A evolução da legislação ambiental no Brasil

Resumo: O presente artigo quer apresentar, ainda que de forma sucinta, o processo histórico  de elaboração da legislação brasileira sobre o Meio Ambiente.

Acertadamente pode-se afirmar que a vontade de dominar a Natureza é tão antiga quanto a existência do próprio Homem, entretanto, não se pode negar que o interesse em preservá-la – e até em cultuá-la – também acompanhou-o desde o princípio. Porém, o paradigma do domínio sobre a Natureza, usando-a indiscriminadamente, muitas vezes predominou.

Felizmente, no Brasil, a preocupação em proteger a Natureza, começou a tomar forma no  ordenamento jurídico, ainda antes do Código Civil de 1916, ou seja, as Ordenações Filipinas (1595/1603 ), estabeleciam normas de controle da exploração vegetal (Livro V: Título LXXV: Dos que cortam árvores de fruto, ou Sobreiros ao longo do Tejo), além de disciplinar o uso do solo (Livro IV: Título XLIII: Das Sesmarias), da água de rios (Aditamento do Livro IV:Alvará de 4 de março de 1819), regulamentar a caça e pesca (Livro V: Título LXXXVIII: Das caças e pescarias defesas), tentar coibir o uso de fogo (Livro V: Dos que põem fogos).

Tanto a coroa portuguesa quanto o governo imperial empreenderam dessa forma, alguma iniciativas para proteger, gerir e sobretudo, controlar a exploração de determinados recursos naturais. Mas, foi após a proclamação da República, que efetivou-se a criação do  primeiro parque em terras nacionais, ou seja, o Parque Estadual de São Paulo, em 1896.

Outro evento destacável foi, em 1911, a publicação do Mapa Florestal do Brasil. Essa obra de Luís Felipe Gonzaga de Campos, foi o primeiro estudo – mais amplo – feito no país para descrever os diferentes biomas e seus estados de conservação.

No Código Civil de 1916, apesar da preocupação principal focar a proteção da propriedade, aparecem os primeiros sinais em relação ao Meio Ambiente. Na Seção V,  “Dos Direito de Vizinhança do Uso Nocivo da Propriedade, em seu art. 554 diz que “o proprietário, ou inquilino de um prédio tem o direito de impedir que o mau uso da propriedade vizinha possa prejudicar a segurança, o sossego e a saúde dos que o habitam”.

Um pouco mais explícito, em relação a questão ambiental, é o art. 584 do mesmo Código Civil, que restringe: “são proibidas construções capazes de poluir, ou inutilizar para o uso ordinário, a água de poço ou fonte alheia, a elas preexistente”. Inclusive, cominando pena no art. 586: “Todo aquele que violar as disposições dos art. 580 e seguintes é obrigado a demolir as construções feitas, respondendo por perdas e danos.”.

Já em 1923, mesmo que a preocupação central seja a saúde, veio o Regulamento da Saúde Pública (Dec. nº. 16.300/23), que previu a possibilidade de impedir que as indústrias prejudicassem a saúde dos moradores de sua vizinhança, possibilitando o afastamento das indústrias nocivas ou incômodas.

No decorrer do século passado, a medida em que o homem começou a perceber a impossibilidade da renovação necessária dos recursos naturais – até então, muitas vezes considerados ilimitados – passaram a surgir leis específicas de tutela do Meio Ambiente. 

Na década de 30, surgiram as primeiras leis de proteção ambiental, como: o Código Florestal (Dec. nº. 23.793/34), substituído posteriormente pela atual Lei Federal nº. 4.771/65; o Código das Águas (Dec. nº. 24.643/34); assim como o Código de Caça e Pesca (Dec. Nº 23.672/34); o Decreto de proteção aos animais (Dec. nº. 24.645/34); e o Dec. nº. 25/37 organizou a proteção ao Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.

Mas, pode-se dizer que o marco fundador sobre a questão Ambiental, deu-se na década de 60, período em que foram editadas importantes legislações sobre questões ambientais, como: o Estatuto da Terra (Lei nº. 4.504/64), o novo Código Florestal (Lei nº. 4.771/65), a nova Lei de Proteção da Fauna (Lei nº. 5.197/67), a Política Nacional do Saneamento Básico (Dec. nº. 248/67) e a criação do Conselho Nacional de Controle da Poluição Ambiental (Dec. nº. 303/67).

Convém destacar aqui, que entre 1937 e 1964 foram criadas no Brasil, 49 unidades de conservação no âmbito Federal. Destas, 16 são Parques Nacionais, 21 são Florestas Protetoras (áreas particulares protegidas no Brasil, já previstas no Código Florestal de 1934), 3 Florestas Nacionais e 9 Reservas Florestais.

No ano de 1972, em Estocolmo/Suécia, foi realizada a Conferencia das Nações Unidas  sobre o Meio Ambiente, evento primordial para o despertar de muitas autoridades, sobretudo políticas, referente a questão ambiental no mundo. A participação brasileira na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente foi muito importante, no sentido de desafiar as autoridades para intensificação do processo legislativo, na busca da proteção e preservação do meio ambiente. Já no ano seguinte, através do Dec. nº. 73.030/73, art. 1º, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), “orientada para a conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais”. As competências outorgadas à SEMA lhe deram condições de administrar os assuntos pertinentes ao meio ambiente de uma forma integrada, por vários instrumentos, inclusive influenciando nas normas de financiamento e na concessão de incentivos fiscais.

Mas, foi na década de 80 que a legislação ambiental teve maior impulso. O ordenamento jurídico, até então, tinha o objetivo de proteção econômica/patrimonial, e não ambiental. São quatro os marcos legislativos que passaram a orientar a tutela jurídica do Meio Ambiente no Brasil e tentaram/tentam mudar o histórico descaso ambiental: a Lei Federal  nº. 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, conceituando Meio Ambiente e instituindo o Sistema Nacional de Meio Ambiente; Lei nº. 7.347/85, que disciplina a Ação Civil Pública, um instrumento processual de defesa do Meio Ambiente e dos demais interesses difusos e coletivos; a Constituição da República Federativo do Brasil  de 1988, que abriu espaços à participação/atuação da população na preservação e na defesa ambiental, impondo à coletividade o dever de defender o meio ambiente (art. 225, caput) e colocando como direito fundamental de todos os cidadãos brasileiros a proteção ambiental determinada no art. 5º, LXXIII (Ação Popular); e,  a Lei nº. 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

 Ainda, da década de 90, importante destacar que o Brasil recepcionou a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em 1992, da qual participaram mais de 150 países. Foi considerada, até agora, uma das conferências mais importantes, pois geriu vários documentos sobre o assunto, dentre eles: A Convenção da Biodiversidade e a Agenda 21.

Isso posto, convém ressaltar que antes da Constituição Federal de 1988, a tutela jurídica sobre o Meio Ambiente restringia-se ao âmbito infraconstitucional, ou melhor, o tema estava abordado somente de forma indireta, mencionado em normas hierarquicamente inferiores. A Constituição de 1988 foi a primeira a tratar de forma destacada e direta a questão em voga.

Conforme Milaré, a Constituição do Império, de 1824, não fez qualquer referência direta à matéria, apenas cuidou da proibição de indústrias contrárias à saúde do cidadão (art. 179, n. 24).  Já o Texto Republicano de 1891 atribuía competência legislativa à União para legislar sobre as suas minas e terras (art. 34, n. 29). Mas, houve um retrocesso na Constituição de 1934, que dispensou proteção às belezas naturais, ao patrimônio histórico, artístico e cultural (arts. 10, III, e 148). E conferiu à União competência em matéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e sua exploração (art. 5º, XIX, j). Já a Carta de 1937 retomou a preocupação com a proteção dos monumentos históricos, artísticos e naturais, bem como das paisagens e locais especialmente dotados pela natureza (art. 134). Incluiu entre as matérias de competência da União legislar sobre minas, águas, florestas, caça, pesca e sua exploração (art. 16, XIV) e cuidou ainda da competência legislativa sobre subsolo, águas e florestas no art. 18, ‘a’ e ‘e’, onde igualmente tratou da proteção das plantas e rebanhos contra moléstias e agentes nocivos.

Ainda segundo Milaré, a Constituição de 1967 insistiu na necessidade de proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico (art. 172, parágrafo único). É atribuição da União legislar sobre normas gerais de defesa da saúde, sobre jazidas, florestas, caça, pesca e águas (art. 8º, XVII, ‘h’). A Carta de 1969, emenda outorgada pela Junta Militar à Constituição de 1967, cuidou também da defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico (art. 180, parágrafo único). No tocante à divisão de competência, manteve as disposições da Constituição emendada. Em seu art. 172, dizia que a lei regularia, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades e que o mau uso da terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílio do Governo.

Torna-se visível, dessa forma, o longo processo histórico necessário até a nova Carta Magna. A partir da Constituição Federal de 1988, o meio ambiente passou a ser tido como um bem tutelado juridicamente. Para José Afonso da Silva, a Constituição de 1988 foi a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental, trazendo inclusive,  mecanismos para sua proteção e controle, sendo tratada por alguns como Constituição Verde.

A matéria é tratada em diversos títulos e capítulos. O Título VIII (Da Ordem Social), em seu Capítulo VI, no art. 225, caput, diz: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. A Constituição tem 22 artigos que, direta ou indiretamente, referem-se ao Meio Ambiente: art. 5°, incisos XXIII e LXXIII; 20, incisos II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI e §§ 1° e 2°; 21, incisos XIX, XX, XXIII, alíneas a, b e c, XXV;  22, incisos IV, XII, XXVI; 23, incisos I, III, IV, VI, VII, VIII, IX, XI; 24, incisos VI, VII, VII; 43, § 2°, IV, e § 3°; 49, incisos XIV, XVI; 91, §1°, inciso III; 129, inciso III; 170, III e VI; 174, §§ 3° e 4°; 176 e §§; 182 e §§; 186; 200, incisos VII, VIII; 216, inciso V e §§ 1° e 4°; 225; 231; e, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os artigos 42, 43, 44 e §§.

Aliás, o Direito Constitucional brasileiro criou uma nova categoria de bem: o bem ambiental, portanto, um bem de uso comum de todo povo, e, ainda, um bem essencial à sadia qualidade de vida. Esse bem é caracterizado por não ter um proprietário definido, ou melhor, não é interesse de um particular apenas, mas também não é um bem público, exclusivo do Estado.

Informações Sobre o Autor

Tercio Inacio Jung

Pós-Graduação em Mestrado em Educação nas Ciências – UNIJUI/Ijuí em andamento: Graduação em Direito (com ênfase em Direito Ambiental) – IESA/Santo Ângelo