Breve apresentação dos instrumentos de tutela popular da moralidade administrativa

Resumo: O presente artigo visa elencar os principais instrumentos de tutela popular da moralidade administrativa, sem, contudo, aprofundar-se nestes referidos instrumentos. Trata-se de artigo elaborado como forma de primeiro contato com o tema inerente ao estudo do Princípio da Moralidade Administrativa, garantindo-se uma perfeita noção introdutória da questão.

Keywords:  improbity – popular control – instruments.

Abstract: This article aims to list the main instruments of popular control of administrative acts of improbity, without, however, delineate completely these instruments. Thus, this study was elaborated as a first contact with the theme of Principles of Administration, ensuring just a perfect and initial idea about this vital field of Administrative law.

Palavras-chave: imoralidade – improbidade – tutela popular – instrumentos.

O presente artigo visa não efetivamente aprofundar todos os mecanismos de tutela quanto ao Princípio da Moralidade Administrativa, uma vez que para tanto seria necessária uma verdadeira obra doutrinária acerca do tema. Assim, a ideia aqui é simplesmente realizar um vôo panorâmico sobre todos os possíveis instrumentos úteis à proteção da moralidade administrativa e também da probidade administrativa, pelo que se inicia o presente estudo primordialmente definindo e diferenciando os termos moralidade administrativa de improbidade administrativa, para somente depois ser dado ao leitor uma base geral sobre o assunto.

Pois bem, a moralidade administrativa foi erigida ao status de Princípio Constitucional com a Emenda Constitucional 19/98, que acrescentou o referido princípio junto ao art. 37, caput, da Constituição Federal, ocasião em que, a partir de então, os atos imorais praticados por servidores públicos passaram a ser considerados inconstitucionais.

Não obstante a alteração realizada, devemos entender a moralidade administrativa não sob a acepção leiga da palavra, mas sim como aquela formada pelo ato de agente público que se revele contrário a ordem constitucional vigente, bem como lesivo à ética, à honestidade e ao dever de lealdade para com a Administração Pública.

Nestes termos, mesmo o ato imoral praticado pelo agente público, ainda que não seja explicitamente inconstitucional ou ilegal, deverá ser considerado ilícito diante do ordenamento jurídico vigente, o que somente nos leva a conclusão de que a ilicitude é essencial à caracterização do ato imoral, pois se assim não fosse estar-se-ia-mos confundindo o conceito técnico de imoralidade administrativa com o conceito leigo de imoralidade, bem como haveria um notório descaso quanto a outro princípio de igual importância à Administração, qual seja, o Princípio da Legalidade.

 Desta feita, retirada a compreensão básica do que se entende por imoralidade administrativa, interpretada como cláusula geral ou de preceito indeterminado, advinda da ordem constitucional vigente; cabe-nos agora estabelecer breve conceituação de improbidade administrativa, que, no pensamento de José Afonso da Silva, nada mais é do que a imoralidade qualificada pela lei, por meio de determinadas condutas expostas de forma exemplificativa, que demonstram a vontade de determinado agente público (ou terceiro que se beneficie do ato) de lesar bens jurídicos pertencentes à Administração Pública. A distinção entre moralidade e improbidade, com isso, é tênue, mas existe.

Ultrapassada, então, a diferenciação necessária ao estudo do tema, que passemos imediatamente à sistematização e apresentação de todos os instrumentos que servirão à tutela popular da dita moralidade administrativa, termo este mais amplo do que a própria improbidade, que, sem dúvida alguma, encontra-se inserta no campo da imoralidade.

Deste modo, o melhor caminho a se percorrer é a partir do art. 1º, parágrafo único, da Carta Magna, que estabelece que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Daí já se pode retirar a primeira conclusão, a de que o poder é uno e tem como titular o povo, sendo, entretanto, visto em três partes, como bem construiu Montesquie, ideia esta que também foi trazida para a Constituição Pátria, nos termos do art. 2º. Nesta senda, os instrumentos de tutela popular da moralidade administrativa, justamente pelo fato do povo ser o titular do poder soberano, se expressam tanto no Poder Legislativo, quanto nos Poderes Executivo e Judiciário.

No Poder Legislativo, o povo exerce de forma direta a tutela da moralidade administrativa quando realiza referendos, plebiscitos e iniciativas populares de leis, consoante art. 14, incisos I, II e III, da Constituição Federal. Aqui a tutela será de caráter geral e abstrato.

Em relação à tutela popular da moralidade administrativa junto ao Poder Executivo – tutela esta de caráter imediato e concreto, a citada tutela é realizada quando o povo exerce o seu direito de petição, conforme art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal, justamente para obter informações acerca de ilegalidades do Poder Público, incluindo-se, neste caso, eventuais atos de imoralidade administrativa, direito de petição este que somente traduz a necessidade de publicidade dos atos administrativos, sem os quais nenhuma imoralidade praticada seria efetivamente descoberta e punida.

Nesta esteira, a publicidade dos atos da Administração Pública é de grande, ou quiçá, vital auxílio para o controle popular das imoralidades que porventura possam ocorrer no trato da máquina administrativa, motivo pelo qual podemos citar como bons exemplos dos benefícios da publicidade na Administração Pública:

1) o direito de que todos tem de receber dos órgãos públicos informações gerais, como é o caso daquelas que digam respeito a eventuais indícios de imoralidade administrativa – art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal e

2) o direito que tem o munícipe de ter acesso as contas do município pelo menos por sessenta dias anuais, justamente para fiscalizar possíveis atos de improbidade e, por consequência, de imoralidade – art. 31, § 3º, da Carta Constitucional.  

Ademais, caberá a população ainda o direito de denunciar quaisquer indícios de imoralidade administrativa junto às autoridades competentes, como é o caso do Ministério Público, que tem em seu mister constitucional o de promover o efetivo respeito aos Poderes Públicos, sendo ainda legitimado a instaurar inquérito civil e promover eventual ação civil pública, consoante art. 129, incisos II e III, da Constituição Federal e arts. 5º, inciso I e 6º, ambos da Lei nº 7.347/85.

Frise-se ainda que a ação civil pública que vise a condenação em dinheiro ou a obrigação de fazer ou não fazer por parte do agente público ou do particular beneficiado com o ato de imoralidade ainda poderá ser proposta por outros legitimados, que também de igual forma poderão ser provocados pela população em geral para que efetivamente ajam.

Também de igual maneira, será possível à população denunciar atos de improbidade às autoridades competentes, agora somente em relação à pessoa jurídica integrante da administração pública interessada ou ao Ministério Público, para que estes tomem as providências cabíveis de praxe – a investigação necessária, se o caso, e a propositura de ação de improbidade administrativa, conforme art. 14 da Lei nº 8.429/92.

A denúncia realizada pela população poderá ainda ser dirigida ao ente superior hierárquico do agente ímprobo para que tome as providências necessárias no que tange a abertura de processo administrativo disciplinar, nos termos da Lei nº 8.112/90, procedendo-se de idêntica maneira no que se refere aos agentes políticos (alguns destes, não todos), uma vez que será perfeitamente cabível denúncia (não na acepção identificada no Direito Processual Penal) por crimes de responsabilidade, com fulcro no art. 14 e seguintes, da Lei nº 1.079/50.

Finalmente, vale ainda ressaltar a possibilidade de qualquer um do povo delatar conduta ímproba e, neste caso, eventualmente criminosa, junto ao delegado de polícia, para que este dê inicio por meio de portaria (peça inaugural do Inquérito Policial) à abertura de investigação criminal, consoante art. 5º, § 3º, do Código de Processo Penal.

Já em relação aos instrumentos de tutela popular da moralidade administrativa por meio do Poder Judiciário, o instrumento por excelência será a ação popular, conforme art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal e Lei nº 4.717/65, ação esta que poderá ser proposta por qualquer cidadão, ou seja, pessoa com ao menos 16 anos de idade e no exercício dos seus direitos políticos (comprovado por meio de título de eleitor, acompanhado de comprovante de votação na última eleição), visando-se especificamente a tutela dos direitos difusos, no caso estudado, a tutela da moralidade administrativa.

Em complemento a essa ação, é bem verdade que também poderemos encontrar associações legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano que tenham por objetivo a tutela da moralidade administrativa, o que poderá ensejar na propositura de ação civil pública por tais associações, o que também não deixa de ser forma de defesa popular da moralidade administrativa, defesa popular realizada por segmento da população organizado. Porém esta não é a regra, sendo menos incomum a propositura da ação popular nestes casos, o que, entretanto, já se mostra com certa raridade.

Portanto, estes são os instrumentos de tutela popular da moralidade administrativa, que, como fizemos questão de frisar, não foram propositadamente aprofundados, posto que a ideia primordial, ao qual pensamos estar cumprida, era a de simplesmente elencar as formas protetivas populares existentes em relação a este tão importante principio constitucional: o Princípio da Moralidade Administrativa.

Informações Sobre o Autor

Bruno Servello Ribeiro

Advogado formado pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, militante nas áreas de Direito Civil, Direito Empresarial e Direito do Consumidor, pós graduando pela Escola Paulista da Magistratura em Direito Empresarial e professor em Direito Comercial.