A importância da Lei Complementar nº 101/2000 e o exercício da responsabilidade fiscal no âmbito da gestão administrativa do poder público

Resumo: A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal), de iniciativa do Poder Executivo da União, visava organizar as finanças públicas, à medida que estabelecia limites para os órgãos administrativos funcionarem. Inicialmente, entendia-se que essa lei apenas consistia em prestação de contas públicas, sobretudo pelas eventuais ingerências em relação ao erário e pelo desajuste econômico. Com efeito, o país sofreu mudanças significativas a partir da fixação dessa Lei, sobretudo na questão organizacional; superou-se e conseguiu afinar as regras gerais de finanças da Administração, construindo bases fortes para que houvesse solidez dos subsídios e investimentos. A LC nº 101/00 é notável pela característica dúplice: normas de espécie orçamentária e normas de espécie fiscal. Entende-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem sensatez ao descrever limites e metas de uma gestão administrativa, esclarecendo à União e aos demais órgãos da Administração Pública, que as receitas e despesas pertinentes a um investimento ou captação devem ser úteis e planejadas. Em virtude dessa autenticidade, a Lei Complementar nº 101/2000 vigora desde então: resiste aos gestores e recompensa aos corretos.

Palavras-chave: Responsabilidade. Fiscalização. Planejamento. Transparência. Limites.

Abstract: Supplementary Law No. 101 of May 4, 2000 (known as the Fiscal Responsibility Law), which was initiated by the Executive Branch of the Union, aimed at organizing public finances, as it established limits for administrative bodies to function. Initially, it was understood that this law only consisted of public accountability, especially for possible interference with the treasury and economic mismatch. In effect, the country underwent significant changes from the establishment of this Law, especially in the organizational question; overcame and managed to fine-tune the general financial rules of the Administration, building strong foundations for the solidity of subsidies and investments. Supplementary Law no. 101 is notable for its double feature: budget-type standards and fiscal-grade standards. It is understood that the Fiscal Responsibility Law is sensible when describing the limits and goals of an administrative management, clarifying to the Union and the other organs of the Public Administration that the revenues and expenses pertinent to an investment or capture must be useful and planned. Due to this authenticity, Supplementary Law no. 101 has been in force since then: it resists managers and rewards correct ones.

Keywords: Responsibility. Oversight. Planning. Transparency. Limits.

Sumário: Introdução. 1. Os fatores que conduziram à elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal. 1.1 A constitucionalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. Acerca da fiscalização e da prestação de contas. 3. Do planejamento, transparência e controle. 4. Considerações finais.

INTRODUÇÃO

Regularidade. Essa é o cerne da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, lei federal, conhecida doutrinariamente como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A organização das regras gerais que norteiam as finanças públicas era uma preocupação do Poder Executivo em gestão. A Administração Pública, por si mesma, sujeita-se a essa restrição, por força da lei, respeitando os limites das finanças públicas.

Por um lado, os investimentos feitos pela União sofriam com um momento de instabilidade, tanto pelo aclamado socorro solicitado ao Fundo Monetário Internacional, quanto pela dificuldade nos ajustes econômicos em relação ao próprio produto interno; por outro, havia uma questão pública quanto à disponibilidade de valores provenientes do erário. Oportunamente, o Ministério da Fazenda suscitou a elaboração desta Lei Complementar ao Poder Executivo, competente para tal, como forma alternativa de se organizar, a priori, nas relações intrínsecas para, em seguida, resolver situações de foro internacional. Tem-se a ocorrência do princípio da autotutela do Estado.

A amplitude da Lei de Responsabilidade Fiscal alcança todos os entes federados, sujeitando-os ao enquadramento, para que, simultaneamente, estabilizem as finanças públicas. Por conseguinte, a égide do Fisco permite que a gestão pública não convalesça diante das dificuldades, sobretudo pela força da transparência, que permitirá identificar onde eventualmente houve equívoco.

É salutar que a gestão pública envolva direcionamento de recursos e clareza nos investimentos, uma vez que a publicidade das medidas deve estar disponível a todos os interessados. Democraticamente, todo cidadão tem o dever de acompanhar as prestações e o balanço financeiro dos órgãos da Administração Pública. Nesse mérito, trata-se de implicação de civilidade.

A maior preocupação de uma gestão administrativa reside na instabilidade econômica. A má-gestão dos recursos públicos desencadeia diversos problemas como desemprego, inflação e diminuição do poder econômico. A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, responsabiliza o ente que eventualmente não cumpriu seu planejamento de forma adequada.

Nessa esteira reside o interesse por parte do cidadão em fiscalizar a organização da Administração Pública, ao passo que a autotutela administrativa corresponde às expectativas experimentadas pela organização das finanças públicas.

1. OS FATORES QUE CONDUZIRAM À ELABORAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000

No ano de 1998, o Brasil reabilitava-se economicamente, devido ao então recente empréstimo realizado junto ao Fundo Monetário Internacional, no intuito de fortalecer a moeda nacional e corroborar o crescimento econômico.

Os investimentos nacionais se encontravam em recesso. O ‘’efeito samba’’, queda agravante do valor da moeda, adveio da mudança efetuada pelo Banco Central, que escolheu adotar o câmbio flutuante, em detrimento do câmbio fixo[1]. Diante dessa confusão econômica, proporcionada pelo câmbio flutuante, a reforma na área fiscal era imprescindível para a governabilidade dos estados brasileiros e para a manutenção do erário público.

Nesse intuito, o Poder Público admitiu a elaboração de uma Lei Complementar, havendo amparo da Constituição Federal de 1988. A competência para elaborá-las pertence à União, podendo esta competência ser delegada. Na hipótese da Lei Complementar nº 101/2000, a iniciativa partiu do Poder Executivo, ao passo que a aprovação da Lei foi referendada pelas duas Casas do Congresso Nacional.

Sendo assim, a Lei Complementar nº 101 de 2000 é constitucional, situando-se na coordenação das finanças públicas e nas relações econômicas, das quais o Poder Público participa, direta ou indiretamente. Com efeito, a institucionalização das finanças públicas imputou responsabilidade fiscal a todas as esferas do Estado.

Destarte, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) adida em 2000 fundamentou-se em quatro pilares norteadores da proba administração pública: a saber, o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade. Clarividente que essa enumeração não é taxativa, de modo que, respeitadas as particularidades de gestão, deve-se embasar a gestão administrativa sob o pálio destes pilares.

Fortuitamente, o legislador brasileiro observou outros ordenamentos importantes ao redor do mundo antes para encorpar a Lei Complementar nº 101, de 2000. Como exemplo, notam-se: Lei Gramm-Rudman Hollings (Estados Unidos da América), Tratado de Maastricht (União Européia), Fiscal Responsability Act (Nova Zelândia). A título de exemplo da localidade continental, na Argentina a Ley de Responsabilidad Fiscal (1999) e no Peru a Ley de Prudência y Transparência Fiscal.

Em simultaneidade à elaboração da LRF, o corpo legislador brasileiro adotou diretrizes de economia equilibrada, fundando-se no Manual de Transparência Fiscal, expedido pelo Fundo Monetário Internacional, no ano de 2007. O FMI nomeou tais diretrizes como Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, em que as principais medidas eram:

I. Definição clara de funções e responsabilidade;

II. Acesso público à informação;

III. Abertura na preparação, execução e prestação de contas no orçamento;

IV. Garantias independentes de integridade.

É primordial que o Poder Público atue em conformidade com o equilíbrio fiscal, seja reforçando a diminuição das despesas ou a manutenção das receitas, de maneira que haja planejamento e diretrizes para uma gestão administrativa, não distante, transparência na sua execução.

1.1 A CONSTITUCIONALIDADE DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Ciente de que a Lei Complementar 101/2000 aborda questões como a tributação e o orçamento da Administração, a gestão pública é responsável pela regularidade de seus atos fiscais, em todos os níveis. Como dito outrora, no bojo desta Lei, notam-se normas de ordem fiscal e normas de ordem orçamentária.

Nesse mérito, não houve período de vacância, ou de vacatio legis para esta Lei. Justifica-se que a vigência Desta não revoga, tampouco substitui a legislação anterior acerca da responsabilização fiscal e orçamentária[2]. Dai, reputa-se importante que a Lei Complementar não desagregue, e sim entregue novas perspectivas quanto à fiscalização e limites de atuação com os recursos financeiros disponíveis.

Em primeiro lugar, a Lei Complementar nº 101/2000 se compactua com a previsão do artigo 163 da Constituição Federal brasileira de 1988, sobretudo ao estabelecer normas de caráter de geral, conferindo padrões como o cálculo da receita e cálculo dos rendimentos dos entes federados. Adiante, o artigo 169 da Carta Magna infere que a Lei Complementar definirá limites para as despesas em relação ao pessoal ativo e inativo contido na União[3]. Em seguida, o artigo 165, inciso II, §9º da Constituição Federal decide que a legislação complementar caberá por estatuir as normas de gestão financeira e patrimonial da Administração, assim como os parâmetros de funcionamento dos Fundos econômicos.

Por conseguinte, vale aludir à previsão do artigo 250 da Carta Magna, cuja disposição estabelece a constituição de um fundo integrado para assegurar os recursos da previdência social. Ora, há respeito da Constituição Federal, quando do artigo 68, da Lei Complementar nº 101/2000 determina-se a criação do Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, para reforçar que sejam garantidos recursos para a manutenção da seguridade social.

Em se tratando de eventuais transgressões à Lei de Responsabilidade Fiscal, posteriormente a esta, a elaboração da Lei nº 10.028 de 19 de outubro de 2000, dispondo sobre os crimes fiscais, veio tutelar os eventuais crimes no trato das finanças públicas. Nessa seara, alteraram-se pontualmente disposições do Código Penal, por consequência no Código de Processo Penal e, especialmente, na Lei nº 1079/50, que trata sobre os crimes de responsabilidade. Tem-se a evidente importância da Lei Complementar nº 101/2000.

2. ACERCA DA FISCALIZAÇÃO E DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

Um dos fatores importantes na manutenção da transparência dá-se através da constante fiscalização. É fundamental a fiscalização das transações realizadas pelos entes federados, no intuito de garantir a lisura das gestões públicas. Assim como se afirmou anteriormente, é dever de civilidade que os cidadãos observem os negócios jurídicos realizados pela Administração Pública.

Na organização jurídica, o condão fiscalizatório pertence ao Tribunal de Contas, principalmente, e também ao Ministério Público. Os demais entes, como o controle interno dos Poderes, são subsidiariamente responsáveis pela organização, transparência e fiscalização, como entes da mesma gestão. Aqui, as esferas são independentes, o que importa dizer que a União será fiscalizada pelos organismos federais, os Estados e Distrito Federal pelos organismos estaduais e distritais e, por conseguinte, os municípios pelos organismos municipais.

Alguns pontos devem ser levados em consideração, quando da fiscalização da gestão administrativa. Com ênfase na probidade, nota-se que os seguintes aspectos saem na frente, devido à relevância:

I. Alcance das metas estabelecidas;

II. Limites e condições para realizar operações financeiras;

III. Medidas adotadas para não suceder os limites propostos;

IV.  Providências tomadas para recondução das dívidas;

V. Destinação de recursos obtidos com alienação de ativos;

VI. Cumprimento do limite de gastos totais dos Legislativos Municipais.

As atribuições do Tribunal de Contas são indispensáveis na manutenção fiscalizatória. A atuação transige no controle dos órgãos administrativos, tanto nas receitas quanto nas despesas, em sua totalidade. O Tribunal de Contas, portanto, expedirá parecer favorável ou desfavorável, cujo relatório servirá de demonstrativo para o Poder Legislativo aprovar ou desaprovar as transações já efetuadas.

Deve-se explicitar que o Tribunal de Contas não é competente para aplicação de sanções, no entanto, trata-se de órgão fundamental para a pontual avaliação das contas, sendo indispensável à jurisdição. A competência para eventual sanção pertence ao Poder Judiciário.

As atribuições do Poder Legislativo, em se tratando da fiscalização dos entes administrativos, têm destaque nos §§1º e 2º, artigo 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal, imbuídos das mesmas atribuições àqueles delegados para tal fiscalização.

Por sua vez, ao Poder Executivo cabe a apresentação de contas pormenorizadas, devendo remetê-las ao Presidente do Legislativo, ao Presidente do Judiciário e Chefe do Ministério Público, respectivamente. Ato contínuo, o Tribunal de Contas, em respeito ao artigo 57 da LC 101/00, emitirá parecer prévio acerca das contas prestadas, no prazo de 60 (sessenta) dias, a partir do recebimento destas[4].

A título de observação, o Professor Francisco Funcia[5] (2009) doutrina, na matéria da Responsabilidade Fiscal, a importância da prestação de contas. Inferem-se os ensinamentos retirados do seguinte fluxograma, acerca dos atos pertinentes aos entes:

2. DO PLANEJAMENTO, TRANSPARÊNCIA E CONTROLE

A Lei Complementar nº 101/2000 prima pela gestão fiscal responsável, traduzindo em preceitos através de seus artigos a manutenção da Administração. A tríade de princípios que fundamenta a estabilidade financeira corresponde ao planejamento, a transparência nos resultados e o controle de limites e prazos.

Todos tem relevante importância, todavia, destaca-se primeiramente o planejamento, haja vista que consiste em elemento notável para a realização de uma gestão sólida e visionária. A transparência nos resultados, por sua vez, denota que a contraprestação do serviço público é indispensável, em se tratando da utilização devida dos recursos públicos disponíveis. Por último, o controle de limites e prazos embasa que a gestão administrativa deve se regular com afinco e celeridade, esgotando-se todas as metas estabelecidas dentro de um prazo descrito para tal.

Com efeito, a Lei de Responsabilidade Fiscal ensina que os objetivos da Administração devem ser levados em consideração, à medida do cumprimento dos princípios acima mencionados. Como tradução das metas, a gestão administrativa da Administração Pública deve conter as seguintes determinações: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

Todos esses instrumentos acima são organizados pela Administração competente e configuram um ciclo orçamentário, cuja formação é imprescindível ao planejamento gestor, não obstante do prazo estipulado de vigência e da transparência demonstrada no tocante da prestação de contas.

Novamente, todos os entes federados, por intermédio do respectivo Poder Executivo, devem apresentar as determinações de PPA, LDO e LOA. Vê-se:

– O Plano Plurianual (PPA) se refere às diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública gestora, para o ínterim de quatro anos vindouros, nos quais os atos governamentais são pontuais e resultam em benefícios e serviços em favor do bem estar social. Especificamente, a aprovação do plano quadrienal vige a partir do segundo ano de mandato majoritário, o qual termina no final do primeiro ano do seguinte mandato. Sobre o plano plurianual, há cinco preceitos que ilustram a sua elaboração: a identificação clara dos objetivos, a identificação dos órgãos gestores e unidades orçamentárias responsáveis pelos atos governamentais, a organização dos propósitos da Administração em programas, a integração com o orçamento e a transparência.

– A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece os parâmetros para a edição do orçamento anual, de modo a satisfazer às ingerências do governo federal, assim como a previsão das despesas da gestão posterior, eventuais alterações pertinentes à legislação tributária e aplicação de investimentos pelas agências financeiras. A LDO também é útil na solidificação dos limites de gastos com pessoal por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público. Transmite-se uma exigência, no entanto: consiste no envio pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional de todas as implicações descritas acima, até a data formal de 15 de abril, devendo a LDO ser aprovada pelo Legislativo até o dia 30 de junho. Em hipótese de desaprovação da Lei de diretrizes orçamentárias, o Congresso não poderá ingressar no recesso.

– A Lei Orçamentária Anual (LOA) compreende o orçamento fiscal referente aos poderes da União, no qual se acrescentam os fundos financeiros. Em outras palavras, significa deduzir que o orçamento prevê, pelo período de 1 ano, os fundos dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive as fundações mantidas pelo Poder Público, também o orçamento de investimentos daquelas empresas com capital social e direito a voto, majoritariamente gerida pela União, direta ou indiretamente e, ao final, o orçamento da seguridade social e todos os órgãos a ela vinculados, da Administração direta e indireta, assim como os respectivos fundos e fundações instituídos e mantidos pela União.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A dominância da Lei de Responsabilidade Fiscal é notável. Desde a sua elaboração, as gestões se tornaram mais transparentes, e isso facilitou a análise de eventuais erros. Trata-se de uma lei que instrumentalizou a fiscalização das gestões administrativas. Em concordância com a Lei nº 10.028/00, a LRF incorporou os preceitos constitucionais necessários à tutela das finanças públicas. Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal esclareceu as diferenças entre receitas e despesas de uma gestão, permitindo ao Poder Legislativo discutir, em conjunto com o Poder Executivo, as metas necessárias para uma boa administração; essa discussão facilitou a recondução, no que tange ao endividamento, sobretudo fortaleceu a Administração Pública pela aproximação dos Poderes. Ato contínuo, a elaboração da LRF marcou a trajetória do superávit primário face à época de descrença, na qual vivia a economia brasileira, incrementando as finanças da União. Atualmente, os governos estaduais e municipais compreenderam a importância dessa lei e visam aplicá-la regionalmente, com o fulcro de fortalecer os seus territórios e cessar os eventuais endividamentos; alguns estados como Goiás, Rio Grande do Sul[6], e Rio de Janeiro[7] já editaram sua própria lei fiscal, no entanto enfrentam discussões jurídicas a respeito da constitucionalidade de tal Lei no âmbito estadual, tramitando as pautas nas colunas dos Tribunais do Poder Judiciário. A União se interessa diretamente na manutenção das dívidas estaduais, no entanto, demonstra que deve haver a sujeição, também, às regras federais, impostas pela Lei Complementar nº 101/2000; por outro lado, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) já demonstrou apoio quanto à instituição da responsabilidade fiscal aos estados. Não obstante, essa discussão visivelmente fomenta a melhoria da gestão pública. Trata-se de um exercício de civilidade do Poder Público, por conseguinte da população, que têm mais um instrumento para cobrar o equilíbrio das contas públicas, o planejamento das finanças e a transparência dos resultados obtidos. Tal cobrança, feita pelos fiscais da lei e pelo povo[8], reduz significativamente a situação das “heranças malditas” deixadas nas mudanças de gestão, em razão desse instrumento de prudência fiscal, que apura, fiscaliza e pune à gestão inadequada dos recursos públicos.