As comissões parlamentares de inquérito e a prisão preventiva dos seus investigados – limites de atuação

Resumo: O presente trabalho traz breve panorama histórico das Comissões Parlamentares de Inquérito, com uma sucinta passagem pela história, expondo a época do surgimento destas, bem como, a motivação da existência das mesmas na fase anterior e nos dias atuais. Apresenta onde na organização político administrativa atuam as CPI’s, com qual fundamento legal e, por fim, espera ser esclarecedor no que se propõe: esclarecer os seus limites de atuação no tocante à prisão preventiva dos seus investigados, esperando ser de vez estancada a dúvida existente quanto ao tema.

Palavras-chave: Comissão Parlamentar de Inquérito. Surgimento. Poderes de Atuação. Poderes Investigatórios. Prisão Preventiva dos seus Investigados. Limites de atuação.

Abstract: This paper provides brief historical panorama of parliamentary committees of inquiry, with a brief passage through history, exposing the time of emergence of these, as well as the motivation of the existence thereof in the previous phase and in the present day. Presents political organization administrative act where the CPI 's, with which legal basis and, finally, expects to be enlightening in that it proposes: to clarify its limits of performance with regard to pre-trial detention of their investigation, expecting to be stopped occasionally to doubt exists as to the topic.

Keywords: Parliamentary Inquiry Committee. Emergence. Powers of performance. Investigative Powers. Custody of their Investigation. Operating limits.

Sumário: Introdução. 1. Breve Aspecto Histórico. 1.1. Evolução da Função Legislativa na História. 2. Espécies de Fiscalização do Poder Legislativo. 3. Breve Aspecto Histórico no Brasil 4. Previsão Constitucional das CPI’s no Brasil. 5. Poderes de Investigação das CPI’s. 6. Poderes Investigatórios das CPI’s quanto à Prisão Preventiva dos seus Investigados. 7. Conclusões. 8. Referências.

INTRODUÇÃO

Com o fito de esclarecer a dúvida que sempre vem a lume quando do surgimento no cenário nacional os lamentáveis, mas não incomuns, escândalos envolvendo parlamentares, nasceu o presente trabalho destinado não só ao meio jurídico, mas também a todo cidadão que se interessa em acompanhar os trabalhos de apuração dos fatos quando da instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito.

Com cuidado procurou-se, inicialmente, buscar no campo histórico, a motivação e época do surgimento de tais Comissões no mundo, bem como, a evolução das mesmas até os dias atuais.

Ao fim, estanca-se a dúvida diante da explanação dos limites de atuação das Comissões Parlamentares de Inquérito no Brasil, objetivo proposto pelo presente estudo.

1. BREVE ASPECTO HISTÓRICO

Com o fito de esclarecer a dúvida que sempre vem a lume quanto surge no cenário nacional os lamentáveis, mas não incomuns, escândalos envolvendo parlamentares, nasceu o presente trabalho destinado não só ao meio jurídico, mas também a todo cidadão que se interessa em acompanhar os trabalhos de apuração dos fatos quando da instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito.

Com cuidado procurou-se, inicialmente, buscar no campo histórico, a motivação e época do surgimento de tais Comissões no mundo, bem como, a evolução das mesmas até os dias atuais.

Ao fim, estanca-se a dúvida diante da explanação dos limites de atuação das Comissões Parlamentares de Inquérito no Brasil, objetivo proposto pelo presente estudo. 

A Comissão Parlamentar de Inquérito, segundo a Doutrina, tem origem na Inglaterra, no final do século XIV, ao longo do reinado de Eduardo II. Contudo, festejados doutrinadores como Manoel Gonçalves Filho[1] e Nelson Sampaio[2], avançando mais no tempo, esposam entendimento de que esse tipo de comissão teria sido criada pela primeira vez na Câmara dos Comuns no início do século XVIII. Não obstante as variações, do ponto de vista histórico, importa verificar que, antes da instituição de comissões propriamente ditas, no início remoto e durante muito tempo, o que ocorria era a transformação da própria casa parlamentar em comissão para ouvir depoimentos e tomar informações diretamente, quase sempre – como também ocorria com o impeachment – atendendo aos reclamos do povo. Também registra a história, que em 1.798, Montesquié, com sua divisão orgânica, visou evitar o absolutismo naquele determinado momento histórico na França, onde até então (1.798) reinava o absolutismo.

No seu princípio histórico, tomado mais tarde como princípio institucional, as comissões parlamentares de inquérito nasceram do clamor do povo, que exigia uma investigação para apurar e depois, se necessário, um procedimento para punir desmandos e desvios. Assim, importa frisar que, o clamor do povo é parte do princípio histórico e institucional da Comissão Parlamentar de Inquérito.

Ocorre, que entre a divisão orgânica nos três poderes (executivo, legislativo e judiciário), ocorrida no ano de 1.748, quando Montesquié escreveu a sua obra, e a constante evolução humana, principalmente, em seu aspecto social e político, há um largo distanciamento perpetrado após tão longo tempo, razão pela qual, mereceu ela ser revista e adequado aos dias atuais.

Assim, hoje o Legislativo exerce duas funções: inova na ordem jurídica (criando o que chamamos de lei), e fiscaliza. Lembrando, que antes da Revolução Francesa, a função do Legislativo era fiscalizar, e só a partir da Revolução Francesa é que o Legislativo começou o inovar na ordem jurídica (criando leis).

1.1. EVOLUÇÃO DA FUNÇÃO LEGISLATIVA NA HISTÓRIA

Até 1.789, vivia-se num estado absoluto. Após a Revolução Francesa iniciou-se o que se chamou de Estado Democrático de Direito, cujas características eram:

Nessa fase, Século XIX, iniciava-se um estado garantidor, em que as mudanças visavam o enfraquecimento dos governantes e o fortalecimento do parlamento.

– Divisão orgânica de Montesquié;

– Direitos e Garantias Fundamentais do Cidadão frente o que exercia o poder.

Nessa fase, Século XIX, iniciava-se um estado garantidor, em que as mudanças visavam o enfraquecimento dos governantes e o fortalecimento do parlamento.

No Século XX, estado além de garantidor, prestador, em razão do chamado bem-estar-social houve um enfraquecimento do legislativo e um fortalecimento do executivo, através da inovação da ordem jurídica por meio de decreto-lei, medida provisória. De modo, que no Século XX, o Legislativo começou com isso, a ter necessidade, de exercer a fiscalização, por meio das CPI’s.

Já no Século XXI, o Judiciário ganha papel importante e se fortalece, a medida que passa a dirimir conflitos entre os demais poderes, e dá início ao chamado estado prestador, garantidor, judicializado.

2. ESPÉCIES DE FISCALIZAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO

Assim, como dito alhures, o Legislativo atual, revisto e adequado aos tempos atuais, exerce duas funções: inova na ordem jurídica (criando o que chamamos de lei), e fiscaliza.

– Fiscalização Econômico-Financeira auxiliado pelo Tribunal de Contas, por previsão legal contida no art. 70-71 CF;

– Fiscalização Político-Administrativa, esta autorizada pelo art. 58 da CF.

3. BREVE ASPECTO HISTÓRICO NO BRASIL

No Brasil, a primeira Constituição a consagrar a CPI foi a Constituição de 1934, no seu artigo 36, mas com função somente atribuída à Câmara dos Deputados, cabendo ao Senado apenas a criação das comissões de inquérito.

A Constituição de 1937, decretada por Getúlio Vargas, foi omissa quanto às CPI’s. Com a Constituição de 1946, o instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito foi retomado, e pela primeira vez, segundo contido no art. 53 daquela Carta, também para o Senado Federal (além da Câmara dos Deputados que continuou a ter atribuição para as CPI’s).

Já a permissão da CPI mista de deputados e senadores veio com a Constituição de 1967 (art. 39), que manteve a anterior exigência de ser o objeto da CPI um fato determinado, mas também inovou acrescentando a exigência de prazo certo para conclusão dos trabalhos. A esse respeito, Pontes de Miranda – citado por Manoel Gonçalves Filho[3] – deixa claro que não se pode abrir inquérito sobre crises in abstrato, uma vez que “a investigação in abstrato sobre as causas e as consequências de determinada crise pertence a outras comissões.”[4]

4. PREVISÃO CONSTITUCIONAL DAS CPI’S NO BRASIL

Na Constituição de 1988, as Comissões Parlamentares de Inquérito seguem reguladas no art. 58, §3º: “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos internos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento deum terço de seus membros, para a apuração de fato determinado, e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que  promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

5. PODERES DE INVESTIGAÇÃO DAS CPI’S

Do dispositivo constitucional citado, extrai-se uma regra constitucional relevante a ser considerada pela doutrina, justamente pelo exercício hermenêutico que importa: é a de que a CPI terá poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos internos das respectivas Casas.

É que, por expressa autorização constitucional (§3º, art. 58), as CPI’s têm poderes próprios das autoridades judiciais. Assim, elas dispõem dos poderes outorgados ao juiz no Código de Processo Civil, seguindo o quanto possível as diretrizes fixadas no art. 125 do CPC.

Contudo, a atribuição de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais à CPI’s, pelo art. 58, §3º, da Constituição da República, suscita muitas vezes dúvidas quanto aos limites de sua atuação.

Não obstante os poderes investigatórios das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s) serem diversos, nos ateremos a comentar somente sobre os atinentes à Prisão Preventiva dos seus investigados, e os limites de atuação das CPI’s nesse particular.

6. PODERES INVESTIGATÓRIOS DAS CPI’S QUANTO À PRISÃO PREVENTIVA DOS SEUS INVESTIGADOS

No que se refere à prisão preventiva, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal registra que a medida excede os poderes atribuídos pela Constituição às CPI’s (HC nº 71.039/RJ), pois, embora amplos, necessários e úteis para o cabal desempenho de suas atribuições, os poderes das CPI’s não são ilimitados. Portanto, inegável é o acerto de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, ao limitar-se a solicitar ao Ministério Público que requeira a medida (Prisão Preventiva) ao Poder Judiciário.

Estão sujeitas à Constituição toda e qualquer autoridade, seja ela qual for. O Poder Legislativo, por sua vez, também não escapa dessa regra, incluídas aí as referidas comissões. Limitada pelo texto constitucional, a Comissão Parlamentar de Inquérito não pode determinar a prisão preventiva dos seus investigados, ressalvada a situação de flagrância penal (CF, art. 5º, LXI), por se tratar de medida que a Constituição da República, no resguardo dos direitos e garantidas individuais, reservou a autoridades judiciais em sentido estrito, sem extensão a outras autoridades com poderes equiparados (STF, MS 23653/DF).

Esse posicionamento deve ser compreendido à luz das finalidades dos trabalhos das Comissões Parlamentares de Inquérito, que se limitam à apuração de fatos, e encerram-se com a votação do respectivo relatório, ficando a adoção das providências judiciais sujeitas ao envio do inquérito do Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos investigados (art. 58, §3º, CF).

7. CONCLUSÕES

Com isso, o que deve ser entendido em matéria de CPI’s e Prisão Preventiva dos seus Investigados, é que, por não ser sua atribuição decidir sobre aplicação de penas ou medidas preventivas dos investigados, e não sendo seus trabalhos acessórios de qualquer processo onde se decidirá o destino dos mesmos, não se afiguraria lógico pudesse a CPI determinar a prisão preventiva dos seus investigados, sendo essa uma medida a ser requerida pelo Ministério Público, que sem vinculação a qualquer outra instância decisória, mas subordinado apenas ao interesse maior da nação, de fazer cumprir em prazo razoável as leis e a Constituição da República, com respeito ao devido processo legal.

Derradeiramente, complementa-se que, é jurisprudência pacífica no Supremo Tribunal Federal a possibilidade do investigado ou acusado permanecer em silêncio, evitando-se a auto-incriminação (STF HC 89269). De tal garantia decorrem, para a pessoa objeto de investigação, e até para testemunha, os seguintes direitos: a) manter silêncio diante de perguntas cuja resposta possa implicar auto-incriminação; b) não ser presa em flagrante por exercício dessa prerrogativa constitucional, sob pretexto da prática de crime de desobediência (art. 330 do Código Penal), nem tampouco de falso testemunho (art. 342 do mesmo Código); e c) não ter o silêncio interpretado em seu desfavor. (HC 84.214-SC, Rel. Min. Cezar Peluso, decisão monocrática, julgamento em 23-4-04, DJ de 29-04-04). Outrossim, que os poderes de investigação da CPI só podem ser exercidos pelos membros ou por um membro da CPI mediante a prévia e expressa autorização desta comissão por decisão majoritária (art. 47 da CF), sem o que o exercício de qualquer de tais poderes – por qualquer membro, até pelo presidente ou pelo relator da CPI – é arbitrário e comporta impugnação ou reparo por ação judicial, inclusive pelos remédios constitucionais, sobretudo habeas corpus e mandado de segurança.