As apólices da dívida pública emitidas no início do século e a impossibilidade de serem utilizadas no âmbito tributário

I. Introdução

Um dos debates jurídicos mais interessantes e relevantes dos últimos tempos, embora se refira a algo surgido no início do século, diz respeito às famosas apólices da dívida pública lançadas entre 1902 e 1926.

O assunto vem paulatinamente ganhando importância. Ocupa cada vez mais espaço nas considerações doutrinárias de vários luminares da cultura jurídica nacional. É o objeto de inúmeros seminários e congressos. Tem visitado com freqüência os Tribunais, chamados a solucionar os mais diversos problemas relacionados com as tais apólices.

Em excelente parecer da lavra do Dr. Jorge Amaury Maia Nunes1, Coordenador-Geral de Assuntos Jurídicos Diversos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a administração pública federal já firmou posição quanto à imprestabilidade dos títulos em questão. Não resta dúvida, a partir daquela percuciente manifestação, não terem as apólices seculares qualquer significado jurídico atual, porquanto fulminadas pela prescrição.

Não obstante a escorreita conclusão do parecer já citado, apenas para aprofundar a discussão sobre certos aspectos da possível utilização destes títulos, adotamos a opção metodológica de que eles não estão prescritos, são válidos e podem ser opostos ao emitente e terceiros.

Nesta linha, convém fixar, estarmos diante, para os titulares ou detentores das apólices, de um crédito contra a União, vencido ou não, dependendo do raciocínio a ser observado2.

II. Possíveis utilizações das apólices da dívida pública lançadas no início do século

Superadas as enormes dificuldades relativas à higidez destes títulos, surge a problemática de saber se podem, entre outros, ser utilizados no campo tributário para: pagamento, dação, consignação, suspensão da exigibilidade, garantia do juízo em execução fiscal ou compensação.

Deve ser ressaltado um aspecto de ordem geral aplicável a todas, ou quase todas, as possibilidades analisadas posteriormente. Diz o Código Tributário Nacional em seus arts. 97, inciso VI e 141 que somente lei fixará as hipóteses de suspensão da exigibilidade e extinção dos créditos tributários3. Portanto, à mingua de lei em sentido material, autorizativa das utilizações idealizadas, a vontade dos detentores dos títulos, e mesmo o pronunciamento judicial, não possui o condão de viabilizar as pretensões alinhadas adiante.

Estas últimas considerações estão em perfeita consonância com o princípio da indisponibilidade do interesse público pelo administrador4. Este último não é uma mera formulação abstrata ou um discurso elegante e sedutor. Trata-se de um dos dois pilares básicos da construção do edifício do direito público, em especial o administrativo e o tributário. Segundo este notável vetor da cidadela do direito público, somente o legislador pode dispor diretamente do interesse público – em particular, do patrimônio público representado por seus créditos a receber – ou autorizar, sob certas condições, a sua disponibilização pelo administrador e pelo juiz, agentes aplicadores da lei de ofício e por provocação no caso conflituoso, respectivamente.

II.1. Pagamento de créditos tributários da União

A doutrina considera o pagamento o meio direto de extinção das obrigações, ou seja, “a execução voluntária e exata, por parte do devedor, da prestação devida ao credor, no tempo, forma e lugar previstos no título constitutivo” (Maria Helena Diniz).

Entre as várias espécies de obrigações encontramos, com o devido relevo, as pecuniárias. Estas últimas, modalidades de obrigações de dar, têm por objeto uma prestação em dinheiro onde o pagamento será feito em moeda corrente, de curso forçado e com poder liberatório.

Um dos exemplos por excelência das obrigações pecuniárias são as exigências tributárias. Para chegar a esta conclusão basta verificar os arts. 3º e 162 do Código Tributário Nacional5.

Assim, os títulos da dívida pública somente podem ser utilizados para pagamento de créditos tributários na medida em que a lei lhes atribua o poder liberatório próprio do dinheiro, da moeda de curso forçado. Até porque, em relação aos créditos tributários federais, a rigor estaríamos diante da possibilidade de verdadeira compensação6.

Pesquisado o ordenamento jurídico em vigor, concluímos que somente os TDAs – Títulos da Dívida Agrária7, as LTNs – Letras do Tesouro Nacional, as LFTs – Letras Financeiras do Tesouro e as NTNs – Notas do Tesouro Nacional8 podem ser utilizados com efeito de pagamento contra créditos tributários da União. Não há espaço jurídico, não há autorização legislativa, absolutamente essencial, para as apólices do início do século serem manejadas na forma de pagamento.

II.2. Dação em pagamento de créditos tributários do Instituto Nacional do Seguro Social, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

A dação em pagamento, um principais meios indiretos de extinção das obrigações, em tese, poderia ser utilizada pelos detentores das tais apólices quando diante de créditos tributários do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

Cumpre observar, no entanto, os contornos concretos do instituto no direito brasileiro. Com efeito, o art. 995 do nosso Código Civil consagra a dação em pagamento, “ao admitir que o credor consinta em receber coisa que não seja dinheiro em substituição da prestação devida. Vê-se, pois, que não foi acolhido pelo direito pátrio o beneficium dationis in solutum, figura presente no direito romano, onde, em certos casos, a dação se impunha ao credor (datio in solutum necessária ou coativa).

Assim, não basta a vontade do devedor, ou mesmo a situação de dificuldades financeiras experimentada por este, para viabilizar a dação em pagamento. É imperioso o assentimento do credor.

Em se tratando de créditos tributários, créditos públicos, parcela do patrimônio público, a concordância em receber títulos ou apólices no lugar do dinheiro de contado não reside na vontade do administrador, do agente público arrecadador. É absolutamente indispensável a interveniência do legislador conferindo a autorização devida para o sucesso jurídico dos intentos dos detentores dos títulos ou apólices em foco.

Nesta linha, nos marcos atuais da ordem jurídica federal, somente identificamos a autorização contida na Lei nº 9.711, de 20 de novembro de 1998, onde:

“Até 31 de dezembro de 1999, fica o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS autorizado a receber, como dação em pagamento, Títulos da Dívida Agrária a serem emitidos pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, por solicitação de lançamento do Instituto Nacional do Colonização e Reforma Agrária – INCRA, especificamente para aquisição, para fins de reforma agrária:

I – de imóveis rurais pertencentes a pessoas jurídicas responsáveis por dívidas previdenciárias de qualquer natureza, inclusive oriundas de penalidades por descumprimento de obrigação fiscal acessória;

II – de imóveis rurais pertencentes a pessoas físicas integrantes de quadro societário ou a cooperados, no caso de cooperativas, com a finalidade única de quitação de dívidas das pessoas jurídicas referidas no inciso anterior;

III – de imóveis rurais pertencentes ao INSS.” (art. 1º)

Portanto, a menos que a União, legislando para o INSS, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, por suas casas legislativas competentes, consagrem explicitamente a possibilidade de dação em pagamento de créditos tributários com as apólices da dívida pública federal emitidas no início do século, este não pode ser um dos caminhos a serem trilhados pelos seus detentores.

II.3. Consignação em pagamento de créditos tributários federais

Os detentores das apólices emitidas no início do século pretendem, ainda, realizar consignação em pagamento de créditos tributários. Para tanto, utilizam argumentos deste jaez:

“Pacífico e inquestionável é o entendimento de que a consignação em pagamento é uma ação de execução ao contrário, onde o devedor, antes de ser executado, manifesta-se, judicialmente com o objetivo de quitar o débito com APÓLICES DA DÍVIDA PÚBLICA DA UNIÃO, na falta de dinheiro.” 9

Ocorre que o pagamento por consignação é outro dos meios indiretos de extinção das obrigações, mediante depósito judicial da coisa devida, nos casos e formas legais. É a dicção do art. 972 do Código Civil 10. Não custa frisar, somente nos casos expressamente previstos em lei terá lugar a consignação (art. 890 do Código de Processo Civil)11. Portanto, se não existir razão legal, não pode o devedor depositar a prestação devida em vez de pagar diretamente ao credor.

No campo tributário, o art. 164 do Código Tributário Nacional elenca de forma taxativa as hipóteses de consignação12. A simples leitura do dispositivo legal, aliada as características do instituto, como antes destacadas, denunciam a impossibilidade de depósito judicial das vetustas apólices com o efeito típico da consignação. A “consignação” assim processada não passa de um capricho do devedor, de uma tentativa desesperada de distorcer a ordem jurídica em seu favor13.

Ademais, a consignação em pagamento de crédito tributário terá de ser realizada necessariamente em dinheiro. Deve ser utilizada, no depósito judicial, a mesma espécie de prestação presente na obrigação que se pretende adimplir. É exatamente por esta razão que a consignação extingue o crédito tributário (art. 156, inciso VIII combinado com o art. 164, parágrafo segundo do CTN)14. Somente o dinheiro poderá, ao ser convertido em renda, satisfazer o credor tributário.

Mais uma vez as canhestras apólices se mostram imprestáveis. Em suma, para a impossibilidade de “consignação em pagamento” de créditos tributários, por via dos títulos emitidos no início do século, concorrem a ausência de permissivo legal e a imperiosa necessidade da consignação ser processada em moeda de curso forçado.

II.4. Suspensão da exigibilidade de créditos tributários

Na chamada dinâmica de constituição e cobrança do crédito tributário ocorrem hipóteses ou situações onde a exigibilidade dos valores a serem embolsados pelo Fisco fica suspensa. Tratam do assunto os arts. 97, inciso VI, 141 e 151 do Código Tributário Nacional 3 e 15.

Nestas ocasiões, a suspensão da exigibilidade implica a impossibilidade, para o Fisco, de encetar qualquer atitude de cobrança do crédito. Não é possível a inscrição em Dívida Ativa ou o ajuizamento da competente ação executiva, por exemplo.

Justamente por tolher a ação fiscal e adiar para um dia incerto no futuro o ingresso de recursos nos cofres estatais, a Fazenda Pública defendeu a tese de que somente o dinheiro poderia satisfazer a exigência do art. 151, inciso II do CTN. Até porque, superada em favor do Erário a discussão administrativa ou judicial em que estava envolto o crédito, este seria extinto através da pertinente conversão do depósito em renda (art. 156, inciso VI do CTN)16.

A argumentação da Fazenda Pública restou vencedora na letra da Súmula nº 112 do e. Superior Tribunal de Justiça, vazada neste termos:

“O depósito somente suspende a exigibilidade do crédito tributário se for integral e em dinheiro.”

Derrotadas, de novo, as apólices “de ocasião”. A pretensão de suspender a exigibilidade dos créditos tributários a partir delas encontrará óbices intransponíveis no conjunto normativo regulador da matéria e na assente jurisprudência pretoriana.

II.5. Garantia do juízo em execução fiscal

Apesar dos sucessivos revezes, os detentores das malsinadas apólices não desistem de buscar algum proveito na existência das mesmas. Esgrimem as cártulas, agora com suposta autorização legal expressa, no curso das execuções fiscais. Pretendem, com aparente fundamento no art. 11, inciso II da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, ver garantidas as execuções com tais papéis17.

Num primeiro momento, o raciocínio é atraente. Afinal, os títulos da dívida pública figuram expressamente em segundo lugar na gradação legal dos bens penhoráveis em sede de execução fiscal. Entretanto, afastada a superficialidade da leitura ligeira, verificamos não poderem, ainda aqui, as apólices vingar.

O primeiro obstáculo à penhora das apólices da dívida pública emitidas no início do século reside na ausência de cotação em bolsa de tais papéis. Esta exigência consta expressamente da lei e tem sido convenientemente omitida pelos detentores dos títulos e seus advogados.

O sentido moralizador da exigência é extremamente claro. Procurou o legislador afastar as “aventuras” de garantias das execuções com papéis sem valor sério de mercado, como é o caso das apólices em foco. Neste sentido, há inúmeras e consistentes manifestações jurisprudenciais18 e 19.

Mesmo os que admitem não ser a cotação em bolsa um requisito essencial à aceitação dos títulos em garantia da execução, destacam a necessidade dos papéis representarem “valor econômico de fácil aceitação”20, o que, obviamente, não é o caso das vetustas apólices.

O segundo óbice à constricção das cártulas em fase de execução está na farta e correta jurisprudência, oriunda, inclusive, do e. Superior Tribunal de Justiça, que aponta a desobediência à gradação legal quando nomeados títulos pelo devedor21. É certo que a ordem legal qualifica-se como relativa, mas o critério subjacente às decisões anteriores aponta para a necessidade de se lançar mão da garantia de mais fácil e célere conversão em dinheiro 22.

O terceiro empecilho à utilização das apólices nas execuções fiscais nutre-se do critério explicitado nas considerações anteriores, ou seja, não se prestam a garantir de forma fácil e segura as dívidas públicas. Com efeito, o emitente não as reconhece como dívidas suas, descortinando uma longa e penosa batalha judicial para firmar a conclusão contrária. Por outro lado, não estão sujeitos à correção monetária por força de lei e, simplesmente, não há forma e critérios seguros e definidos para proceder a atualização, se fosse o caso23. Por fim, o mercado, com sua lógica objetiva e fria, não lhes atribui mais do que 5% (cinco por cento) do valor alardeado pelos detentores 24, o que abre espaço para sucessivos reforços de penhora.

A título de conclusão podemos afirmar, sem medo de errar, que ninguém em sã consciência admitiria a existência de segurança ou garantia com papéis desta natureza. A rigor, não estamos diante de títulos, com força jurídica própria, e sim, de móveis de uma tentativa orquestrada de iludir, enganar e tirar o máximo proveito daquilo que, em si, não tem proveito algum25.

II.6. Compensação com créditos tributários federais

Na medida em que os títulos da dívida pública representam créditos contra o emitente, exigíveis ou não, dependendo do vencimento, surge, em tese, a possibilidade destes créditos serem compensados com as exações tributárias reclamadas ao contribuinte pelo Erário6.

O tema da compensação de créditos tributários tem sido tratado de forma singular, ao revés da compensação no âmbito do direito privado. O Código Civil, já em 1916, consagrava em seus arts. 1.009 e 1.017, respectivamente:

“Se duas pessoas forem ao mesmo tempo credor e devedor uma das outra, as obrigações extinguem-se, até onde se compensarem.”

“As dívidas fiscais da União, dos Estados e dos Municípios também não podem ser objeto de compensação, exceto nos casos de encontro entre a administração e o devedor autorizados nas leis e regulamentos da Fazenda.”

J. M. DE CARVALHO SANTOS, sintonizado com as normas presentes no Estatuto Civil, assim discorreu sobre a compensação de créditos tributários:

“Visa-se impedir, em suma que fiquem paralisadas as fontes de renda com que conta a administração pública, para satisfazer as suas necessidades, que são também as da comunhão.

As contribuições fiscais são para o Estado o que os alimentos são para o homem. Elementos essenciais para a própria manutenção, escapam necessariamente a qualquer compensação, porque acima dos interesses privados estão colocados os interesses superiores da ordem pública, traduzidos no interesse da própria conservação do Estado.”

(Código Civil Brasileiro Interpretado. Livraria Freitas Bastos S.A. Vol. XIII. 13ª Edição. Pág. 308)

Na linha da inaplicabilidade da compensação no setor público figura ainda o comando presente no art. 54 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, norma com status de lei complementar. O dispositivo estatui:

“Art. 54. Não será admitida a compensação da obrigação de recolher rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda Pública.”

O Código Tributário Nacional, por sua vez, ao contemplar em dois dispositivos a compensação revogou parcialmente o art. 54 da Lei nº 4.320/6426, mas reafirmou seu caráter especial e restrito. Primeiro, no art. 156, inciso II consagra o instituto como uma das formas de extinção do crédito tributário. Depois, já no art. 170, fixa os contornos gerais da compensação no campo tributário. Eis as normas em questão:

“Art. 156. Extinguem o crédito tributário:

(…)

II – a compensação;”

“Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda Pública.

Parágrafo único. Sendo vincendo o crédito do sujeito passivo, a lei determinará, para os efeitos deste artigo, a apuração do seu montante, não podendo, porém, cominar redução maior que a correspondente ao juro de 1% (um por cento) ao mês pelo tempo a decorrer entre a data da compensação e a do vencimento.”

Não é ocioso evidenciar um dos traços fundamentais da compensação civil, distanciando-a muitas léguas no terreno jurídico, da compensação tributária. A nossa compensação legal, tal como esculpida no Código Civil, independe de convenção das partes e opera seus efeitos mesmo que uma delas se oponha. Em outra palavras, ela se processa automaticamente, independente da vontade, no momento em que se constituem créditos recíprocos entre duas pessoas.

Ora, uma simples leitura do Código Tributário Nacional demonstra não ter a compensação tributária a marca do automatismo presente no instituto civilístico27. Afinal, aquela somente ocorrerá se existir lei autorizativa estabelecendo as condições e garantias para a operação prosperar.

Obviamente, não pode ser oposta contra esta última característica da compensação tributária a impossibilidade do instituto sofrer alterações quando deixa a seara civil e adentra a tributária. Calcados na autonomia do ramo tributário do direito, inclusive nos arts. 109 e 110 do Código Tributário Nacional 28, temos traços e efeitos específicos para compensação tributária, assim como para a prescrição, decadência, capacidade, confissão de dívida, entre outros.

Recentemente, por intermédio de lei, veículo apropriado, a compensação tributária ganhou considerável extensão. Com efeito, o art. 66 da Lei nº 8.383, de 30 de dezembro de 1991, inaugurou a possibilidade de compensação de pagamentos indevidos ou a maior de tributos com outras destas exações da mesma espécie29.

Houve considerável evolução nesta legislação mais recente sobre a compensação tributária, mas restou fixado em lei que:

“A compensação de que trata o art. 66 da Lei nº 8.383, de 30 de dezembro de 1991, com a redação dada pelo art. 58 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995, somente poderá ser efetuada com o recolhimento de importância correspondente a imposto, taxa, contribuição federal ou receitas patrimoniais de mesma espécie e destinação constitucional, apurado em períodos subseqüentes.” 30.

Trataram ainda de compensação tributária os arts. 73 e 74 da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 199631. Por força destas normas, sempre que o contribuinte tiver direito a restituição ou ressarcimento de tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal, deverá o órgão efetivar a pertinente compensação. Estes comandos convivem em harmonia com a sistemática preconizada pela Lei nº 8.383/91.

Debruçadas sobre o conjunto normativo destacado e seus aspectos jurídicos mais relevantes, a jurisprudência e a doutrina firmaram majoritariamente as seguintes premissas:

(a) o Código Tributário Nacional em seu art. 170, norma com status de lei complementar, possibilita a lei ordinária autorizar a compensação de créditos tributários líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do contribuinte contra o Fisco;

(b) o direito subjetivo a este tipo de extinção do crédito tributário somente surge no momento, na forma e nos casos estabelecidos em lei ordinária;

(c) a Lei nº 8.383/91, e as que lhe seguiram, criaram a efetiva possibilidade de compensação de créditos tributários a partir do recolhimento indevido de outros tributos da mesma espécie;

(d) sem lei ordinária autorizativa não é possível a compensação tributária, posto que a obrigação tributária sendo “ex lege” está submetida ao regime jurídico de direito público, claramente distinto dos ditames presentes na compensação privada.

Vê-se, com clareza, a efetiva impossibilidade de serem utilizados os créditos retratados nas apólices da dívida pública emitidos no início do século com o fito de realizar qualquer espécie de compensação tributária. Falta, para tanto, a absolutamente necessária lei autorizativa.

Ademais, como amplamente demonstrado, não podem ser reconhecidas as inafastáveis características de liquidez e certeza aos créditos, em tese, veiculados por tais papéis. Neste sentido, nos reportamos às considerações realizadas quando tratamos da garantia do juízo em execuções fiscais.

Procurando contornar a impossibilidade aqui anunciada são levantados alguns argumentos favoráveis à compensação.

Um deles considera a existência de princípios constitucionais impositores da compensação tributária, conferindo ao contribuinte um verdadeiro direito individual derivado diretamente da Constituição. Tal raciocínio não pode prosperar impunemente. A partir dele, consagramos a desnecessidade do legislador, instauramos o império da insegurança jurídica e damos foros de disposição do interesse público a decisões particulares, estritamente individuais.

Outro, escudado no princípio da isonomia, alega que em diversos casos já é permitida a compensação tributária. Assim, seria tratamento desigual e odioso não admiti-la para os detentores dos títulos da dívida emitidos no início do século.

Não pode haver distorção maior ao princípio da igualdade. Por este tortuoso raciocínio procura-se dar tratamento igual aos desiguais, rumo completamente diverso da essência da garantia constitucional. Afinal, não podem ser aproximados, equiparados ou igualados quem recolhe tributo indevidamente e quem possui papéis absolutamente desprovidos de qualquer substância, na visão do próprio mercado. Incorre em erro jurídico profundo aquele que invoca os princípios de forma abstrata sem se ater para as características e particularidades do caso concreto, para certas refringências e derrogações nos princípios genéricos provocadas pela natureza particular do tema examinado e pela influência de outros princípios de igual ao maior latitude.

Deve, ainda, ser destacado o pífio raciocínio já desmontado no Parecer PGFN/GAB nº 859/981:

“95. Especificamente quanto à pretendida compensação fiscal, dois aspectos merecem breve consideração. O primeiro pertinente ao argumento lançado no item 57 da petição de Wald e Associados. Lá se insinua que o direito dos autores estaria amparado por decisão do STJ que, por sua Primeira Seção, teria entendido que ‘o juiz pode, independentemente do tipo de ação, declarar que o crédito é compensável, decidindo desde logo os critérios da compensação (v.g., data do início da correção monetária).’

96. O aresto em tela não tem a mais mínima pertinência com o caso em disputa, não guardando sequer ponto de tangência. Cuida, isso sim, de tributos sujeitos ao regime de lançamento por homologação em que o contribuinte, ao invés de antecipar o pagamento, registra na escrita fiscal o crédito oponível à Fazenda, por pagamento de tributo de igual natureza, i.e. trata-se de técnica de recolhimento de tributos indiretos, sem qualquer relação com o caso concreto.”

O ilustre parecerista, como de costume, está coberto de razão e foi ao âmago do problema. O precedente do e. Superior Tribunal de Justiça decretou o fim de uma árdua disputa entre a Fazenda Nacional e os contribuintes acerca da interpretação e aplicação da Lei nº 8.383/91, com as alterações posteriores. O crédito compensável, a ser declarado pelo juiz, como faz referência o decisum, é só, e somente só, aquele consagrado nas leis referidas: o decorrente de tributo pago indevidamente, jamais os decorrentes das bolorentas apólices aqui tratadas.

Para fecho do assunto, não é demais repetir as palavras do Mestre Aliomar Baleeiro:

“Processo irregular e condenável de amortização, praticado por governos sem crédito, consiste na faculdade que o Tesouro acena aos subscritores de pagarem impostos com títulos públicos, pelo valor ao par. Uma perda seca para o Fisco, quando os títulos se acham abaixo do par, é a conseqüência desses expedientes, que repugnam aos Estados de sadia administração financeira.”

(Uma Introdução à Ciência das Finanças. Forense. 14ª Edição. Pág. 488)

III. Conclusões

Não há a menor possibilidade jurídica de sucesso em qualquer das utilizações alinhadas para as apólices da dívida pública emitidas no início do século. É inexorável: estaremos diante da ausência de norma competente autorizativa, distorção de institutos jurídicos sedimentados ou mesmo de contrariedade a pacífica jurisprudência pretoriana.

NOTAS:

1. Parecer PGFN/GAB/Nº 859, de 5 de junho de 1998. Publicado no Diário Oficial da União de 6 de julho de 1998 (Seção I, pág. 13), com aprovação do Exmo. Sr. Ministro de Estado da Fazenda (despacho datado de 30 de junho de 1998). Endereço na INTERNET: http://www.pgfn.fazenda.gov.br/publica/pm085998.html.

2. “O título da dívida pública, como é sabido, pode revestir-se da forma de apólices, bônus, letras do Tesouro, bilhetes, cupões ou obrigações. Representam obrigações do Tesouro, em face de empréstimos voluntários ou compulsórios, a curto ou longo prazo, compondo a chamada dívida flutuante ou consolidada.” (José da Silva Pacheco. Comentários à Lei de Execução Fiscal. Editora Saraiva. 4ª Edição. Pág. 166).

3. Art. 97 do CTN: “Somente a lei pode estabelecer: (…) VI – as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.”
Art. 141 do CTN: “O crédito tributário regularmente constituído somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluída, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais não podem ser dispensados, sob pena de responsabilidade funcional na forma da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias.” Este comando deve ser interpretado em conjunto com o art. 97, inciso VI do mesmo CTN e com a Constituição Federal – quando confere autonomia política e administrativa aos entes estatais – para não se concluir erroneamente pela impossibilidade do legislador competente dispor de créditos tributários através de fórmulas legais estranhas ao Código Tributário Nacional.

4. “A indisponibilidade dos interesses públicos significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis.”
(…)
“As pessoas administrativas não têm portanto disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização. Esta disponibilidade está permanentemente retida nas mãos do Estado (e de outras pessoas políticas, cada qual na própria esfera) em sua manifestação legislativa.” (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores. 4ª Edição. Págs. 23 e 24).

5. Art. 3º do CTN: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Art. 162 do CTN: “O pagamento é efetuado: I – em moeda corrente, cheque ou vale postal; II – nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado, ou por processo mecânico.”

6. “O CTN não contemplou os títulos da dívida pública como forma de liberação da obrigação tributária. Se fossem válidos consubstanciariam compensação, regulamentada no art. 170” (Ricardo Lobo Torres. Comentários ao Código Tributário Nacional. Editora Saraiva. 1998. Volume 2. Pág. 353).

7. O art. 11, inciso I do Decreto nº 578, de 24 de junho de 1992, admite o pagamento do ITR – Imposto Territorial Rural, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) da dívida, com TDAs – Títulos da Dívida Agrária.

8. O art. 6º da Medida Provisória nº 1.763-62, de 13 de janeiro de 1999, admite, desde que vencidas, a utilização de LTNs – Letras do Tesouro Nacional, LFTs – Letras Financeiras do Tesouro e NTNs – Notas do Tesouro Nacional para pagamento de tributos federais. O dispositivo em destaque, integrante do diploma legal que consolida a legislação sobre o assunto, resulta da convergência de vários comandos esparsos, a saber: art. 3º do Decreto-Lei nº 1.079, de 29 de janeiro de 1970; art. 5º, parágrafo quarto, do Decreto-Lei nº 2.376, de 25 de novembro de 1987; art. 30, parágrafo segundo da Lei nº 8.177, de 1º de março de 1991 e art. 3º da Lei nº 8.249, de 24 de outubro de 1991.

9. Endereço na INTERNET: http://home.ism.com.br/~nbusines/divitdas/fj.htm.

10. Art. 972 do CC: “Considera-se pagamento, e extingue a obrigação o depósito judicial da coisa devida, nos casos e formas legais.”

11. Art. 890 do CPC: “Nos casos previstos em lei, poderá o devedor ou terceiro requerer, com efeito de pagamento, a consignação da quantia ou da coisa devida.”

12. Art. 164 do CTN: “A importância do crédito tributário pode ser consignada judicialmente pelo sujeito passivo, nos casos:
I – de recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória;
II – de subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal;
III – de exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador.
§1º – A consignação só pode versar sobre o crédito que o consignante se propõe pagar.
§2º – Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades cabíveis.”

13. “Se inexistir razão legal, se o devedor, sem que nada o justifique, depositar a prestação devida em vez de pagar diretamente ao credor ou a seu representante, será tido como carente da consignatória, por não haver motivo legal para a propositura da ação (RT, 430:178).” (Maria Helena Diniz. Curso de Direito Civil Brasileiro. Editora Saraiva. 3ª Edição. 2º Volume. Pág. 213)

14. Art. 156 do CTN: “Extinguem o crédito tributário: (…) VIII – a consignação em pagamento, nos termos do disposto no §2º do art. 164;”
Art. 164, parágrafo segundo do CTN: “Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades cabíveis.”

15. Art. 151 do CTN: “Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:
I – moratória;
II – o depósito do seu montante integral;
III – as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo;
IV – a concessão de medida liminar em mandado de segurança.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não dispensa o cumprimento das obrigações acessórias dependentes da obrigação principal cujo crédito seja suspenso, ou dela conseqüentes.”

16. Art. 156 do CTN: “Extinguem o crédito tributário: (…) VI – a conversão do depósito em renda.”

17. Art. 11 da Lei nº 6.830: “A penhora ou arresto de bens obedecerá a seguinte ordem: (…) II – título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em Bolsa;”
18. “O juiz não está obrigado a admitir a nomeação de título da dívida pública em penhora, quando inexistente sua cotação em mercado, sobretudo quando grafado em um conto de réis, no ano de 1912, sem correspondência comprovada na moeda atual.
(…)
Muito embora a Lei nº 6.830/80, em seu artigo 11, inclua títulos da dívida pública em segundo lugar na relação de bens a serem penhorados ou arrestados, possibilitando sua aceitação pelo juiz, forçoso reconhecer que é necessária a sua demonstração de liquidez perante o mercado. Se o título não possui liquidez comprovada, não estará seguro juízo.
Não basta, nessa linha, parecer emitido por instituição privada a garantir a autenticidade do título: é necessário, repita-se, comprovar sua liquidez, ou seja, o seu efetivo valor no mercado.” (Agravo de Instrumento nº 080.058-5/8. TJSP. 2ª Câmara de Direito Público. Unânime. Julgado em 22/09/98. Participaram do julgamento os desembargadores Aloísio de Toledo (presidente e relator), Gamaliel Costa e Vanderci Álvares).
“O TDA não tem cotação em bolsa e, por isso, não pode ser nomeado à penhora, exceto no caso da exceção trazida pela Lei nº 9.393/96, quanto ao ITR.” (Agravo de Instrumento nº 03094788. TRF da 3ª Região. 6ª Turma. Unânime. DJ de 21/01/98. Pág. 269. Relator Juiz Mairan Maia)
19. “Somente o título com cotação oficial pode garantir a execução
José Lázaro Alfredo Guimarães, Juiz do Tribunal Regional Federal/5a.
A criatividade de alguns operadores do direito, às vezes enveredando pelo falso brilho da fantasia, obriga o aplicador a recorrer ao método mais simples de interpretar a lei, que é a sua mera leitura.
A ‘Gazeta Mercantil’ de 14.12.98 publicou matéria que invoca acórdão da Segunda Turma do Tribunal Regional Federal/5a. , de que fui relator, para nele enxergar o que não está dito: que estaria acolhendo a tese da validade de apólices da dívida pública emitidas em 1902. Basta ler o voto condutor e a ementa da decisão para verificar que ali não se cuida desse tema, mas tão somente da possibilidade, em tese, de títulos públicos garantirem a execução fiscal.
Essa, aliás, é a dicção do art. 11, II, da Lei 6.830/80:
‘A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:…
título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa’.
Idêntica é a sistemática adotada na execução comum, apesar de o art. 655, III, CPC, não se reportar à cotação em bolsa, como o faz o inciso seguinte em relação aos demais títulos de crédito. É que o art. 682, ao tratar conjugadamente dos títulos negociais, exige a prova da cotação oficial do dia.
Uma interpretação mais elástica poderia admitir a garantia mediante título público não cotado em bolsa, desde que houvesse outro tipo de cotação oficial do dia, permitindo a imediata quantificação, sob pena de se apresentar uma garantia ilíquida numa execução que pressupõe a liquidez e certeza do título.
Daí se conclui facilmente que não seria admissível receber como garantia de execução papel datado de quase um século, expresso em moeda de há muito não circulante (mil réis), sem cotação em bolsa e sem mais conversibilidade ao atual padrão monetário.
Sem qualquer relevância , portanto, no que diz respeito à execução fiscal, a discussão que se vem travando a respeito da validade daquelas apólices. Ainda que se admita a sua apresentação para resgate, isso teria que ser feito ante a instituição que emitiu a apólice, para conversão em reais, o que, na verdade, se revela materialmente impossível, pois o Brasil só conheceu a correção monetária a partir de 1965, no governo Castelo Branco, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Gouvêa de Bulhões. Até então, havia inflação, mas nenhum mecanismo possibilitava a atualização do poder aquisitivo da moeda. Os 50 mil réis de uma apólice emitida em 1902 já nada valiam em 1964. Tais papéis hoje têm valor meramente histórico. Servem para ornamentar os baús das casas de famílias tradicionais.
Expediente parecido tem sido usado por alguns advogados para tentar colocar como garantia de dívida tributária certidões de cessão de créditos relativos a Títulos da Dívida Agrária. É claro que os TDAs devidamente formalizados são hábeis para aquela finalidade, mas jamais um mero instrumento particular em que o réu em ação expropriatória cede direitos futuros a receber TDAs. É assim que vem decidindo, reiteradamente, a Segunda Turma do TRF/5a.
No caso das apólices, é importante advertir para o papel negativo da imprensa, que vem divulgando notícias e anúncios publicitários que acenam para a utilização desses papéis para o pagamento de débitos fiscais, para tanto invocando precedentes judiciais, o que, pelo menos quanto à Segunda Turma do TRF/5a. , é absolutamente inverídico.” Endereço na INTERNET: http://www.teiajuridica.com.

20. “Os que, não obstante desprovidos de cotação em bolsa, representem valor econômico de fácil aceitação também são penhoráveis, tais como os títulos de clube.” (José da Silva Pacheco. Comentários à Lei de Execução Fiscal. Editora Saraiva. 4ª Edição. Pág. 166).

21. “Execução Fiscal – Penhora – TDA – Ordem da Lei 6.830/80. A devedora não obedeceu a ordem estabelecida pelo art. 11 da Lei 6.830/80 porque, em primeiro lugar vem o dinheiro e não os títulos da dívida pública. A credora e o julgador não estão obrigados a aceitar os TDAs como garantia. Recurso Improvido.” (Recurso Especial nº 61.008-SP. STJ. 1ª Turma. Unânime. DJ de 24/02/95. Pág. 10.401. Relator Ministro Garcia Vieira)
“Execução Fiscal. Penhora. Títulos da Dívida Agrária. Ordem prevista no art. 11 da Lei 6.830/1980. 1. Não tendo a devedora obedecido a ordem prevista no art. 11 da Lei 6.830/1980, visto que em primeiro lugar esta o dinheiro e não os títulos da dívida pública, é lícito ao credor e ao julgador a não aceitação da nomeação a penhora desses títulos. 2. Precedentes. 3. Recurso Improvido.” (Recurso Especial nº 122.169-SP. STJ. 1ª Turma. Unânime. DJ de 22/04/97. Pág. 14.389. Relator Ministro José Delgado)
22. PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. TDAs. IMPUGNAÇÃO DO EXEQÜENTE. I – Correta a decisão que acatou impugnação da Fazenda Pública aos bens nomeados à penhora pelo executado – TDAs com exigibilidade diferida no tempo, se o próprio agravado confessa que dispõe de títulos com prazo de vencimento mais recente. A dívida para com a Fazenda deve ser garantida de forma mais segura possível. II – Agravo improvido.” (Agravo de Instrumento nº 0113982. TRF da 1ª Região. 3ª Turma. Unânime. DJ de 03/04/98. Pág. 296. Relator Juiz Cândido Ribeiro)
“A gradação estabelecida para efetivação da penhora (CPC, art. 656, I; Lei 6.830/80, art. 11), tem caráter relativo, já que o seu objetivo é realizar o pagamento do modo mais fácil e célere. Pode ela, pois, ser alterada por força de circunstâncias e tendo em vista as peculiaridades de cada caso concreto e o interesse das partes, presente, ademais, a regra do art. 620, CPC.” (Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº 47-SP. STJ. 2ª Turma. Unânime. DJ de 21/05/90. Pág. 4.427. Relator Ministro Carlos Velloso)
“Execução Fiscal. Nomeação à penhora de Títulos da Dívida Agrária. Rejeição. Constrição sobre bem de mais fácil conversão em dinheiro. Penhora. Títulos da dívida agrária. Não é ilegal a decisão que não aceita a nomeação a penhora de títulos da dívida agrária, ainda não vencidos.” (AR nº 25.657-SP. STJ. Relator Ministro Ruy Rosado de Aguiar).

23. APÓLICES DA DÍVIDA PÚBLICA EMITIDAS NO INÍCIO DO SÉCULO (Correção Monetária). Endereço na INTERNET: http://www.geocities.com/Athens/Olympus/7393/decprieto.htm
Trecho da decisão do Desembargador Federal FÁBIO PRIETO DE SOUZA (TRF da 3ª Região) que revoga a tutela antecipada deferida no processo nº 97.62142-1/12ª Vara (Agravo de Instrumento nº 98.03.089522-2).
“16. A correção monetária foi concedida nos termos do ‘Parecer Econômico sobre ‘Dívida pública interna fundada federal, sem cláusula de correção monetária: valor atual’, da Fundação Getúlio Vargas. (fls. 268).
17. Por primeiro, é duvidosa a participação da Fundação Getúlio Vargas, como um todo, na elaboração do documento. Na verdade, o parecer está assinado por um professor da instituição. O que está, por inteiro, no documento, é o nome impresso da Fundação, na parte superior das seis páginas componentes do que, não sem generosidade intelectual e com amplíssima licença ética, denominou-se parecer (cf. fls. 205/210).
18. Na primeira página, o título do parecer, data e local da elaboração e o nome do professor. Na sexta e última, saiu o título do parecer, entrou a assinatura do professor.
19. Na segunda, os termos da consulta. Na terceira, a título de ‘preliminares’, especificações sobre as mudanças do padrão monetário.
20. Na quinta, a tabela com a correção monetária encontrada entre os anos de 1902 e 1940.
21. Resta a fundamentação: a quarta página do parecer (fls. 208). Nesta, registra-se o seguinte:
‘A sucessão de corte de zeros acima descrita tornou ainda mais evidente a necessidade de uma criteriosa atualização monetária. De outro modo, por exemplo, valores significativos em termos de poder de compra, expressos no que se denominava então de contos de réis (1 conto de réis sendo igual a $1.000.000,00), no início do século e até 1940, estariam virtualmente ‘transformados em pó’.
Em segundo lugar, especificamente para valores expressos a preços correntes anteriores a janeiro de 1944, quando a Fundação Getúlio Vargas passou a compilar e divulgar a sua série denominada IGP-DI (Índice Geral de Preços no conceito de Disponibilidade Interna), não existem séries de índices de preço por atacado.
Para períodos anteriores a 1944 estão disponíveis, somente, algumas séries de índices de preços ao consumidor, construídas de maneira bastante precária, e uma série derivada com base no conceito de deflator implícito do PIB (Produto Interno Bruto). Ademais, somente para o período de 1870-1913, tem-se uma série de preços, compilada a partir de publicações em jornais da época, que pode ser tomada como representando preços por atacado. No apêndice, descrevem-se as características das séries apresentadas e, com base nelas, constrói-se o índice de preços de melhor adequabilidade a uma atualização monetária das apólices em questão’ (os destaques não são originais).
22. Ao parecer, adicionou-se um ‘Apêndice’ (fls. 211/221). A leitura deste apêndice revela que, aos três parágrafos da fundamentação do parecer, acresceram-se escolhas arbitrárias, imotivadas e desprovidas de qualquer rigor acadêmico – nos aspectos intelectual e ético de supostos índices de inflação no período de 1902 até os dias de hoje.
23. Quase um século de história econômica inserida em três parágrafos e um apêndice. Este o fundamento para a imposição da correção monetária. Abuso judicial flagrante.
23. (sic) Por esses fundamentos, CONCEDO o efeito suspensivo para:
a. revogar a tutela antecipada;
(…)
São Paulo, em 11 de janeiro de 1999.
FÁBIO PRIETO DE SOUZA
Desembargador Federal”.

24. “Especialista diz que decreto-lei é inconstitucional
Bônus tiveram uma valorização de 100% e cotação gira hoje em torno de US$ 12 mil
A tentativa de resgate dos papéis esbarrou no decreto-lei 263, de 1967, que determinou prazo de resgate dos títulos e sua conversão por outros títulos. A medida serviu para liquidar parte da dívida e, além disso, fez prescrever o lote restante, que acabou sem valor na mão dos detentores. Esse lote é estimado em US$ 2,3 bilhões pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e em US$ 4 bilhões pelos operadores desse mercado em formação.
Os administradores de fundos que compraram estes papéis, além de bancos estrangeiros que estão comprando títulos para clientes que desejam participar do programa de privatização, contrataram parecer de cinco especialistas.
Miguel Reali Júnior, Aristides Junqueira, Saulo Ramos, José Cleber Leite de Castro e Arnoldo Wald definiram que o decreto é inconstitucional e concordaram que os bônus representam dívida pública fundada e são passíveis, portanto, de resgate. A definição jurídica e a emenda do deputado Roberto Campos (PPB-SP) estimularam o mercado, que passou a tentar fazer negócios com esses papéis.
Os bônus valorizaram-se em 100% depois que essas informações foram divulgadas. O preço, que estava em 2% do valor de face, pulou para 5%. A cotação atual gira em torno de US$ 12 mil. Na avaliação de um operador, há 35 mil bônus em estoque, dos quais metade em posse de investidores internacionais. O mercado se forma, ainda, pelo interesse de empresas nacionais que descobriram que o bônus é aceito pela Justiça para quitação de dívidas atrasadas com o setor público. (N.H.)” (O ESTADO DE SÃO PAULO. 6 de julho de 1997. Endereço na INTERNET: http://www.estado.com.br/jornal/97/07/06/news090.html.

25. “Estes papéis foram descobertos por caçadores de oportunidades, principalmente internacionais, em meados de 1996, que passaram a negociar estes títulos depois de conseguir um parecer da Fundação Getúlio Vargas ( FGV ) do Rio de Janeiro, definindo o valor de face do papel, lançado em Contos de Réis.
As Apólices ganharam atrativo entre um grupo agressivo de administradores de recursos do exterior pela lógica da equivalência.
Depois do fim do regime comunista em países do Leste Europeu, foram desenterradas letras referentes a Dívidas Públicas da época czarista e da República de Weimar. Esses títulos foram sendo resgatados pelo Governo Alemão Unificado e pela Rússia pós-comunismo, provocando uma corrida de caçadores de oportunidades por papéis referentes às Dívidas Públicas passadas de Governos ao redor do mundo. No caso brasileiro, a descoberta foi dessas Apólices da Dívida Pública, que foram emitidas para financiar obras de infra-estrutura.” Endereço na INTERNET: http://www.spdnet.com/apolices/oquesao.html.

26. “A revogação foi tácita, porquanto o art. 170 da lei posterior (Lei nº 5.172/66) é incompatível com o art. 54 da lei anterior (Lei nº 4.320/64), hipótese de revogação prevista no art. 2º, §1º da Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942); foi parcial porquanto se restringiu à compensação de créditos tributários, não se aplicando, ipso facto, às receitas públicas de outra natureza que, malgrado a repulsa da doutrina e o tradicionalismo histórico, continuam sob a égide do art. 54 da Lei 4.320/64” (João Luiz de Moraes Barreto, citado por J. Teixeira Machado Jr e Heraldo da Costa Reis em A Lei 4.320 Comentada. 24ª Edição. IBAM. Pág. 98).

27 “A compensação, entre nós, se processa automaticamente, ocorrendo no momento em que se constituírem créditos recíprocos entre duas pessoas, já que o Código Civil pátrio preferiu a compensação legal.” (Maria Helena Diniz. Curso de Direito Civil Brasileiro. Editora Saraiva. 3ª Edição. 2º Volume. Pág. 262).

28. Art. 109 do CTN: “Os princípios gerais de direito privado utilizam-se para pesquisa da definição, do conteúdo e do alcance de seus institutos, conceitos e formas, mas não para definição dos respectivos efeitos tributários.”
Art. 110 do CTN: “A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias.”

29. Art. 66 da Lei nº 8.383/91: “Nos casos de pagamento indevido, ou a maior de tributos e contribuições federais, inclusive previdenciárias, mesmo quando resultante de reforma, anulação, revogação ou rescisão de decisão condenatória, o contribuinte poderá efetuar a compensação desse valor no recolhimento de importância correspondente a períodos subseqüentes.
§1º. A compensação só poderá ser efetuada entre tributos e contribuições da mesma espécie.”
30. Art. 39 da Lei nº 9.250, de 26 de dezembro de 1995.
31. Art. 73 da Lei nº 9.430/96: “Para efeito do disposto no art. 7º do Decreto-lei nº 2.287, de 23 de julho de 1986, a utilização dos créditos e a quitação de seus débitos serão efetuadas em procedimentos internos à Secretaria da Receita Federal, observado o seguinte:
I – o valor bruto da restituição ou do ressarcimento será debitado à conta do tributo ou da contribuição a que se referir;
II – a parcela utilizada para a quitação de débitos do contribuinte ou responsável será creditada à conta do respectivo tributo ou da respectiva contribuição.”
Art. 74 da Lei nº 9.430/96: “Observado o disposto no artigo anterior, a Secretaria da Receita Federal, atendendo a requerimento do contribuinte, poderá autorizar a utilização de créditos a serem a ele restituídos ou ressarcidos para a quitação de quaisquer tributos e contribuições sob sua administração.”