A importância do pregão no setor público brasileiro: História, principais normas regulatórias, atores e vantagens do pregão presencial e eletrônico

Resumo: O pregão, também conhecido como leilão holandês ou reverso, é uma das seis modalidades licitatórias existentes no Brasil. Caracteriza-se pela inversão de fases do processo licitatório comum previsto na lei 8.666/83.  É um aprimoramento das demais modalidades licitatórias, possibilitando que a Administração Pública Federal, Estadual, Distrital e Municipal realizem aquisições de bens e serviços comuns através de lances sucessivos e decrescentes de forma fácil e rápida, gerando economia. Neste artigo, serão analisadas a história, principais atores, vantagens e principais normas regulatórias do pregão presencial e eletrônico no Brasil.

Palavras-chave: Pregão – história – vantagens – normas regulatórias.

Sumário: 1. A história do pregão no Brasil e principais normas regulatórias; 2. Principais atores do pregão; 3. Conclusão e vantagens do pregão presencial e eletrônico.

1. A história do pregão no Brasil e principais normas regulatórias

O  pregão segundo Hely Lopes Meirelles tem sua origem na Idade Média: 

“(…) nos Estados medievais da Europa usou-se o sistema denominado ´vela  e pregão´, que consistia em apregoar-se a obra desejada e, enquanto ardia uma vela os construtores interessados faziam suas ofertas. Quando extinguia a chama adjudicava-se a obra a quem houvesse oferecido o melhor preço.” (MEIRELLES, 2002, p.27).

No Brasil, o pregão surgiu com o advento da Lei nº 9.472/97 (Lei Geral de Telecomunicações) que dispôs sobre a organização dos serviços de telecomunicações, criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, prevendo nos seus artigos 54 e 56 o pregão como modalidade licitatória.

Após este primeiro momento, a Lei Federal nº 9.986/00, dispondo sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras, ampliou o âmbito de utilização do pregão para as demais agências reguladoras, conforme previsto no artigo 37 desta lei.

Posteriormente, a Medida Provisória nº 2.026/00 instituiu, no âmbito da União, em consonância com o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, o pregão como modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns. Essa Medida Provisória foi transformada na Medida Provisória nº 2.182/01 que foi reeditada por diversas vezes.

As Medidas Provisórias foram, então, convertidas na Lei nº 10.520/02 que não revogou a Lei no 8.666. Neste sentido, Marçal Justen Filho observa que:

“A MP 2.026 é uma lei especial em relação à Lei no 8.666 porque disciplina uma matéria específica e delimiada no âmbito de licitações: o pregão. No entanto, as normar contidas nessa Lei especial são gerais porque destinam-se a reger amplamente toas as relações jurídicas e todas as hipóteses nascidas a propósito de licitações.” (JUSTEN FILHO, 2000, p.09).

O pregão poderá ser presencial ou eletrônico. Em ambos os casos, aplicar-se-á a Lei nº 10.520/02 e, subsidiariamente, a Lei nº 8.666/93. Porém, em relação ao pregão presencial também se aplica o Decreto nº 3.555/00 e, em relação ao pregão eletrônico, aplica-se o Decreto nº5.450/05, de natureza regulamentar (art. 2º § 1º da Lei nº 10.520/02).

     O pregão deve ser utilizado para as contratações em que o objeto seja bem ou serviço comum, conforme dispõe o artigo 1º da Lei 10.520/05.

     Bens e serviços comuns se caracterizam como aqueles em que padrões de performance, execução e qualidade podem ser definidos de forma objetiva. São, geralmente,  fornecidos por diversos produtores ou prestadores de serviços. A relação dos bens e serviços que são considerados bens e serviços comuns está prevista no anexo II do Decreto n.º 3.555/00.

Nas palavras de Marçal Justen Filho:

“(…)o que caracteriza um objeto como comum é a padronização de sua configuração, que é viabilizada pela ausência de necessidade especial a ser atendida e pela experiência e tradição no mercado.

(…) bem ou serviço comum é aquele que pode ser adquirido, de modo satisfatório, através de um procedimento de seleção destituído de sofisticação, mas aqueles para cuja aquisição satisfatória não se fazem necessárias investigações ou cláusulas mais profundas. Enfim, são comuns os objetos padronizados, aqueles que têm um perfil qualitativo definido no mercado. Mas não apenas os objetos padronizados podem ser reputados como comuns.” (JUSTEN FILHO, 2000, p.12-13).

O pregão eletrônico ocorre através de uma sessão pública realizada a partir do uso de programas tecnológicos que possibilitam a comunicação pela internet. Vários são os programas utilizados para a realização do pregão eletrônico. Há, por exemplo, o COMPRASNET (www.comprasnet.gov.br) e o Licitações-e do Banco do Brasil (www.licitacoes-e.com.br).

2. Principais atores do pregão

Várias pessoas atuam e contribuem para a realização do pregão, estas pessoas são chamadas de atores.

Um destes atores é a autoridade superior que é também conhecida como autoridade competente. Este ator é a autoridade máxima na modalidade pregão e opera durante todo o processo licitatório, desde a fase interna até a efetiva contratação. Possui poder de decisão e fiscalização.

Nos artigos 3o e 4o da Lei 10.520/02 estão dispostas algumas atribuições da autoridade competente. Outras atribuições da autoridade competente estão expressas no Decreto no 5.450/05 nos artigos 8o e 9o:

Nas licitações para aquisição de bens e serviços deverá ser utilizada a modalidade pregão eletrônico. Assim, caso não seja possível a realização do pregão eletrônico, a autoridade competente deverá justificar essa impossibilidade como disposto no artigo 4o do Decreto no 5.450/05.

O segundo ator responsável pela realização do pregão que trataremos aqui é o pregoeiro, ou seja, a pessoa encarregada pelo bom andamento da sessão de julgamento durante o processo licitatório.

No pregão eletrônico, as atribuições do pregoeiro estão dispostas no artigo 11 do Decreto no 5.450/05.

Na prática, no entanto, é interessante observar que o pregoeiro, durante a sessão de julgamento, algumas vezes, realiza outras funções que por lei não são consideradas atribuições dele. Estes atos são viciados e, por isso, o pregoeiro pode sofrer sanções administrativas pela prática dos mesmos. Muitas vezes tais situações ocorrem devido a falta de informação e preparação do próprio pregoeiro.

Assim, é primordial que o servidor, além de ter qualificação profissional e perfil adequado, tenha capacitação para ser pregoeiro. Esta capacitação implica no treinamento e aperfeiçoamento do servidor pela Administração. Sobre esta questão, o artigo 39 da CF/88 dispõe que:

“Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). (…)

§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (…)

§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”

Desta feita, a capacitação do servidor pela Administração Pública para o desempenho da função de pregoeiro poderá ser feita através do custeio da participação destes servidores em cursos, seminários, palestras e eventos afins que tratem da questão do pregão e da atividade de pregoeiro.

O terceiro ator que abordaremos é a equipe de apoio tem como função principal dar assistência ao pregoeiro durante a realização da licitação. O número de componentes da equipe de apoio deverá ser estabelecido pela unidade administrativa realizadora do certame, tendo em vista que não há previsão legal em relação a essa questão.

Os atos a serem realizados durante o pregão que não possuam caráter decisório poderão ser delegados pelo pregoeiro à equipe de apoio.

Diferentemente da comissão de licitação que possui previsão na Lei 8.666/93 e é órgão colegiado, a equipe de apoio possui caráter auxiliar e não tem poder decisório no processo licitatório.

Assim como o pregoeiro, a equipe de apoio também deverá participar de cursos de capacitação para o bom desempenho de suas funções.

É importante observar que a equipe de apoio pode rejeitar a cumprir ordem ilegal dada pelo pregoeiro.

E, por último, há os licitantes são as pessoas que apresentam propostas de acordo com o instrumento convocatório visando participar do processo licitatório para contratar com a Administração Pública.

3. CONCLUSÃO E vantagens do pregão presencial e eletrônico

O pregão, tanto o presencial quanto o eletrônico, foram instituídos com a finalidade de aperfeiçoar o regime de licitações, permitindo o incremento da competitividade e a ampliação das oportunidades de participação no processo licitatório. Atualmente, o pregão é a principal forma de contratação utilizada pelo Governo Federal.

Uma das principais vantagens do pregão é o fato de ele ter procedimento invertido. Primeiro são analisadas as propostas e somente depois há a habilitação do vencedor.  Isso faz com que não haja a necessidade de analisar diversos documentos de concorrentes que não serão vencedores ao final do certame.

 Outra vantagem é que no pregão não há limite quanto ao valor, podendo qualquer quantia ser licitada. Todavia, a lei estabelece algumas hipóteses que, em razão da natureza do objeto, estão vedadas ao pregão. Por exemplo, nas contratações de obras e serviços de engenharia; nas locações imobiliárias; nas alienações em geral; nas compras e contratações de bens e serviços de informática e automação.

O pregão é modalidade de licitação somente no tipo preço. Não se admite o pregão para tipo técnica. O pregão também traz como vantagem a diminuição da possibilidade de litígios, considerando que os licitantes possuem apenas um momento para a interposição de recursos administrativos. Este momento é logo após a decisão do pregoeiro acerca da habilitação.

 Outra vantagem do pregão é a possibilidade de os licitantes darem lances em relação as propostas oferecidas. Assim, a Administração Pública tem a oportunidade de negociar diretamente com os licitantes, o que facilita na obtenção de melhores preços pelo Poder Público.

Há ainda uma importante vantagem do pregão eletrônico em relação às outras formas de licitação que é o fato de o pregão eletrônico ser realizado pela internet, o que possibilita a participação de licitantes de várias regiões num mesmo procedimento licitatório sem a necessidade de presença física.

Assim, além de desburocratizar o processo de habilitação, o pregão contribui para a diminuição das despesas e traz uma maior agilidade nas aquisições pelo Poder Público.

     A idéia simples e inovadora de estabelecer uma competição mais acirrada trazida pelo pregão favorece a Administração Pública, os fornecedores e a sociedade que passa a exercer maior controle sobre as contratações realizadas pelo Poder Público. 

Informações Sobre o Autor

Verônica Vaz de Melo

Mestre em Direito Internacional pela PUC Minas. Analista internacional graduada em Relações Internacionais pela PUC Minas. Especialista lato sensu em Direito Público pela PUC Minas. Advogada.