1 Natureza jurídica: abordagem terminológica
Antes de adentrarmos, especificamente, no tema proposto, cumpri-nos proceder a breve digressão acerca do seu próprio conteúdo e abrangência, mediante aferição do aspecto conceitual do tema, a fim de apreender o significado de natureza jurídica.
A cumulação dos termos natureza (substantivo) e jurídica (adjetivo) redunda em expressão comumente utilizada na seara do direito, que lhe atribui sentido próprio e relevância no estudo de determinados institutos e fenômenos.
O substantivo natureza[1], derivado do latim natura, em regra, designa o “conjunto de seres e coisas criadas, que constituem o universo”[2]. Denotaria, assim, a consubstanciação do “princípio criador, a inteligência diretora e criadora de tudo, emanados do poder divino”[3].
Pode o vocábulo (natureza), porém, estampar significados outros, que exigem a compreensão dos temas que comportam sua inserção, posto que, sob ótica restrita, adquire e imprime, isolada e propriamente, noção e sentido peculiares, consoante a ciência, o fenômeno ou o instituto que o adota.
O adjetivo jurídico[4], mais precisamente, guarda uma harmonia restrita ao sentido que lhe é imanente, ou seja, vinculado ao Direito, dele aflorando o fenômeno da juridicidade.
Postos tais assertos, volvemos à apreciação terminológica conjugada à juridicidade que nos interessa (natureza + jurídica), para concluirmos, verbis:
Na terminologia jurídica, assinala, notadamente, a essência, a substância ou a compleição das coisas. Assim, a natureza se revela dos requisitos ou atributos essenciais e que devem vir com a própria coisa. Eles se mostram, por isso, a razão de ser, seja do ato, do contrato ou do negócio. A natureza da coisa, pois, põe em evidência sua própria essência ou substância, que dela não se separa, sem que a modifique ou a mostre diferente ou sem os atributos, que são de seu caráter. É, portanto, a matéria de que se compõe a própria coisa, ou que lhe é inerente ou congênita.[5]
Apercebe-se, assim, o escopo deste modesto estudo, que aspira ao entendimento da natureza jurídica da Comunidade, in casu, a União Européia, após a abordagem dos enfoques de correntes doutrinárias diversas, tendo como lastro o magistério de Paulo Borba Casella.
2 Natureza jurídica da Comunidade[6]
Convivem os estudiosos do Direito Comunitário, também denominado Direito da Integração, com a grande dificuldade em declinar, com precisão, a natureza jurídica da Comunidade, sendo a questão palco de controvérsias sobre a juridicidade de seu apanágio.
O fenômeno da comunidade transcende os conceitos clássicos da ordem jurídica internacional, mormente por envolver a soberania do Estado, ante a autonomia daquela.
O poder da comunidade distingue-se do poder dos Estados-membros, com fulcro na solidariedade e na fixação de valores e interesses comuns, essenciais à feição da supernacionalidade, que contempla, dentre outras, as seguintes características: a institucionalização; a execução imediata das decisões no âmbito dos Estados; e a existência de meios coercitivos para impor tais decisões. Exsurge, à evidência, que a conotação meramente contratual não se mostra suficiente a refletir a realidade comunitária, em face da sua inequívoca feição institucional.
O desenvolvimento e a evolução da Comunidade Européia tem levantado amplos debates e múltiplas controvérsias teórico-doutrinárias acerca de sua natureza jurídica.
Seu apanágio contempla elementos variados dando ensejo a iguais correntes, cada qual atribuindo a natureza do direito comunitário sob sua ótica.
Posições sobre a natureza jurídica da comunidade: direito estatal; direito federal; direito supranacional; direito internacional; direito internacional público clássico; e direito sui generis.
O entendimento expressado na última posição (direito sui generis), justifica-se pelas características próprias do fenômeno jurídico, adstritas a peculiaridade de vários institutos, atribuindo à Comunidade Européia perfil sui generis.
Extrai-se tal conclusão do conceito perfilado pelo autor, verbis:
A comunidade européia é regulada em âmbito interno por normas que compõem ordenamento jurídico “sui generis”, de caráter derivado unilateral, a partir dos tratados constitutivos, supranacional porém diretamente aplicável, vinculando tanto as instituições comunitárias como os Estados-membros, além das pessoas físicas e jurídicas, criando direitos e obrigações, normalmente denominado direito comunitário europeu.
Contempla a Comunidade Européia, indubitavelmente, diversidade de aspectos sui generis, ante as peculiares características que a envolvem: ordenamento jurídico sui generis; atributos de supranacionalidade; vinculação ampla (instituições comunitárias, Estados-membros, pessoas físicas e jurídicas); criação de direitos e obrigações aos sujeitos vinculados; ordenamento jurídico autônomo e integrado aos direitos nacionais; limitação da soberania dos Estados-membros, através da assinatura dos tratados constitutivos; e ordenamento jurídico interno que caracteriza ramo independente da ciência jurídica.
Aspirando à perfeita compreensão da natureza do ordenamento interno da Comunidade Européia, impõe-se o exame de alguns aspectos que se mostram relevantes a esse desideractum: supranacionalidade; personalidade de direito interno; personalidade internacional; e relações exteriores.
2.1 A supranacionalidade
Ab initio, destaca-se que o direito das organizações internacionais integra o ramo do Direito Internacional Público, questão que não se mostra palco de controvérsias marcantes, dado seu reconhecimento amplo.
A Comunidade Européia congrega elementos de Direito Constitucional Internacional, em face do grau de solidariedade existente entre os sujeitos que a compõem, assumindo a qualidade de organização internacional, regulada pelo tratado constitutivo.
A organização internacional destaca-se, principalmente, pela existência de vontade jurídica própria distinta daquela de seus membros, manifestada pelos seus órgãos.
A Comunidade Européia apresenta extraordinário desenvolvimento do fenômeno rotulado autolegislação, representando o estágio mais avançado de uma organização internacional.
Apercebe-se o avanço da Comunidade Européia sob ótica qualitativa e quantitativa, cumprindo exarar a otimização da solidariedade entre seus Estados-membros, da cooperação à integração, denotando verdadeiro caráter de supranacionalidade.
A integração jurídica da Comunidade Européia deve-se à identificação de interesses econômicos comuns entre os sujeitos que a integram, materializados no corpus jurídico comunitário, tendo por fim último a unificação política da Europa.
Não se limita o processo da CE[7], então, à integração econômica, pelo que se lhe atribui o caráter de supranacionalidade, conquanto alguns critiquem essa terminologia que “dá visão demasiadamente vaga e antiquada do sistema”.
A crítica à expressão supranacionalidade decorre do fato de que a CE envolve em seu processo “pedaços e peças dos governos nacionais”.
Portanto, a distinção da CE de outras organizações internacionais corporifica-se na inspiração de seu nascedouro, pois seu modelo estaria, antes, no direito público interno do que no direito internacional clássico.
Vale utilizar o termo modelo federal, desde que no seu sentido original, ou seja, no de “vínculo contratual envolvendo divisão de poder, entre indivíduos, entre grupos, entre estados”. Destarte, distingue-se seu emprego quanto à CE da definição das hodiernas federações.
Mister proceder à distinção dos aspectos políticos e jurídicos do conceito de supranacionalidade.
A supranacionalidade, assim, contaria com os aspectos normativo e decisional.
A preponderância do supranacionalismo normativo pode refletir que as medidas comunitárias precederão, efetivamente, às medidas nacionais.
Analogicamente, seria como o relacionamento em Estado federal entre a lei estadual e a lei federal: o princípio da autoexecutoriedade (ou do efeito direto), o princípio da supremacia, o princípio da preempção, e a especificidade da manifestação dessa principiologia na Comunidade.
Então, integraria a supranacionalidade os atributos do supranacionalismo normativo (relacionamento e hierarquia entre as políticas comunitárias/medidas legais e as políticas concorrentes/medidas legais emanadas dos Estados-membros) e do supranacionalismo decisional ou institucional (refere-se ao efetivo desempenho dos poderes).
Conclusão: o ordenamento jurídico da Comunidade Européia não se submete a qualquer dos modelos precedentes, dele aflorando a sua natureza sui generis, como preleciona o renomado autor, verbis:
A própria necessidade de revisão de conceitos jurídicos clássicos, a respeito da Comunidade Européia, mostra a inadequação dos modelos tradicionais, para descaracterizar este novo conteúdo.
2.2 Personalidade de direito interno
A personalidade de direito interno da Comunidade Européia encontrava-se, expressamente, insculpida no tratado que a instituiu, através de seu artigo 210[8], verbis: “A Comunidade tem personalidade jurídica”.
A criação da CE representa fenômeno jurídico novo, consubstanciado no seu ordenamento jurídico – autônomo e inteiramente original – que passa a integrar o ordenamento dos Estados-membros, abalando os conceitos. Desse fenômeno, extrai-se: personalidade jurídica criada por tratado; existência própria; caráter permanente; autonomia de atuação; vontade jurídica própria distinta da vontade de seus membros; vontade manifestada pelos seus órgãos; e patrimônio e recursos próprios.
O autor, com base em posições doutrinárias e em jurisprudências do TJCE[9], conclui que a Comunidade deve ser considerada como pessoa de direito público, verbis:
O caráter público da personalidade jurídica da Comunidade decorre dos poderes e atribuições que lhe são próprios, sendo indispensáveis para a consecução dos seus fins.
Resta perquirir: A Comunidade Européia goza de imunidade de jurisdição?
Reconhece-se a existência de direito consuetudinário que acolhe a imunidade de jurisdição perante tribunais dos Estados-membros, mas não perante terceiros Estados.
A imunidade da CE não se encontra estipulada expressamente nos tratados, mas a competência do TJCE, embora seja “competência de atribuição”, dá-se de modo tão amplo que ultrapassa as competências “normais” das jurisdições nacionais.
As atividades da CE não se sujeitam ao direito nacional interno do país onde estão sediadas suas instituições e nem ao direito internacional privado. Suas atividades são necessária e exclusivamente reguladas pelo direito comunitário.
O caráter funcional dos privilégios e a imunidade da Comunidade Européia decorrem da amplitude, abrangência e generalidade dos termos dos tratados, que estipulam “gozar a Comunidade, no território dos Estados-membros dos privilégios e imunidades necessários ao desempenho de sua missão”.
2.3 Personalidade internacional e relações exteriores
Busca-se, aqui, declinar aspectos das competências externas da Comunidade Européia.
Conquanto o campo econômico seja o cerne de atuação da CE, seu peso supera o das decisões isoladas de seus Estados-membros, com repercussões que extrapolam o âmbito intracomunitário.
Os acordos celebrados pela Comunidade – dotada de poderes supra-estatais e supranacionais – vinculam tanto as suas instituições quanto os Estados-membros, que lhe atribuíram tais poderes.
São elementos de atuação da Comunidade Européia: o respeito à identidade dos Estados-membros; a vinculação das instituições da CE e dos Estados-membros aos acordos celebrados; a coerência das ações externas; e a adoção de medidas necessárias ao atingimento de seus objetivos.
A CE exerce, inegavelmente, competências internacionais, cujas projeções de sua personalidade comportam múltiplos desdobramentos, cumprindo salientar o direito de celebrar acordos internacionais (treaty-making power), o direito de legação (ativo/passivo) e o direito de participar de organizações internacionais, os quais serão adiante abordados.
2.3.1 Celebração de acordos internacionais
Tal prerrogativa não é contestada, vez que as organizações internacionais intergovernamentais detêm capacidade para celebrar acordos internacionais, ante a efetividade de sua capacidade, oriunda do reconhecimento de sua responsabilidade jurídica.
Frisa-se, no entanto, que a competência da CE supera, em muito, as atribuições das organizações internacionais clássicas.
O TJCE, em diversas ocasiões, foi chamado a intervir para declarar os fundamentos, a extensão e o caráter das competências da Comunidade Européia.
Poder-se-ia imaginar que os termos do tratado que instituiu a CE delimitam rigorosamente suas competências internacionais (arts. 3º, 4º e 228).
Entrementes, no julgamento do caso A.E.T.R., a jurisprudência do TJCE permitiu à Comunidade “plena assunção de suas atribuições nas relações internacionais, consagrando, sem ambigüidades, a teoria dos poderes implícitos”.
Concluiu o TJCE que a competência da Comunidade, em matéria de relações internacionais, pode resultar tanto de atribuição explícita quanto de outras disposições do tratado, ou, ainda, “de outros atos considerados em seu contexto, pelas instituições comunitárias”.
Analisando-se a capacidade da CE de celebrar tratados, o âmbito de aplicação territorial e a posição dos Estados-membros, teríamos, sob tal enfoque, que a Comunidade Européia “estaria mais próxima de um Estado federal do que de organização internacional tradicional”.
2.3.2 Direito de legação ativo e passivo
O direito de legação ativo e passivo traduz a capacidade do Estado de enviar e receber representantes diplomáticos, caracterizando elemento de sua capacidade internacional e direito fundamental de sua qualidade (de Estado).
A Convenção de Viena, de 1961, tratando das relações diplomáticas, dispõe em seu artigo 2º que o “estabelecimento de relações diplomáticas entre Estados e o envio de Missões diplomáticas permanentes se efetuam por consentimento mútuo”.
Mesmo referindo tal dispositivo a Estados, a amplitude de seus postulados podem abranger outras entidades com as quais aqueles (Estados) desejam manter relações diplomáticas.
O aumento das relações externas da Comunidade Européia promoveu extensa rede de relacionamentos bilaterais ou multilaterais (v.g., com a ONU[10], o GATT[11], o FMI[12], e o Banco Mundial), permitindo sua participação regular e independente nas reuniões internacionais.
Destaca-se que mais de cento e vinte e cinco países têm missões diplomáticas acreditadas junto a Comunidade Européia, demonstrando que a maioria dos Estados reconhece a sua capacidade como sujeito de direito internacional, consubstanciando “fenômeno novo da diplomacia européia e mundial”, ainda que inexista um serviço diplomático europeu perfeitamente estruturado e homogêneo.
2.3.3 Participação em organizações internacionais
O tratado que instituiu a CE não se manifesta expressamente (ausência de atribuição textual) sobre a possibilidade de sua participação em organizações internacionais.
Mas a realidade mostra uma extensão crescente, pois a CE não poderia permanecer distante das organizações internacionais, tendo em vista que estas, por vezes, tomam decisões que poderiam implicar e afetar seus interesses, pelos quais a Comunidade tem atribuição de zelar.
Novamente, a jurisprudência do TJCE pronunciou-se no sentido de que “a qualificação formal do acordo não é determinante para fins de admissibilidade do pedido”, asseverando que no tratado estaria, ainda que de modo subjacente, permitida tal atuação.
Nesse sentido, as competências atribuídas à Comunidade, no que tange aos acordos internacionais, se estenderiam, igualmente, para quaisquer atos jurídicos, particularmente quanto às decisões das organizações internacionais.
3 Conclusão
A Comunidade Européia representa fenômeno jurídico que corporifica verdadeiro paradigma, mormente se se levar em conta seus atributos de supranacionalidade, sua personalidade e capacidade, bem como o corpus jurídico de seu ordenamento, que revela aspectos sui generis.
Destarte, entendemos que a natureza jurídica do Direito Comunitário é sui generis, representando a Comunidade Européia um extraordinário e avançado estágio, pelo que trazemos a lume a preleção do autor (f. 216-217), verbis:
A própria necessidade de revisão de conceitos jurídicos clássicos, a respeito da Comunidade Européia, mostra a inadequação dos modelos tradicionais, para caracterizar este novo conteúdo (…) consistente na proclamação de tratar-se de ordenamento “sui generis”, não passível de redução a qualquer dos modelos precedentes.
Assessor judiciário junto ao Tribunal de Alçada do Estado de Minas Gerais (1ª Câmara Civil); pós-graduado lato sensu (especialização em Direito Empresarial) pela Universidade de Franca; pós-graduando stricto sensu (mestrado em Direito Empresarial pela Universidade de Franca; professor (Direito Civil) e atual vice-diretor da Faculdade de Direito da Universidade de Itaúna
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