse sentido, famoso precedente do E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, a seguir transcrito:

“Acordão Origem: TRIBUNAL – QUARTA REGIÃO

Classe: AG – AGRAVO DE INSTRUMENTO

Processo: 200604000125560 UF: SC Órgão Julgador: TERCEIRA TURMA
Data da decisão: 26/06/2006 Documento: TRF400131336 Fonte DJ 23/08/2006 PÁGINA: 1122 Relator(a) VÂNIA HACK DE ALMEIDA Decisão A TURMA, POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.

Ementa AÇÃO REGRESSIVA. ACIDENTE DE TRABALHO. EC 45/04. COMPETÊNCIA  JUSTIÇA FEDERAL.  Tratando-se de ação de regresso de indenização, a competência  para  processar e julgar a causa continua sendo da Justiça Federal,  ainda que a causa primária da concessão do benefício previdenciário  por acidente  de trabalho, cuja concessão originou a ação de  regresso, seja mesmo uma  relação empregatícia.  

Data Publicação 23/08/2006”

No mesmo sentido, o entendimento do Tribunal Regional Federal da 2ª Região:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – COMPETÊNCIA – AÇÃO REGRESSIVA MOVIDA PELO INSS – INDENIZAÇÃO POR BENEFÍCIO ACIDENTÁRIO – JUSTIÇA FEDERAL I

– Tratando-se de ação regressiva movida pelo INSS, autarquia previdenciária,para haver reparação de perdas e danos sofridos com o pagamento de indenizações ou pensões aos obreiros sinistrados, inquestionável a competência da Justiça Federal para promover o seu processamento e julgamento. II – Precedente desta Egrégia Corte. III – Agravo de Instrumento provido.” (AG 174624 RJ 2009.02.01.003636-1, relator Desembargador Federal REIS FRIEDE).

Entretanto, resta saber como será fixada a competência territorial da Justiça Federal.

Nesse particular, aplica-se o artigo 94, “caput”, do Código de Processo Civil, que estipula a competência do foro do domicílio do réu.

4. Pedidos formulados pelo INSS:

Delineados o conceito e a competência para julgamento das referidas ações, cumpre analisar os pedidos formulados pelo Instituto Nacional do Seguro Social nos referidos processos.

O pedido principal na aludida ação é a condenação do réu no pagamento de todos os valores que o INSS tenha gasto com o pagamento de benefícios ao segurado acidentado ou aos seus dependentes.

Referido pedido engloba tanto as prestações já pagas pelo INSS, como os valores futuros, a serem desembolsados pela Autarquia Federal no decorrer da manutenção do beneficio.

Para assegurar o ressarcimento dos valores a serem futuramente pagos pelo INSS, a Autarquia postula, usualmente, a constituição de capital pelo réu, nos termos do artigo 475-Q e 475-R, ambos do Código de Processo Civil.

No que se refere à atualização dos valores a serem pagos, postula a Autarquia que sejam observados os mesmos índices utilizados na atualização dos benefícios pagos ao segurado ou seus dependentes, sustentando que, do contrário, haveria enriquecimento em causa em benefício do réu e em detrimento do INSS.

No que toca aos juros de mora, a Autarquia Federal pugna pela aplicação do percentual de 1% ao mês, tendo em vista tratar-se de verba alimentar.

Os honorários advocatícios deverão ser arbitrados pelo Juízo com fundamento no artigo 20, §3º do CPC.

5. Principais controvérsias:

A primeira controvérsia envolvendo o tema diz respeito à necessidade de se suspender a ação regressiva acidentária até o julgamento da ação trabalhista, sustentando-se que esta seria prejudicial ao julgamento daquela.

Analisando-se o artigo 265 do Código de Processo Civil, verifica-se que não haveria fundamento legal para a suspensão da ação regressiva, já que nesta se postula o ressarcimento pelos benefícios pagos, enquanto na ação trabalhista o empregado requer a condenação no pagamento de indenização por danos morais ou materiais.

São, portanto, pedidos diversos e que demandam provas específicas em cada um dos processos.

Outra polêmica diz respeito à aplicação do prazo trienal para a prescrição em ações de indenização por ato ilícito, previsto no Código Civil, ou do  prazo qüinqüenal, estabelecido em favor da Fazenda Pública.

Inicialmente, é preciso ponderar que a ação que objetiva o ressarcimento dos valores pagos pelo INSS não esta sujeita À prescrição do fundo do direito, pois o pagamento mensal renova, mês a mês, a pretensão de reaver os respectivos valores.

Portanto, estar-se-ia diante, apenas, de prescrição das parcelas vencidas.

No que se refere ao prazo prescricional, parece mais acertada a aplicação da legislação especial (Decreto 20.910/32) sobre a geral (Código Civil), ressaltando-se que o próprio Superior Tribunal de Justiça possui precedentes nesse sentido:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO LEGISLATIVO 20.910/32. APLICAÇÃO. NORMA ESPECIAL.

1. O art. 1º do Decreto nº 20.910/32 dispõe acerca da prescrição qüinqüenal de qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública, seja qual for a sua natureza, a partir do ato ou fato do qual se originou.

2. In casu, tendo a parte interessada deixado escoar o prazo qüinqüenal para propor a ação objetivando o reconhecimento do seu direito, vez que o dano indenizável ocorrera em 24 de outubro de 1993, enquanto a ação judicial somente fora ajuizada em 17 de abril de 2003, ou seja, quase dez anos após o incidente, impõe-se decretar extinto o processo, com resolução de mérito pela ocorrência da inequívoca prescrição.

3. Deveras, a lei especial convive com a lei geral, por isso que os prazos do Decreto 20.910/32 coexistem com aqueles fixados na lei civil.

4. Recurso especial provido para reconhecer a incidência da prescrição quinquenal e declarar extinto o processo com resolução de mérito (art. 269, IV do CPC).” (REsp 820.768/RS, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 05/11/2007).

Talvez a questão mais polêmica suscitada acerca das ações regressivas acidentárias, esteja na inconstitucionalidade do artigo 120 da Lei de Benefícios, sob o argumento de que o pagamento do SAT (segurado acidente do trabalho) eximiria a empresa de ser condenada a indenizar o INSS pelos benefícios pagos ao segurado acidentado.

Inicialmente, é importante registrar que o pagamento do segurado acima mencionado é uma obrigação tributária, que tem como fato gerador a atividade desenvolvida pela empresa contribuinte, não possuindo qualquer ligação com a ocorrência do acidente de trabalho.

A empresa, portanto, é obrigada a pagar o SAT independentemente da efetiva ocorrência de um acidente de trabalho.

Registre-se que as receitas decorrentes do pagamento de SAT ajudarão a custear benefícios pagos em razão de acidentes do trabalho, mas isso não afasta a responsabilidade de a empresa indenizar os valores pagos pelo INSS no caso de dolo ou culpa.

Isso porque a responsabilidade tributária (recolhimento do SAT) é independente da civil (ressarcimento).

Ademais, o SAT visa amparar o pagamento de benefícios em acidente de trabalho fortuitos, em que não há a presença de dolo ou culpa da empresa, enquanto a ação regressiva acidentária visa recompor o patrimônio público desfalcado por uma conduta dolosa ou culposa da empresa.

Entendimento contrário estaria chancelando a tese de que pelo simples fato de se recolher o SAT o empregador teria carta branca para descumprir regras de proteção ao trabalhador, dando ensejo, de forma dolosa ou culposa, a diversos acidentes do trabalho, sem a necessidade de recompor o patrimônio público lesado pelos pagamentos de benefícios em virtude de sua conduta ilícita.

O próprio Superior Tribunal de Justiça já atestou a possibilidade jurídica de tal ação regressiva:

“PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. PRODUÇÃO DE PROVAS. NECESSIDADE. REEXAME PROBATÓRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 178, § 6º, II, DO CÓDIGO CIVIL/1916. FALTA DE PERTINÊNCIA ENTRE O DISPOSITIVO LEGAL E A MATÉRIA OBJETO DO RECURSO. SÚMULA Nº 284/STF. ACIDENTE DO TRABALHO. NEGLIGÊNCIA DA EMPRESA COMPROVADA. AÇÃO REGRESSIVA. POSSIBILIDADE. ART. 120 DA LEI Nº 8.213/91. COMPROVAÇÃO DA CULPA. SÚMULA 07/STJ.I – A verificação da necessidade da produção de novas provas, o que impediria o juiz de proferir o julgamento antecipado da lide, é, in casu, inviável diante da necessidade de reexame do conjunto fático-probatório (Súmula 07/STJ).II – É inadmissível o recurso especial, interposto pela alínea "a" do permissivo constitucional, quando o dispositivo legal tido por violado não guarda pertinência com a matéria tratada no recurso. Precedentes.III – Nos termos do art. 120 da Lei nº 8.213/91, no caso de acidente de trabalho em que restou comprovada a negligência da empresa quanto à adoção das normas de segurança do trabalho, cabível ação regressiva pela Previdência Social. Precedentes.IV – Tendo o e. Tribunal a quo, com base no acervo probatório produzido nos autos, afirmado expressamente que a culpa pela ocorrência do sinistro seria da empresa, a análise da quaestio esbarra no óbice da Súmula 07/STJ.

Recurso parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido (REsp. n. 614847/RS.  Rel.: Min. Félix Fischer.  Julgado em: 18/09/2007. Publicado: DJ 22.10.2007 p. 344.  5a Turma).

6. Conclusão:

Portanto, de todo o quanto exposto, conclui-se que as ações regressivas acidentárias tornaram-se importantes instrumentos de recomposição do patrimônio público lesado pelo pagamento de benefícios aos segurados acidentados ou seus dependentes.

Ademais, o ajuizamento dessas ações possui uma função pedagógica importantíssima, na medida em que visam coibir, inclusive de forma preventiva, que as empresas violem normas de segurança do trabalho, afrontando assim o direito fundamental à saúde, inclusive no ambiente laboral.

Conforme visto, referidas ações, fundadas nos artigos 120 e 121 da Lei 8213/91 possuem total amparo constitucional, traduzindo-se em medidas que garantem, por via reflexa, a observância e o respeito ao princípio da dignidade da pessoa humana.

Outrossim, referidas ações também têm por escopo evitar a violação ao princípio do equilíbrio financeira e atuarial da Seguridade Social, afastando um ônus significativo aos já combalidos cofres da Previdência Social.