A mediação como método de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no Distrito Federal

Resumo: Artigo sobre a utilização da mediação como método de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no Distrito Federal (DF). Apresenta a mediação como forma de resolução de conflitos, tratando sobre seu conceito e suas características, bem como sobre a figura do mediador. Discorre acerca da gestão de recursos hídricos no DF tratando das leis que regem o tema, sobretudo a lei que reestrutura a Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do DF (ADASA), principal gestora de recursos hídricos nessa unidade federativa. Trata das características e atribuições legais da referida autarquia. Faz uma análise da mediação como método de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no DF, tratando acerca da possibilidade e viabilidade de utilização do referido método. Constata, por fim, que a mediação pode ser utilizada com reais benefícios para a Administração Pública, para as concessionárias e permissionárias e para o consumidor.

Palavras-chave: Mediação. Método de resolução de conflitos. Gestão de recursos hídricos. Agência Reguladora. Distrito Federal.

Sumário: Introdução. 1. A mediação. 1.1. Distinção entre mediação e conciliação. 1.2. O mediador. 1.3. Âmbitos de aplicação da mediação. 1.4. Experiências e vantagens. 2. Gestão de recursos hídricos no Distrito Federal. 2.1. A agência reguladora de águas, energia e saneamento básico do Distrito Federal (ADASA). 3. A mediação como método de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no Distrito Federal. Conclusão.

INTRODUÇÃO

No Brasil é comum que causas que tramitam perante a Justiça se arrastem por anos até alcançarem uma decisão definitiva. Isso por vários motivos, tais como a sucessiva possibilidade de recursos, o baixo número de servidores e magistrados, a infra-estrutura que necessita modernização e o grande volume de causas que são ajuizadas diariamente.

No âmbito administrativo, essa realidade é um pouco melhor, entretanto ainda assim pode ser bastante lenta, conforme o caso e o órgão perante o qual tramita o feito, lembrando que nesse âmbito também são cabíveis os recursos pertinentes. Ademais, é bem verdade que quando o particular que litiga com o Estado é o sucumbente no âmbito administrativo, invariavelmente ele recorre à via judicial para tentar anular o ato decisório. Outrossim, existem situações que a própria Administração Pública precisa recorrer ao Poder Judiciário para que o pleito seja efetivamente cumprido, como por exemplo para executar uma cobrança de quantia.

Dessa forma, é possível constatar um panorama não muito animador, qual seja, um determinado litígio que para chegar a uma decisão definitiva no âmbito administrativo já pode ter uma duração bastante longa, ainda é passível de uma nova e mais demorada batalha no âmbito judicial.

Esse panorama fica bem evidenciado quando se trata de agências reguladoras, eis que, como será visto ao longo do estudo, têm competência para dirimir conflitos entre as concessionárias e permissionárias de serviços públicos e o consumidor. Assim, ainda no âmbito administrativo a Administração Pública tem, conforme o caso, competência para dirimir conflitos entre partes particulares, sendo possível o acesso ao Poder Judiciário para o sucumbente.

Nesse contexto, surge a mediação como um método eficaz de resolução de conflitos, o qual tem sido bastante difundo em vários países, e com aplicação cada vez mais crescente no Brasil.

Entretanto, esse estudo não irá tratar de forma genérica da possibilidade de aplicação da mediação a conflitos no âmbito administrativo, mas sim quando relacionados a um ramo específico e de crescente relevância, qual seja, a gestão de recursos hídricos, sendo que a pesquisa irá se limitar ao Distrito Federal (DF). Esse ramo, que envolve atividades e legislações específicas, tem se mostrado cada vez mais importante, eis que necessário se faz cada vez mais um controle e fiscalização acerca da utilização correta da água, na qualidade de “recurso natural de disponibilidade limitada”[1].

Na estrutura administrativa atual, para uma maior agilidade na prestação de serviços públicos, tem sido crescente a concessão ou permissão desses serviços. Nesse contexto, no Distrito Federal não é diferente, eis que a legislação responsável pela gestão recursos hídricos nessa unidade federativa permite a concessão e permissão dos serviços e sua regulação por uma agência reguladora.[2]

Dessa forma, o estudo da legislação de recursos hídricos demonstra a tamanha importância desse bem natural público que é a água. Assim, ter uma boa gestão é sem dúvidas o ponto de partida para garantir uma boa qualidade de vida para a população.

Sendo assim, no primeiro capítulo será estudada a mediação como forma de resolução de conflitos, sendo tratado do seu conceito, de suas características, das vantagens de sua utilização e da figura do mediador.

Em seguida, no segundo capítulo, será tratado da gestão de recursos hídricos no Distrito Federal, estudando-se a legislação pertinente, bem como a lei que cria a Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal (ADASA) a qual é a principal responsável pela gestão de recursos hídricos no DF.

Por fim, no terceiro capítulo, será trabalhado o assunto central desta pesquisa, qual seja, a mediação como forma de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no DF, estudando-se a possibilidade e a viabilidade dessa forma autocompositiva de resolução de conflitos, bem como a sua efetiva aplicação.

Em suma, o que se busca neste trabalho é demonstrar que é possível a utilização da mediação como forma de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no DF, com reais benefícios para a Administração Pública, para as concessionárias e permissionárias de serviços públicos e para o consumidor. 

O tema proposto encontra-se diretamente relacionado com a sociedade e com o Estado, eis que sempre se busca uma modernização na prestação dos serviços públicos, sobretudo quando se trata de uma área tão importante como a gestão de recursos hídricos. Com efeito, este estudo tem, também, a finalidade de dar contribuições relevantes ao mundo do direito e à sociedade, a qual merece a colaboração daqueles que têm o privilégio de aprofundar conhecimentos em determinadas áreas de estudo.

1. A mediação

Conforme ensina Christopher W. Moore [3] as pessoas que estão em conflito, em geral, pode resolver suas disputas de várias maneiras, indo desde a evitação do conflito até a violência física. Dessa forma, existe uma gradação de soluções, bem como uma variação na postura dos envolvidos na disputa.

A tabela abaixo, proposta por Karl A. Slaikeu[4], demonstra a postura dos envolvidos em um litígio e as respectivas opções para resolução do conflito, bem como situa a mediação nesse contexto.  

Em uma sucinta explanação, pode-se dizer que evitar o conflito “significa ‘esperar para ver’. A pessoa não toma nenhuma atitude na esperança de que o problema se resolva espontaneamente ou desapareça.” [5] “No outro extremo está o jogo unilateral de poder, que pode compreender o uso da força, greves ou manobras para resolver um problema.” [6]

Recorrer a uma autoridade implica a existência de uma pessoa em uma posição com autoridade suficiente para resolver o problema, emitindo uma decisão vinculante [7].

Por fim, “a colaboração é uma opção em que as próprias partes tomam suas decisões, seja pela negociação, seja pela mediação.” [8] É o que se denomina autocomposição, que significa resolução do litígio por decisão consensual das próprias partes envolvidas no conflito. [9]

1.1. CONCEITO E CARÁCTERÍSTICAS

Moore define mediação como:

“[…] a interferência em uma negociação ou em um conflito de uma terceira parte aceitável, tendo um poder de decisão limitado ou não-autoritário, e que ajuda as partes envolvidas a chegarem voluntariamente a um acordo, mutuamente aceitável, com relação às questões em disputa”. [10]

Slaikeu conceitua mediação como “o processo pelo qual uma terceira parte auxilia duas ou mais partes a alcançarem soluções próprias acerca de uma ou mais questões.” [11]

Com base nos citados conceitos é possível conceituar mediação como uma negociação, entre duas ou mais partes, assistida por um terceiro neutro e imparcial com a finalidade de buscar uma solução mutuamente aceitável. O terceiro neutro e imparcial é o mediador, acerca do qual será tratado mais adiante.

A mediação é um procedimento estruturado e com fases ou estágio pré-definidos. Conforme ensina Moore[12] são os seguintes os estágios de uma mediação: a) estabelecendo relacionamento com as partes disputantes; b) escolhendo uma estratégia para orientar a mediação; c) coletando a analisando informações básicas; d) projetando um plano detalhado para a mediação; e) construindo a confiança e a cooperação; f) iniciando a sessão de mediação; g) definindo questões e estabelecendo uma agenda; h) revelando os interesses ocultos das partes disputantes; i) gerando opções para o acordo; j) avaliando as opções para o acordo; l) barganha final, consistente nos últimos movimentos para alcançar o acordo; e m) atingindo o acordo formal.

Por outro lado, Slaikeu[13] traz as cinco fases básicas em qualquer mediação: a) contato inicial; b) reunião de abertura; c) reuniões particulares; d) reuniões conjuntas/reuniões particulares alternadas, e e) encerramento.

É importante ressaltar que a mediação não é um processo rígido e inflexível, sendo que existem mediadores e autores que propõe fases distintas das apresentadas acima. Entretanto, o ponto comum é que o conflito deve ser conduzido de forma técnica, estruturada e por um profissional habilitado.

Assim, conforme já afirmado, não há uma rigidez na condução de uma mediação, entretanto, como lecionado por vários autores, inclusive os dois citados acima, a mediação é um processo estruturado em que o mediador utiliza técnicas e ferramentas adequadas conforme cada caso.

1.1. Distinção entre mediação e conciliação.  

No Brasil, quando se estuda os métodos não-adversariais de resolução de conflitos (ou métodos alternativos, no dizer de alguns) necessário se faz tratar de um tema bastante controverso, qual seja, a distinção entre mediação e conciliação.

Acerca desse tema não há um entendimento pacífico entre os doutrinadores. Existem autores que entendem que a conciliação é a espécie do gênero mediação.[14] Por outro lado, existem aqueles que defendem que aquela é caracterizada por ser realizada no âmbito do Poder Judiciário, ou sob seu controle, organização, fiscalização, ou, no mínimo sua orientação, enquanto esta é a prática realizada fora do âmbito ou do controle do referido poder. [15]

Há, ainda, os que entendem que a conciliação é caracterizada pela maior participação do conciliador nas negociações, com a finalidade exclusiva de alcançar um acordo, o qual, inclusive, opina acerca do conteúdo do ajuste. Por outro lado, a mediação seria caracterizada pela falta dessa postura ativa do mediador, sendo que a finalidade não seria necessariamente alcançar um acordo, mas sim reconstruir um diálogo entre as partes. [16]

Não obstante as respeitáveis opiniões acima, discordamos dos critérios adotados para diferenciar os dois institutos.

Primeiramente, o fato de a negociação ser feita ou não no âmbito do Poder Judiciário não é critério de diferenciação, pois ainda que se quisesse denominar conciliação, pelas próprias características continuaria sendo uma mediação. O mero lugar das negociações não é suficiente para mudar as características do instituto. Ademais, a mediação pode ser judicial ou extrajudicial, conforme será estudado no título 1.3 deste trabalho. 

Por outro lado, o critério que as diferencia em função da maior ou menor participação do conciliador nas negociações também não é um fator de diferenciação, haja vista que existem mediações em que o mediador tem uma participação bastante ativa, opinando, inclusive, no conteúdo da negociação. É o caso da mediação conduzida por um mediador avaliador, a ser estudada de forma pormenorizada no próximo título.

Assim, em que pese as respeitáveis opiniões citadas, entendemos que a diferença entre os dois institutos é que mediação é um meio para se chegar à conciliação, a qual é o fim buscado. Pode-se dizer que mediação é o método de resolução de conflitos e a conciliação é o fim a ser alcançado por meio desse método.[17]

Esse entendimento, aliás, depreende-se da leitura de vários dispositivos legais, os quais colocam a conciliação como sinônima da autocomposição, e não como o método.

Pode-se citar, como exemplo, o artigo 278 do Código de Processo Civil o qual estabelece que “não obtida a conciliação, oferecerá o réu, na própria audiência, resposta escrita ou oral, acompanhada de documentos e rol de testemunhas.” [18]

Observe que o dispositivo legal é bem claro ao expressar que houve a tentativa de negociação, entretanto o acordo não foi frutífero, ou seja, a conciliação não foi obtida. Assim, constata-se que a palavra conciliação, no dispositivo citado, é sinônima de autocomposição e não do método utilizado para resolver o conflito.

Existem outros dispositivos legais que são, também, exemplos no mesmo sentido. O artigo 331, § 1º do mesmo diploma legal, estabelece que “obtida a conciliação, será reduzida a termo e homologada por sentença.” [19] E, por fim, um outro exemplo pode ser apontado no artigo 22, parágrafo único, da Lei dos Juizados Especiais o qual estabelece que “obtida a conciliação, esta será reduzida a escrito e homologada pelo Juiz togado, mediante sentença com eficácia de título executivo.”[20]

1.2. O mediador. 

Como já visto no conceito de mediação, o mediador é o terceiro neutro e imparcial responsável pela condução da negociação.

Conforme ensina Moore[21] um mediador, geralmente, tem um poder de tomada de decisão limitado ou não-oficial. Ele não pode unilateralmente determinar ou obrigar as partes a resolverem suas diferenças e impor uma decisão. Esta característica distingue o mediador do juiz ou do árbitro, os quais, de forma genérica, são investidos do poder de tomar uma decisão pelas partes, baseado na concordância prévia dos disputantes, ou normas sociais, regras, regulamentos, leis ou contratos.

Ensina o mesmo autor que:

Um mediador é uma terceira parte, uma pessoa indiretamente envolvida na disputa. É um fator crítico no manejo e na resolução de conflitos, pois consiste na participação de uma pessoa externa, portadora de novas perspectivas com relação às questões que dividem as partes e processos mais eficientes para construir relacionamentos que conduzam à solução dos problemas. [22]

Enquanto o objetivo de um processo judicial ou quase-judicial é uma decisão unilateral da terceira parte sobre qual dos litigantes está certo, o objetivo do mediador é trabalhar para reconciliar os interesses competitivos dos dois adversários. [23]

Assim, pode-se dizer, em breve linhas, que cabe ao mediador facilitar a comunicação criando um clima seguro e confiável, permitir que as partes examinem o problema baseadas em várias perspectivas, ajudar nas definições das questões e dos interesses básicos e na procura de opções mutuamente satisfatórias, e, por fim, auxiliar na elaboração de um acordo razoável e viável. [24] 

Uma classificação bastante utilizada é trazida por Leonard L. Riskin[25], a qual define aquele mediador que age com enfoque no processo como facilitador e aquele que adentra ao conteúdo do que está sendo discutido como avaliador. É interessante observar que se trata de dois extremos e que há níveis de posturas intermediários dentro desses limites.

Riskin define o mediador avaliador como “aquele que considera que as partes querem e precisam de orientação para chegarem a uma situação propícia ao acordo – baseada no direito e nas práticas industrias ou tecnológicas, sendo essa orientação decorrente de seu excelente treinamento, experiência e objetividade.”[26] Dentro do conceito de mediador avaliador, o referido autor trás ainda duas subdivisões, quais sejam, o avaliador amplo e o avaliador restrito, entretanto, para o presente estudo não se faz necessário aprofundar nas características de cada perfil.

O que se deve ficar claro é que o mediador avaliador é aquele que não fixa apenas na condução do processo de mediação, mas penetra também no conteúdo do que está sendo discutido. Por outro lado, mediador facilitador é o que atua como facilitador das conversas e das negociações, por meio da condução voltada apenas para o processo, sem adentrar ao conteúdo.

Por fim, cabe tratar, de forma sucinta, da formação do mediador, na qualidade de profissional da resolução de conflitos.

Ao contrário do que se pode pensar, um mediador não é apenas uma pessoa que se dispõe a tentar apaziguar os ânimos interferindo num determinado conflito. O mediador é um profissional que utiliza técnicas e ferramentas de forma ordenada e adequada conforme o caso e a circunstância.

Ensina Slaikeu que “os mediadores precisam ser especialistas no processo de resolução de conflito e conhecedores, mesmo que superficialmente, das questões substantivas que irão ser discutidas.” [27] Leciona o mesmo autor [28] que não obstante algumas pessoas terem habilidades pessoais para interferirem num conflito, uma capacitação especial é necessária, sendo a mediação uma disciplina profissional emergente. 

1.3. Âmbitos de aplicação da mediação.   

A difusão da mediação como forma de resolução de conflitos fez com que esse instituto surgisse em diversos âmbitos, tais como empresarial, familiar e corporativo institucional. Há, ainda, duas relevantes divisões, quais sejam, a mediação judicial e a extrajudicial.

Para o presente estudo, mediação judicial é aquela que acontece no âmbito das causas propostas perante o Poder Judiciário, podendo ser endoprocessual ou pré-processual. A primeira é a que ocorre quando já há uma ação judicial em curso, e a segunda ocorre quando ainda não foi ajuizada a ação, havendo apenas a pretensão por parte do jurisdicionado. Por outro lado, a mediação extrajudicial é aquela que ocorre fora do âmbito judicial, podendo ser particular ou pública.

1.4. Experiências e vantagens.  

Não obstante a mediação ser um instituto relativamente recente no Brasil, já existem diversas experiências de sucesso relacionadas ao tema.

Por meio de uma pesquisa realizada no período de outubro de 2007 a fevereiro de 2008 pelo Serviço de Mediação Forense do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT), foi verificado que dos 27 (vinte e sete) tribunais de justiça estaduais 10 (dez) possuem algum projeto ou ação em mediação, incluindo o próprio TJDFT. Foi levantado, também, que dentre esses tribunais alguns adotam a mediação judicial endoprocessual[29] , outros adotam a pré-processual[30], e outros atuam conjuntamente com as duas, de forma mista[31]. Existem, ainda, aqueles que estabelecem parceria com a iniciativa privada[32].

Por outro lado, as faculdades de direito começam a inserir nos currículos disciplinas voltadas para a resolução não-adversarial de conflitos. Para exemplificar essa afirmação, cabe destacar uma pesquisa realizada pelo TJDFT [33] em que foi constatado que 75 % das faculdades de direito do Distrito Federal possuem no currículo a disciplina de Resolução de Conflitos, Mediação ou semelhante, apesar que grande parte dessas faculdades tem as referidas disciplinas como opcionais. A referida pesquisa constatou, também, que 33 % das faculdades possuem em seus programas de prática jurídica a mediação como uma das opções de estágio.

Por outro lado, constata-se que o crescimento da mediação, como método de resolução não-adversarial de conflitos, tem relação direta com as vantagens da sua utilização comprando às formas convencionais de solução de lides, dentre as quais destaca-se:

a) Menor tempo na solução da lide

O arcabouço legislativo-processual permite muitos recursos aos litigantes, suspendendo quase indefinidamente decisões e dificultando a execução.[34] Dessa forma, “o tempo normalmente gasto em um procedimento de mediação é muito reduzido, sobretudo se comparado ao tempo do processo judicial.”[35]

Assim, uma situação que poderia levar vários anos para ser resolvia no âmbito do Poder Judiciário tem a possibilidade de ser resolvida em uma ou algumas sessões de mediação.

b) Baixo custo

Pode-se afirmar que “o custo da mediação é em muito inferior ao custo do processo judicial”.[36] Isso porque na causa que tramita perante o Poder Judiciário há uma diversidade de gastos, tais como honorários de advogado, custas processuais e  perícias.

Quanto ao processo no âmbito administrativo, essa realidade não é muito diferente. Embora, nesse âmbito, normalmente a presença de um advogado não seja obrigatória, é comum os litigantes se valerem de uma acessória técnica. Ademais, apesar de geralmente não haverem custas administrativas, o gasto com elementos probatórios serão suportados por aquele que solicitou a prova.

Por outro lado, na mediação se poupariam diversos desses gastos, sobretudo com diligências, perícias e outras provas, haja vista não serem relevantes para se alcançar uma autocomposição.

c) Resolução do problema e não apenas do processo

A mediação busca encontrar as causas que deu início ao conflito para por fim de forma definitiva ao problema, e não apenas extinguir o processo. Há uma verdadeira investigação por parte do mediador, por meio de técnicas, visando encontrar a origem e as verdadeiras causas do problema.

Uma decisão judicial ou administrativa visa prioritariamente por fim ao processo, e não necessariamente resolver o problema em si, o que, invariavelmente gera insatisfação da parte sucumbente, ensejando recursos ou novas ações.

d) Solução do litígio por decisão consensual das próprias partes

Em um processo judicial ou administrativo a sentença ou decisão pode vir a favor de uma ou de outra parte, havendo incertezas sobre os rumos do processo. “Não há bom advogado que não reconheça, ainda que nas melhores teses, um certo percentual de riscos quanto ao desfecho.” [37]

Por outro lado, a mediação busca uma solução autocompositiva, visando atender ao menos alguns dos interesses dos litigantes. “Na mediação as partes conservam para si o controle sobre o resultado do conflito e compartilham a responsabilidade por sua existência e solução.” [38] O acordo a ser celebrado é construído por ambas as partes, o que gera uma razoável ou total satisfação acerca do resultado final. “Diz-se que a mediação é justa porque a solução do conflito é autocompositiva, o que proporciona maior alcance da almejada pacificação social.”[39]

e) Instrumento de pacificação social

Como dito acima, a mediação é um método que atua, também, como pacificador social na medida em que promove uma nova cultura. Enquanto uma sentença judicial ou decisão administrativa tende a gerar um sentimento de derrota no sucumbente, o qual irá procurar os meios cabíveis para reverter a situação, uma autocomposição, alcançada por meio da mediação, tende a por fim ao problema efetivamente, gerando uma mútua satisfação entre as partes.

Ensina Moore [40] que a mediação pode ensinar as partes a expor ou lidar mais produtivamente com emoções fortes, estruturar os problemas específicos a serem tratados, criar uma agenda, instruir um ao outro sobre seus interesses, limitar o campo da barganha, gerar e avaliar opções e iniciar vários outros procedimentos ou atividades que ajudem a chegar a um acordo. 

Assim, além da construção de um acordo mutuamente satisfatório, o que já é um fator de pacificação social, a mediação age de forma pedagógica ensinando às partes que a resolução de um conflito de forma pacífica pode ser extremamente mais benéfica para ambas as partes.

Após essa breve explanação sobre a mediação, como forma de resolução de conflitos, será estudada a gestão de recursos hídricos no Distrito Federal.

2. Gestão de recursos hídricos no Distrito Federal.

A gestão de recursos hídricos pode ser definida como o conjunto de ações destinadas a regular o uso, o controle e a proteção dos recursos hídricos, em conformidade com a legislação e normas pertinentes. [41]

Integra projetos e atividades com o objetivo de promover a recuperação e a preservação da qualidade e quantidade dos recursos das bacias hidrográficas brasileiras e atua na recuperação e preservação de nascentes, mananciais e cursos d’água em áreas urbanas. [42]

A expressão recursos hídricos, citada neste trabalho, sempre se referirá ao uso múltiplo da água, que envolve, sobretudo, o consumo humano, a dessedentação de animais, o abastecimento público e privado, a diluição de esgotos, o aproveitamento de potenciais hidrelétricos, o transporte, a irrigação e a pesca.

No Distrito Federal a gestão de recursos hídricos vem estabelecida, principalmente na Lei nº 2.725, de 13 de junho de 2001 e na Lei 4.285, de 26 de dezembro de 2008, ambas da referida unidade federativa. A primeira institui a Política de Recursos Hídricos e cria o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Distrito Federal. A segunda reestrutura a Agência Reguladora de Águas e Saneamento do Distrito Federal – ADASA/DF, e dispõe sobre recursos hídricos e serviços públicos no Distrito Federal e dá outras providências.

É bem verdade que existem outras entidades e órgãos com competências para tratar de assuntos relacionados aos recursos hídricos no âmbito do Distrito Federal, tais como o Instituto Brasília Ambiental (IBRAM)[43] e os Comitês de Bacia Hidrográfica[44], entretanto, tais entidades não detêm todos os poderes e competências que possui a ADASA, haja vista que é uma agência reguladora.

Em razão disso e também considerando que atualmente a ADASA é a principal gestora dos recursos hídricos do Distrito Federal, esse estudo será baseado em sua legislação.

2.1. A agência reguladora de águas, energia e saneamento básico do Distrito Federal (ADASA).

Como já dito anteriormente, a ADASA é regida pela Lei n.º 4.285, do Distrito Federal, de 26 de dezembro de 2008, a qual reestruturou a autarquia, ampliou suas atribuições e revogou a legislação anterior que dispunha sobre o assunto.[45]

O artigo 1º da citada lei alterou o nome da autarquia para Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal (ADASA), determinando a sua vinculação à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (SEDUMA), da estrutura organizacional do Governo do Distrito Federal.

A ADASA é autarquia dotada de regime especial e personalidade jurídica de direito público, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, prazo de duração indeterminado, sede e foro em Brasília.[46]

Conforme ensina o professor Hely Lopes Meirelles[47] as agências reguladoras foram criadas como autarquias sob regime especial, considerando o regime especial como o conjunto de privilégios específicos que a lei outorga à entidade para a consecução de seus fins. Ensina o citado professor que esses privilégios caracterizam-se basicamente pela independência administrativa, fundamentada na estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e poder normativo.[48]

“São, pois, entidades que integram a Administração Pública indireta, criadas por lei para o exercício da autoridade inerente à função de intervir na liberdade privada por meio de ponderação entre interesses em tensão, tendo, assim, personalidade de direito público, caracterizando-se como autarquia, por exigir autonomia em relação ao poder central, da espécie autarquia especial, por ser dotada de independência.”[49]

A missão institucional da ADASA é a regulação do uso das águas e dos serviços públicos do Distrito Federal, com intuito de promover a gestão sustentável dos recursos hídricos e a qualidade dos serviços de energia e saneamento básico em benefício de sua sociedade, conforme estabelecido no art. 2º da lei de regência, de seguinte teor:

“Art. 2º. A Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal tem como missão institucional a regulação dos usos das águas e dos serviços públicos desse ente federado, com intuito de promover a gestão sustentável dos recursos hídricos e a qualidade dos serviços de energia e saneamento básico em benefício de sua sociedade.”

Por outro lado, conforme estabelecido no art. 3º da mesma lei, constitui finalidade básica da ADASA a regulação dos usos das águas e dos serviços públicos de competência originária do Distrito Federal, bem como daqueles realizados no âmbito geopolítico ou territorial do Distrito Federal que venham a ser delegados a ela por órgãos ou entidades federais, estaduais ou municipais, em decorrência de legislação, convênio ou contrato.

A regulação, no caso dos recursos hídricos, compreende especialmente as atividades de outorga, regulamentação, fiscalização, ouvidoria, dirimição de conflitos e sanção administrativa, a serem empreendidas pela ADASA perante os prestadores de serviços e os usuários ou consumidores.[50] 

O professor Marcos Juruena Villela Souto leciona que “a regulação ambiental tem por objetivo a preservação do uso de bens da coletividade em proveito das gerações atuais e futuras”. [51] Tratando especificamente sobre a água o citado autor ensina que é um bem essencial à sobrevivência, mas além de utilizada no consumo humano, é, também, insumo para a irrigação e para a prestação de outros serviços públicos, como a geração de energia hidrelétrica, o transporte aquaviário de passageiros e cargas, o saneamento básico, inclusive o esgotamento sanitário, o que depende de uma adequada regulação para que nada falte a cada um desses seguimentos.[52]

Conforme demonstrado, muitos são os poderes e deveres da ADASA, bem como essencial é sua atuação no que tange a regulação de recursos hídricos no Distrito Federal, sobretudo por ser uma agência reguladora.

Considerando que já foi tratado da mediação e da gestão de recursos hídricos no DF, no próximo capítulo serão, então, conjugados os dois temas, demonstrando-se a possibilidade e a viabilidade da utilização da mediação como forma de resolução de conflitos relacionados à gestão dos recursos hídricos, na referida unidade federativa.

3. A mediação como método de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no Distrito Federal.

Conforme tratado no capítulo anterior, atualmente a ADASA, na qualidade de agência reguladora, é a principal responsável pela gestão de recursos hídricos no Distrito Federal. Nesse contexto, cabe relembrar que a regulação, no caso de recursos hídricos, compreende especialmente as atividades de outorga, regulamentação, fiscalização, ouvidoria, dirimição de conflitos e sanção administrativa, a serem empreendidas pela ADASA perante os prestadores de serviços e os usuários ou consumidores. [53]

Como visto, a competência para dirimir conflitos relacionados a recursos hídricos, no âmbito da ADASA, é prevista legalmente como atividade de regulação.

Ademais, o inciso XV do art. 7º da Lei de Regência da ADASA estabelece, de forma específica, que é competência dessa autarquia “dirimir conflitos entre os prestadores dos serviços públicos e entre esses e os usuários ou consumidores dos serviços.”

Estabelece, ainda, em seu inciso V do art. 25, que compete ao Ouvidor da referida autarquia “conciliar os conflitos e litígios existentes de toda ordem entre usuários, consumidores, administrados e prestadores de serviços públicos de competência da Autarquia, assim como encaminhar a solução aceita pelos envolvidos.”

Cabe ressaltar que a habilitação para lidar com conflitos é de tal forma relevante, no âmbito da referida agência reguladora, que possuir conhecimentos na área de mediação de conflitos é um dos requisitos legais para o exercício do cargo de Ouvidor. Conforme estabelece o §2º do art. 25 da aludida lei, ao prever que “o Ouvidor deverá ter formação de nível superior, notório conhecimento em regulação dos usos de recursos hídricos e de serviços públicos, reputação ilibada e comprovada experiência profissional em mediação de conflitos.”

Por outro lado, considerando que ADASA representa o poder concedente nas concessões e permissões, eis que cabe a ela celebrar essa espécie de contrato, por determinação de sua lei de regência [54], é, também, aplicável a Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, a chamada Lei das Concessões e Permissões.

O artigo 23-A da citada lei estabelece que “o contrato de concessão poderá prever o emprego de mecanismos privados para resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307, de 23 de setembro de 1996.”

Conforme transcrito acima, a Lei das Concessões e Permissões autoriza o emprego de mecanismos privados para resolução de disputas. Não obstante a lei citar a arbitragem, da redação legal é possível aferir que se trata de uma citação meramente exemplificativa, o que não veda a utilização de outras formas de resolução de conflito, tal como a mediação. Dessa forma, quando a lei estabelece “inclusive a arbitragem” ela sugere a utilização desse método, mas autoriza o emprego dos demais mecanismos privados de resolução de conflitos, incluído-se, como dito, a mediação.

Assim, com fundamento na legislação aqui estudada, é possível constatar que a utilização da mediação é legalmente autorizada como forma de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no Distrito Federal. É possível aferir, também, que o referido instituto pode ter aplicabilidade tanto nos conflitos envolvendo o consumidor e o prestador de serviço, quanto naqueles envolvendo o poder concedente e a concessionária ou permissionária dos serviços públicos.

Por outro lado, é importante destacar que a utilização da mediação, como forma de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no Distrito Federal não deve ser indiscriminada e generalizada, havendo, pois, limitações legais.

No que tange aos conflitos que envolvam o consumidor e a concessionária ou permissionária prestadora de serviços, na qualidade de fornecedora, é possível a utilização da mediação em todos aqueles casos em que tratem de direito disponíveis das partes.

Quanto aos conflitos que envolvam o poder concedente e a concessionária ou permissionária, a utilização da mediação se mostra mais cautelosa.

O professor Marcos Juruena Vilella Souto[55] lecionando sobre a arbitragem, no âmbito dos contratos de concessão, afirma que é possível desde que inexista disputa sobre interesse indisponíveis e nem sendo hipótese de competência absoluta (art. 89 do Código de Processo Civil e art. 76 da Lei n.º 11.101/2005). Considerando que, como já visto, a mediação se equipara à arbitragem na Lei de Concessões e Permissões, por ser um método alternativo de resolução de conflito, a orientação do citado autor é perfeitamente aplicável quando da utilização da mediação nos contratos de concessão e permissão.

Conclusão.

Diante de tudo o que foi pesquisado e apresentado no presente trabalho é possível concluir, de forma clara e objetiva, que atualmente é legalmente possível e viável a utilização da mediação como método eficaz de resolução de conflitos relacionados à gestão de recursos hídricos no Distrito Federal.

Objetivando dar a contribuição necessária ao meio jurídico e à sociedade, e diante da conclusão alcançada com a presente pesquisa, é possível fazer algumas propostas de cunho prático.

Em termos práticos, o que se propõe é a instituição da mediação, por parte da ADASA, oficialmente como forma de resolução de conflitos relacionados a recursos hídricos.

Entretanto, sugere-se não apenas uma simples tentativa de negociação, mas sim uma mediação conduzida por mediadores profissionais, com formação em mediação e conhecimentos na área de recursos hídricos, defesa do consumidor e concessões e permissões de serviços públicos. Esses profissionais poderiam ser recrutados dentre os servidores da própria autarquia ou contratados, por outra forma legal, para servirem à instituição, estando em ambos os casos subordinados diretamente ao Ouvidor, o qual é legalmente responsável pela dirimição de conflitos no âmbito da ADASA.

Cabe registrar, por fim, que este trabalho apresentou um método de resolução de conflitos eficaz aplicável à gestão de recursos hídricos no DF, com reais benefícios para a Administração Pública, para as concessionárias e permissionárias de serviços públicos e para o consumidor. Ademais, a utilização desse método possibilitará efetivamente por fim ao conflito, permitindo uma redução substancial nas arrastadas demandas no âmbito administrativo e judicial, encurtando tempo e custos para os envolvidos.

 

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Informações Sobre o Autor

Sérgio Ricardo Desiderio da Silva

Servidor do Tribunal do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e Mediador Judicial do referido tribunal. Especialista em Gestão e Legislação de Recursos Hídricos. Bacharel em Direito

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