A possibilidade de sequestro de valores pertencentes à fazenda pública na hipótese de descumprimento de requisição de pequeno valor

Resumo: A pretensão proposta pela autora consiste em analisar a viabilidade de expedição de ordem de seqüestro de valores de titularidade da Fazenda Pública, quando da omissão no atendimento judicial relativo a expedição das Requisições de Pequeno Valor, instituto que possui previsão constitucional. Pretende-se, portanto, habilitar o leitor a responder o seguinte questionamento: a Inércia da Fazenda Pública ao atendimento do RPV daria ensejo ao seqüestro dos seus bens?

Palavras- Chaves: RPV – Seqüestro – Fazenda Pública.

O presente artigo tem como finalidade primordial desenvolver uma reflexão quanto a viabilidade de seqüestro de valores pertencentes a dado Ente Federativo, quando este, instado na esfera judicial ao cumprimento de Requisições de Pequeno Valor, simplesmente queda-se inerte, desatendendo a ordem constitucional.

De fato, incontroversa a pertinência de decisão judicial que, no intuito de satisfazer crédito devido pela Fazenda Pública, determina a expedição da Requisição de Pequeno Valor contra o executado, em atendimento ao art. 100, parágrafo 3º da Constituição Federal de 1988, com a redação conferida pela EC 30/2000. Vejamos:

“Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (…)

§ 3º. O disposto no “caput” deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.“

Verifica-se, portanto, que o §3º do art. 100 da Constituição Federal exclui a aplicação das regras estatuídas no caput às requisições de pequeno valor (RPV), inclusive na parte que vincula os precatórios à ordem cronológica de apresentação e à conta dos créditos e dotações orçamentárias respectivos.

A RPV foi introduzida na Constituição Federal com a finalidade de dar efetividade à tutela jurisdicional, pois através dela o credor é capaz de obter a satisfação rápida de seus créditos junto à Administração Pública, representando instrumento de importante eficácia. Tal ferramenta impede que créditos considerados de pequeno valor fiquem sujeitos às longas e intermináveis listas cronológicas previstas no procedimento do precatório.

Pois bem, é essa a finalidade das Requisições de Pequeno Valor: viabilizar e dar efetividade a algumas execuções movidas contra a Fazenda Pública, garantindo a satisfação do credor.

A título ilustrativo, podemos imaginar um caso em que o Município X fora condenado ao Pagamento de Honorários Advocatícios e não obstante intimado para efetuar o pagamento, quedou-se inerte. Desta feita, o não pagamento do valor devido autorizaria o Juiz da execução a determinar a expedição de RPV, no intuito de que o crédito viesse a ser quitado no prazo de 60 dias.

É exatamente este o ponto nevrálgico posto em discussão: o que fazer quando a requisição expedida pelo Juízo não for acatada pelo Chefe do Executivo municipal? Poderia o exeqüente se valer do único caminho agora disponível e requerer a determinação judicial de bloqueio do valor constante do RPV, em conta bancária do Município?

Não há dúvidas de que, na hipótese narrada, o seqüestro de valores se afigura imperiosa e indispensável, sob pela de relegar o instituto da Requisição ao absoluto fracasso, incentivando os entes públicos ao seu não pagamento e obrigando o credor a se submeter a longas filas para quitação de seu crédito, sem prazo certo para liquidação, tal qual ocorre com o precatório.

Pergunta-se: Se não existem meios para dotar de efetividade e imperatividade os procedimentos adotados para a Requisição de Pequeno Valor, como é o caso do seqüestro, qual seria a verdadeira função do instituto? Negar a ordem de seqüestro ao Município que não acata a requisição, não seria menosprezar o próprio sentido da lei?

E mais, essa ausência de normas mais cogentes e imperativas acaba levando muitos administradores públicos a simplesmente “optarem” por não adimplir suas obrigações contraídas perante os credores de RPV, submetendo o instituto a verdadeira escolha política do gestor público.

Ora, fora justamente da preocupação em salvar o § 3º do artigo 100 da CF da pecha de letra morta que, por certo, nasceu o § 2º, do Art. 17 da lei 10.259/2001, que assim dispõe:

“Art. 17. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, por ordem do Juiz, à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório.(…)

§ 2o Desatendida a requisição judicial, o Juiz determinará o seqüestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão.”

A lei é de clareza incontestável: ela autoriza a expedição de ordem de seqüestro de numerário suficiente à satisfação da demanda no caso em que desatendida a requisição judicial. Mais claro impossível!

O caso hipotético narrado se amolda fielmente a previsão legal, de modo que defender a inexistência de situação capaz de acarretar a determinação do seqüestro, além de afrontar dispositivo claro de lei, traz inúmeros prejuízos ao credor.

Importa mencionar que, normalmente, quem  rechaça a possibilidade de seqüestro no caso mencionado, o faz com o argumento de que a determinação de tal ordem viola a autoridade do acórdão prolatado por ocasião do julgamento da ADI 1.662 (rel. min. Maurício Corrêa, RTJ 189/477).

A referida ADI, ao contrário do que alguns entendimentos visam propagar, referia-se apenas à possibilidade, ou não, de pagamento de valor pertinente à desapropriação sem a expedição de precatório. Nesta oportunidade, a Corte firmou orientação no sentido de que o não-pagamento ou a não-inserção do pagamento do crédito em previsão orçamentária não poderiam ser equiparados à preterição ou quebra de ordem cronológica para os créditos alimentares. 

Limitou-se o Supremo Tribunal Federal à afirmativa categórica de que o não-pagamento ou a falta de inclusão de verba em orçamento não podem ser considerados quebra de ordem cronológica. Ocorre que a decisão proferida na ADI 1.662 não se aplica às requisições de pequeno valor, uma vez que o julgamento cingiu-se ao exame do regime constitucional dos precatórios, instituto diverso do ora analisado.

Exatamente neste sentido, colaciona-se os seguintes precedentes da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“CONSTITUCIONAL. SEQÜESTRO DE VERBAS PÚBLICAS. PRECATÓRIO. DÍVIDA DE PEQUENO VALOR. VIOLAÇÃO DA AUTORIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS NA ADI 1.662 E NA ADI 3.057-MC. EXECUÇÃO. FAZENDA PÚBLICA. Decisão que determina bloqueio de recursos públicos para pagamento de requisição de crédito de pequeno valor, assim definido por lei estadual, não implica violação da autoridade das decisões proferidas por ocasião do julgamento da ADI 1.662 e da ADI 3.057-MC. Agravo ao qual se nega provimento.”(Rcl-AgR 3336/RN, relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 30.11.2007, p. 25).

“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE PEQUENO VALOR. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NAS ADIS 3057-MC E 1662. Descabida a alegação de desrespeito à decisão proferida na ADI 3057-MC. Primeiro, porque a atacada Requisição de Pequeno Valor – RPV foi expedida em data anterior à concessão, com eficácia ex nunc, da medida liminar. Segundo, porque a ordem de seqüestro, além de apoiar-se no Provimento TRT/CR nº 01/2003, lastreou-se no art. 87 do ADCT. Logo, mesmo que se pudesse concluir pela ofensa à decisão da ADI 3057-MC, a constrição permaneceria intacta. Na ADI 1662, o STF tratou, especificamente, dos precatórios que têm o seu regime jurídico traçado pelo § 2º do art. 100 da Constituição. Dispositivo que não cuida das obrigações de pequeno valor, porquanto, nesses casos, o pagamento das dívidas judiciais do Poder Público é realizado à margem do precatório. Reclamação improcedente.”(Rcl 3270/ RN, relator o Ministro Carlos Britto, DJ de 22.06.2007, p. 16).

“RECLAMAÇÃO. REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO À DECISÃO TOMADA NA ADI 1.662. O julgamento da ADI 1.662 cingiu-se ao exame do regime constitucional dos precatórios, não alcançando a disciplina das requisições de pequeno valor inserida pela EC 30/2000. Precedente. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”(Rcl-AgR 2951/RN, relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de 17.02.2006, p. 54).

Ora, a aplicação do entendimento firmado na ADI 1.662 em situações envolvendo RPV, no intuito de limitar o seqüestro de quantia pertencente à Fazenda Pública, eliminaria a própria finalidade e o efeito de liquidação célere das requisições de pequeno valor, equiparando-as, indevidamente, aos precatórios judiciários, motivo pelo qual completamente impertinente e inapropriada.

Ademais, é importante voltar a afirmar que o §2º do art. 17 da Lei Federal nº 10.259/2001 determina ao Juiz o seqüestro de numerário suficiente em caso de descumprimento das requisições. Isso porque o bloqueio de numerário em conta bancária é o meio apto para se garantir o objetivo e os efeitos dos requisitórios de pequeno valor quando se verifica o não cumprimento pelo ente público.

Deste modo, sequer há de se discutir o acerto de eventual decisão que determine o seqüestro dos valores suficientes à satisfação do crédito devido. Ora, o seqüestro pecuniário, ainda que se trate de medida grave a ser tomada apenas em situações excepcionais, é indiscutivelmente legítimo quando a Fazenda Pública, de forma injustificada e arbitrária, descumpre obrigações liquidas e certas derivadas de decisão judicial. 

Frise-se, ademais, que a alegação de impenhorabilidade dos bens do Município também não poderia ser evocado para justificar o indeferimento da medida. É que em nenhum momento fora posta a baila a possibilidade ou não de “penhora” de bens do Município. Faz, sim, menção a “seqüestro”, medida preparatória que assegura a viabilidade da pretensão do credor inserida no ordenamento jurídico, prevista, inclusive, nos casos de precatórios judiciais, não havendo o que se questionar quanto ao seu cabimento.

Nesse contexto, pertinente trazer a baila conceito formulado por Humberto Theodoro Júnior[1] com relação ao significado do seqüestro:

“É a medida cautelar que assegura execução para entrega de coisa e que consiste na apreensão de bem ‘determinado’, objeto do litígio, para lhe assegurar entrega, em bom estado, ao que vencer a causa”.

Ora, é importante reiterar que a Lei 10.259/2001 contém dispositivos que referem-se a procedimentos a serem adotados na execução de obrigação de pagar quantia certa, determinando que na requisição judicial, o Juiz determinará o seqüestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão. Tal previsão encontra-se em total harmonia aos dispositivos legais que tratam das execuções em RPV, de tal modo, não há que se falar em afronta a qualquer dispositivo constitucional. 

Visando corroborar o quanto aduzido, segue inúmeras decisões judiciais favoráveis a decretação do seqüestro de valores:

“(…) o seqüestro de verbas públicas para satisfação de precatório, aplicável à hipótese de preterição do direito de precedência, se estende aos casos vencimento do prazo e de omissão na previsão orçamentária. Precedentes do STJ: RMS 23.861/RJ, DJ 30.04.2008 RMS 22.685/RJ, DJ08.05.2008; RMS 18.456/AP, DJ 18.09.2006; RMS 20461/RO, DJ 24.08.2006. 3. A Constituição Federal Brasileira de índole pós-positivista, fundada na dignidade da pessoa humana e conseqüentemente na ética e legitimidade de suas disposições, no afã de moralizar a situação econômico-financeira de seus jurisdicionados, traçou novéis regras para o cumprimento de suas obrigações de entrega de soma, de modo a adimplir os seus compromissos derivados de decisões transitas, legitimadas pela força da coisa julgada, característica única da função jurisdicional, cuja seriedade é acompanhada de instrumentos de sub-rogação e coerção tendentes a tornar efetiva a resposta judicial. 4. Os precatórios são ordens de pagamento através dos quais o Estado soberano submete-se ao próprio Poder Judiciário que instituiu e subvenciona, numa demonstração inequívoca de que cumpre o ideário da nação de erigir um Estado Democrático de Direito, fundado na harmonia e independência entre os Poderes. 5. Consectariamente, impelido pelo Poder Judiciário ao cumprimento de suas decisões, cumpre ao Estado efetivar o comando estatal judicial sob pena de Intervenção federal, forma enérgica de manutenção da ordem democrática no afã de tutelar o cidadão contra os desmandos do Poder Público. (…).” (Mandado de Segurança n. 21.651-SP, relatado pelo ilustre Ministro Luiz Fux, do STJ)

“Agravo de instrumento. Execução de sentença. Requisição de pequeno valor. Falta de cumprimento. Seqüestro da quantia. A separação de créditos individuais de litisconsortes facultativos, para a expedição de Requisitórios de Pequeno Valor – RPV, não configura o fracionamento vedado no §4º do art. 100 da Constituição Federal. O bloqueio de numerário em conta bancária é o meio apto para se garantir o objetivo e os efeitos das requisições de pequeno valor quando se verifica seu descumprimento pelo ente público. O §3º do art. 100 da Constituição Federal exclui a incidência das regras do seu caput às requisições de pequeno valor, às quais também não se aplica a norma limitadora do seqüestro de quantia pertencente à Fazenda Pública (§2º), sob pena de se eliminar a natureza constitucional e o efeito de liquidação célere daquelas requisições, equiparando-as, indevidamente, aos precatórios judiciários. Nega-se provimento ao recurso. (Agravo n° 1.0512.02.000461-4/002 – comarca de Pirapora – agravante(s): Municipio Jequitai – agravado(a)(s): Madalena Alves dos Santos e outro(a)(s) – Relator: Exmo. Sr. Des. Almeida Melo, publicado em 26/06/2008).

“EXECUÇÃO CONTRA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL – VALORES EM CONTA CORRENTE – BLOQUEIO DECRETADO – REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR – DESCUMPRIMENTO – DECISÃO MANTIDA. Reveste-se de legalidade o procedimento adotado pelo MM. Juiz “a quo”, quando determina o bloqueio de numerário pertencente ao Município/executado, ante a ausência de embargos à execução e do descumprimento da Requisição de Pequeno Valor – RPV, expedida na forma da lei.” (Agravo (C. Cíveis Isoladas) nº 1.0005.03.002590-1/001 – comarca de Açucena – Agravante(s): Município Acuçena – Agravado(a)(s): Eulane Aparecida Aguiar, Agostinho Eustáquio da Silva – Relator: Exmo. Sr. Des. Audebert Delage, 11/08/2005).

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – EXECUÇÃO EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL – EXPEDIÇÃO DE RPV – VALOR INFERIOR A 30 SALÁRIOS MÍNIMOS – DECURSO DO PRAZO DE 90 DIAS, PREVISTO PELA RESOLUÇÃO N.º 415/2003, DO TJMG – AUSÊNCIA DE PAGAMENTO – SEQUESTRO DO VALOR EXECUTADO – POSSIBILIDADE – RECURSO DESPROVIDO. – Se a lei municipal que define as obrigações de pequeno valor no âmbito da municipalidade foi editada em data posterior ao ajuizamento da ação que originou o crédito exeqüendo, é de se reconhecer a sua inaplicabilidade ao caso, em face do princípio da irretroatividade da lei. – Prevalece, assim, o disposto no artigo 87, II, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 37/2002, de forma que, se o valor executado é inferior a 30 (quarenta) vezes o salário mínimo vigente à época do ajuizamento da execução, deve ser excluída a obrigatoriedade do precatório para seu o pagamento, nos termos da exceção prevista no § 3º do artigo 100 da Constituição Federal de 1988.- Não há ilegalidade no procedimento adotado pelo d. Juiz, de determinar o seqüestro da quantia de pequeno valor na conta bancária do Município, ante a ausência de pagamento dentro do prazo previsto pela Resolução n.º 415/2003, deste egrégio Tribunal. Aplicação, por analogia, do art. 17, da Lei Federal n.º 10.259/02. – Decisão confirmada. Recurso desprovido”. (Agravo de Instrumento n° 1.0017.05.013986-8/002 – Comarca de Almenara – Agravante(s): Município Palmopolis – Agravado(a)(s): Ana Maria de Matos Varges – Autorid Coatora: Prefeito Município Palmópolis – Relator: Exmo. Sr. Des. Eduardo Andrade).

Ademais, não se pode perder de vista, em nenhum momento, o objetivo para o qual o processo de execução foi criado. Se não é para satisfazer o credor, para que mais serve? Poderiam argumentar: as medidas a serem utilizadas devem ser menos onerosas para o devedor, ao que responderia: quando o devedor desrespeita voluntariamente a consecução de tais medidas, como é o caso do descumprimento do RPV, nada mais resta ao devedor que não a utilização de maiôs mais efetivos capazes de viabilizar o seu direito.

Sobre a finalidade do Processo de execução já dizia Araken de Assis[2]:

“Tem o ato executivo de peculiar, distinguindo-o, destarte, dos demais atos do processo e dos que do juiz se originam, a virtualidade de provocar alterações no mundo natural. Objetiva a execução, através de atos deste jaez, adequar o mundo físico ao projeto sentencial, empregando a força do Estado (art. 579 do CPC). Essas modificações fáticas requerem, por sua vez, a invasão da esfera jurídica do executado, e não só do seu círculo patrimonial, porque, no direito pátrio, os meios de coerção se ostentam admissíveis. A medida do ato executivo é seu conteúdo coercitivo”.

Nesta linha de compreensão, defender a impossibilidade do seqüestro de numerário público para fazer frente a valores de pequeno valor, quando desatendida a determinação de Requisição legitimamente expedida, representa trilhar caminho diametralmente oposto à satisfação do credor, a efetividade do processo executivo e, sobretudo, ao princípio da boa-fé que deveria ser o norteador primeiro de todas as relações jurídicas.

Informações Sobre o Autor

Flávia David Vieira

Procuradora da Fazenda Nacional, Especialista em Direito Tributário e Direito Público. Professora de Direito Previdenciário da Central de Cursos.