A cobrança pelo uso da água e os comitês de bacias hidrográficas

Resumo: O presente artigo abordou a cobrança pelo uso da água sob a perspectiva de um instrumento econômico da gestão dos recursos hídricos do Brasil. E teve como objetivo analisar os aspectos da cobrança do uso da água e suas implicações com os comitês das bacias hidrográficas. Utilizou-se métodos de pesquisas mistos, quantitativos e qualitativos, uma vez que se explorou, descreveu e explicou durante toda a pesquisa por meio de múltiplas formas de coleta de dados. Assim, verificou-se no estudo que a água é bem público dotado de valor econômico e sua cobrança deve ser utilizada para racionalização do seu uso e financiamento de atividades de sua recuperação e gestão. Ademais, observou-se que a cobrança pelo uso da água é um preço público, sugerido e administrado por um órgão consultivo e deliberativo de gestão dos recursos hídricos, o comitê de bacias hidrográficas. Destarte, concluiu-se que a água um recurso natural limitado e deve ser equilibradamente gerido para a preservação do meio ambiente à todas as gerações.

Palavras- Chave: Água; Cobrança; Comitês de Bacias; Gestão

INTRODUÇÃO

Ao longo dos anos o crescimento populacional e a intensificação das atividades produtivas promoveram um maior uso das águas, que resultaram em escassez e poluição de mananciais. Esse consumo excessivo da água transformou rivalidades em verdadeiros conflitos pela utilização desse bem, o que colocou em xeque a disponibilidade do recurso e determinou o reconhecimento da água como bem limitado.

Diante desse contexto, uma nova forma de gerir a água fora consagrada pela Lei nº. 9433/97, conhecida como Lei das Águas, sob o entendimento de que a água não é bem particular e sim público, um insumo produtivo dotado de valor econômico. E por tal motivo, deverá ser cobrado o seu uso, a fim de incentivar a sua racionalização; obter recursos financeiros para o financiamento de programas e intervenções para recuperar baciais hidrográficas e arrecadar recursos para gestão administrativa dos recursos hídricos[1].

Asssim, até meados do século XX, a gestão dos recursos hídricos era feita principalmente pela intervenção estatal e suas ferramentas de controle (controle da poluição por meio da regulação de padrões de emissões ou lançamento de poluentes nos corpos d’agua e criação de unidades de conservação). Contudo, a partir da influência de uma Política Ambiental Internacional, que alertava para o conceito do desenvolvimento sustentável, novos instrumentos passaram a compor a gestão, os econômicos, que objetivam induzir determinado comportamento social por intermédio de incentivos. (NOGUEIRA & PEREIRA, 1999 e MENDES & MOTA, 1997)

Dessa maneira, o emprego do instrumento da externalidade econômica, no qual os usuários são responsáveis pelos efeitos causados a terceiros, incorporando-os aos custos produtivos, aumenta as alternativas e possibilidades de consecução de metas para um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Bem como, trata a água como um recurso natural limitado, que deve ser gerido a fim de promulgar a preservação do meio ambiente à todas as gerações. (PINDYCK, 2005)

1. BREVE HISTÓRICO

Até meados do século XX, a gestão dos recursos hídricos era feita principalmente pela intervenção estatal e suas ferramentas de controle, contudo, o Estado não conseguia estar presente em todas as demanadas, o que ensejou o aumento de conflitos e a necessidade de uma intervenção discricionária do Estado, a partir do poder de polícia e do judiciário. Essa práxis guiou a política ambiental durante a década de 1970, que teve como principais medidas, a criação de unidades de conservação ambiental e o controle da poulição por meio da regulação de padrões de emissão ou lançamento de poluentes nos corpos d’agua (ANA, 2013).

Na segunda metade do século XX, verificou-se um aumento qualitativo da degradação do meio ambiente, que provocou uma maior intervenção estatal por meio de atividades policiais e instrumentos não somente de controle como também de comando das políticas ambientais. Coube, assim, à Administração Estatal dirimir os conflitos dos recursos hídricos.

Nesse sentido, identificamos uma transformação das políticas ambientais ao longo dos anos, na década de 70 a política foi intervencionista e com forte presença de conflitos ambientais. Nos anos 80, o contexto internacional alertava para o conceito do desenvolvimento sustentável e influciou a política brasileira com novos instrumentos. Além disso, houve um aumento de alternativas e possibilidades para consecução de metas socialmente acordadas, e os padrões de poluentes não eram mais o meio e o fim da intervenção estatal, mas sim um dos instrumentos. (DENARDIN, 2012).

Na década de 90, surgiu uma nova política para as águas no Brasil com a implatação da cobrança do uso da água[2] e a associação dos instrumentos econômicos[3] aos tradicionais de comando e controle[4]. E nos anos 2000, fora criada a Agência Nacional de Águas- ANA, entidade federal responsável pela implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e o primeiro processo de implatanção da cobrança interestadual foi criado na Bacia do Rio Paraíba do Sul (MG, RJ,SP), com base na Lei nº9.233/97.

2. DEFINIÇÃO E CARACTERÍSTICAS DA COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA

A cobrança pelo uso da água é um instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos, conforme estabelece o inciso IV, do artigo 5º da Lei nº. 9433/97. Tal instrumento é classificado como econômico, haja vista que reconhece a água como um bem econômico, cujo preço é fixado a partir de um pacto entre os usuários da água, as organizações civis e os poderes públicos presentes no Comitê de Bacias Hidrográficas, visando estimular o uso racional da água e arrecadar recursos para a sua gestão e recuperação.

Trata-se, então, a cobrança de um preço público e não de um tributo como os tradicionais instrumentos utilizados pelas políticas públicas. Os mecanismos e valores são negociados a partir de debate público no ambito dos Comitês de Bacia e não por meio de decisões isoladas de instâncias governamentais.

A cobrança é um pagamento pelo uso de um bem público e consiste em receita originária de um bem de Estado. E não receita derivada do patrimônio de particularidades, que é a origem dos tributos. (POMPEU, 2000)

Dessa forma, cabe frisar que sendo a cobrança um preço público, e não se tratando de um tributo, e por natureza jurídica lógica não é taxa, não é imposto , não é contribuição e nem tarifa, conforme diferenciação no quadro acima.

3. A COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA E OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS

A Lei nº 9433/97 criou a cobrança pelo uso da água no Brasil e determinou a sua implementação a partir da pactuação entre os representantes dos Comitês de Bacias Hidrográficas – CBH. Esses organismos, por sua vez, são órgãos consultivos e deliberativos de um Sistema Nacional de Gereciamento de Recursos Hídricos, no qual a população e os usuários, juntamente com os órgãos do governo, interagem para gerenciar a qualidade e a disponibilidade das águas em uma determinada bacia hidrográfica ( SANTOS, 2011).

 Os comitês contam com as Agências de Águas, que exercem a função de secretaria executiva, conforme o art. 41 da Lei 9.433/97, para arrecadar e gerir os recursos obtidos na cobrança. Nesse sentido, para o eficiente funcionamento desse sistema gestor e o alcance dos objetivos da cobranca 7,5% dos recursos arrecadados[5] podem ser utilizados para o custeio administrativo do sistema, buscando garantir o apoio necessario para seu adequado funcionamento.

Ademais, verifica-se que o instrumento econômico da gestão dos recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água, tem sua implementação estritamente vinculada às atividades de um comitê de bacia, tendo em vista que a decisão de ter cobrança da água na bacia é feita pelo CBH, este que também deve sugerir mecanismos de incentivo e redução do valor a ser cobrado. Bem como, define o destino dos recursos arrecadados com a cobrança e define os usos da água que independente de autorização legal devem ter o seu uso garantido, além dos usos que deverão contribuir obrigatoriamente com a cobrança, conforme o artigo 37 do mesmo diploma legal em comento.

Assim, as principais etapas da implementação da cobrança na bacia hidrográfica são feitas sob apreciação do respectivo comitê de bacia. Na etapa preliminar, a manifestação política dos comitês é fundametal para se decidir em relação ao se cobrar pelo uso dos recursos hídricos. Envolve intensas discussões uma vez que os segmentos que compoem o Comitê têm interesses, em geral, divergentes e entendimentos diversos sobre a real necessidade de implantar o instrumento Cobrança.

Portanto, uma boa compreensão dos objetivos e do papel do Comitê quanto à Cobranca é importante para que as etapas posteriores possam ocorrer em ambiente colaborativo e integrado. O posicionamento favoravel do Comitê é, assim, essencial para que se possam iniciar as discussões e consolidar estudos sobre os mecanismos e valores a serem praticados. Como exemplo, tem-se o caso das bacias interestaduais descritas, abaixo:

“Em bacias interestaduais, o ideal é que a Cobrança seja iniciada, simultaneamente, em todos os domínios. Para tanto, torna-se necessária a articulação entre os comitês de bacias de rios afluentes e o Comitê da Bacia do curso principal, bem como entre os organismos responsáveis pela outorga e pela operacionalização da cobrança nos diversos domínios. Buscando planejar essa integração, o artigo 4º da Resolução CNRH nº 109, de 2010, estabelece como condição para a criação de um novo Comitê acelebração de acordo entre a Uniao e estados, ouvidos os Comitês das bacias de rios afluentes, onde esteja presente a definição de atribuições compartilhadas, dentre elas, para a Cobrança. Tal acordo vem sendo denominado “Pacto de Gestão”e objetiva a gestão integrada na bacia, por meio da harmonização da aplicação dos instrumentos de gestão, de um arranjo institucional robusto e da definição de condições suficientes para o adequado funcionamento do Comitê.” (ANA, 2013).

Nesse diapasão, após a etapa preliminar da cobrança, inicia-se as etapas de mecanismos de cobrança e proposta de valores, ambas também realizadas no âmbito de comitês de bacias. Somente após aprovada pelos Comitês, a Deliberação de Cobrança é, então, encaminhada aos respectivos Conselhos de Recursos Hidricos em função do domíinio sobre o qual sera aplicada[6] para ser efetivada.

Na etapa de mecanismos de cobrança, usualmente, os Comitês de Bacias constituem grupos técnicos específicos, formados pelos representantes dos diversos segmentos do colegiado (usuários de água, organizações civis e poderes público) para realizar o de nivelamento conceitual e o planejamento das atividades a serem desenvolvidas no processo de discussão da Cobranca. Através de seminários, oficinas, reuniões de câmaras técnicas a fim a dirimir dúvidas e a estabelecer pontos de consenso. E na etapa de construção da proposta de cobrança é prevista a definição dos preços unitários, que constitue um dos componentes da fórmula da cobrança, qual seja:

Desta feita, percebemos as implicações dos comitês de bacias com o instrumento econômico da cobrança da água, vez que as suas etapas de implementação são feitas a partir das decisões e manisfestações políticas daqule órgão colegiado de gereciamento dos recursos hídricos da bacia hidrográfica , conforme estabelece as respectivas políticas e sistemas nacionais.

4. COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA PARA FINS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA E PARA OS DEMAIS USUÁRIOS

A Lei nº 9.984/2000, que dispõe sobre a ANA, também aumentou o do valor da compensação financeira pela utilização de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica – CFURH[7] passando de 6% para 6,75% do valor da energia total produzida. O referido acréscimo de 0,75% foi destinado à implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos- SINGREH.

 Passados dez anos de tal determinação, o Decreto nº 7.402, de 2010, considerou aquela parcela de acréscimo como pagamento pelo uso dos recursos hídricos, ou seja, interpretou como cobrança pelo uso para fins de geração de energia elétrica, e não compensação financeira. E assim, a partir de então, os 0,75% passaram a ser transferidos obrigatoriamente ao Ministério do Meio Ambiente – MMA e à ANA para implementação da citada política e apoio ao SINGREH, isentando-o da possibilidade de contingenciamento.

Destarte, cabe ressaltar que Centrais Geradoras Hidrelétricas – CGH[8]e as Pequenas Centrais Hidrelétricas– PCH[9], são consideradas isentas do pagamento de compensação financeira e, consequentemente, da cobrança pelo uso.

Assim, podemos verificar que a Cobrança pelo uso para fins de geração de energia elétrica se diferencia da Cobrança a que estão submetidos os demais usuários. Tendo em vista que a primeira cobrança tem o valor estabelecido por Lei e não por pactuação dos membros dos Comitês de Bacias, e o percentual não varia por empreendimento ou por bacia. Além disso, por ser uma definição legal, e instituída sem a participação dos Comitês de Bacia é sua aplicação estabelecida segundo prioridades aprovadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hidricos- CNRH e não pelo consenso dos participante do colegiado.

MÉTODOS E DADOS

Durante o estudo deste artigo utilizou-se uma posição epistemológica interdisciplinar com métodos de pesquisas mistos, através de abordagens quantitativas e qualitativas. Uma vez que se explorou, descreveu e explicou a pesquisa por meio de múltiplas formas de coleta de dados.

 Prevaleceu assim ferramentas de levantamento histórico, a coleta de informações em órgãos institucionais relevantes à temática, e o levantamento bibliográfico para compor esta pesquisa de cunho social. Ademais, fez- se uso do racícionio dedutivo ( do geral para o particular) e indutivo ( do particular para o geral), porquanto foi exploratório e focado.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, verificamos que a água foi encarada como um recurso natural limitado necessário para o equilibrio e preservação do meio ambiente e das gerações futuras. Tendo em vista que o seu uso foi gerenciado através de um instrumento econômico, a cobrança. Acreditando-se que tal instrumento tem interferência no comportamento social de todos os usuários.

Assim, a implatanção da cobrança teve como objetivo desmistificar o entendimento arcaico de que a água é bem particular e consolida-lo como público. Tratando-se de um insumo produtivo dotado de valor econômico. E por tal motivo, deverá ser gerido e cobrado o seu uso, a fim de incentivar a sua racionalização; obter recursos financeiros para o financiamento de programas e intervenções para recuperar baciais hidrográficas e arrecadar renda para gestão administrativa dos recursos hídricos.

Para tanto, faz – se necessário a presença dos Comitês de Bacias Hidrográficas, responsável pelas etapas de implementação da cobrança, através de suas decisões e manifestações políticas. As atividades deste órgão colegiado propulsionam a efetivação do instrumento em comento, ao passo que discute e propõe os mecanismos e os valores da cobrança.

Cabe ainda frisar que, a referida cobrança pelo uso da água se diferencia da cobrança para fins de geração de energia elétrica, haja vista que esta é determinada por normal legal, enquanto a outra, conforme narrado alhures, é oriunda de um consenso dos representantes dos Comitês de Bacias.

Por fim, restou claro uma nítida relação dos Comitês de Bacias com o instrumento econômico de cobrança da água para o gerenciamento dos recursos hídricos do Brasil, com base em política nacional descentralizada e participativa.