Breves comentários sobre o instituto da Desapropriação

1 Conceito:

Desapropriação é o ato pelo qual o Poder Público, mediante prévio procedimento e indenização justa, em razão de uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda diante do interesse social, despoja alguém de sua propriedade e a toma para si.

É, portanto, nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello “(…) desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.”[1].

Da leitura deste conceito, é possível auferir características importantes sobre o instituto da desapropriação, tais como seus sujeitos, pressupostos e objeto, os quais serão analisados no decorrer deste artigo.

Marçal Justen Filho, todavia, discorda parcialmente do conceito acima, vez que entende que a desapropriação não se trata de um procedimento, mas sim de um ato estatal unilateral, que pressupõe um procedimento prévio, tratando-se, desta forma, do resultado deste procedimento. É unilateral, pois a vontade do poder público se impõe a do proprietário do bem, que poderá apenas discordar quanto ao valor da desapropriação, mas não dela em si, podendo tal entrave ser resolvido na esfera judicial. Ressalva, ainda, que a desapropriação é um ato de duplo efeito, sendo causa de extinção e aquisição de domínio, o que não pode ser confundido com transferência do direito de propriedade. Em outras palavras, o expropriado perde o seu direito de propriedade, enquanto o poder público adquire um novo direito sobre este mesmo objeto sem que, entretanto, eventuais defeitos ou direitos relativos à relação jurídica anterior se transfiram.

2 Objeto:

Podem ser objeto de desapropriação as coisas passíveis de direito de propriedade, ou seja, todo bem móvel ou imóvel, público ou privado, corpóreo ou incorpóreo, incluindo-se aqui até mesmo direitos em geral, com exceção aos personalíssimos.

Por outro lado, não são passíveis de desapropriação o dinheiro ou moeda corrente nacional, excluindo-se aqui o dinheiro proveniente do estrangeiro, bem como moedas raras.

3 Sujeitos:

A nossa Constituição Federal determina quem é competente para efetuar a desapropriação. Segundo enuncia, somente a União possui competência para legislar sobre o assunto (art. 22, II, CF), dividindo-se a competência ainda quanto aos entes capazes de declararem a utilidade pública ou o interesse social de um bem para fins de expropriação; e os entes responsáveis pela efetiva desapropriação deste bem, ou seja, por praticar os atos concretos para realizá-la.

Pode figurar no pólo ativo da desapropriação o ente federativo, ou seja, o Poder Público, sendo possível a delegação de sua competência, com exceção quanto à produção do ato expropriatório.

Já no pólo passivo, denominado de expropriado, encontra-se, geralmente, o particular, proprietário do bem ou direito objeto da desapropriação. Todavia, a lei enuncia que as pessoas jurídicas de direito público também podem ser sujeitos passivos, visto que é possível a desapropriação de bem público (art. 2º, parágrafo 2º, decreto-lei 3.365/41). Entretanto, deve-se ter em mente sempre a autonomia dos entes federativos, sendo necessário lei que o autorize. Portanto, o expropriado poderá ser pessoa física ou jurídica, pública ou privada.

4 Pressupostos:

Os pressupostos que autorizam a desapropriação, como já mencionado são: a necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social; e se encontram previstos no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal. Também deve ser considerada como requisito a necessidade do pagamento de justa indenização, nos termos contidos em lei.

O primeiro pressuposto deve ser entendido como aquela ocasião em que surge um problema inadiável e premente, para o qual a solução indispensável seria incorporar ao domínio público o bem do particular.

Já o segundo, concernente a utilidade pública, pode ser verificado quando a utilização da propriedade for considerada conveniente e vantajosa ao interesse público, não constituindo um imperativo irremovível. Exemplos de tais situações seriam: a segurança nacional, obras de higiene, casas de saúde, assistência pública, conservação ou exploração de serviços públicos, conservação e melhoramento de vias e logradouros públicos e outros.

Quanto ao interesse social, este se verifica quando a Administração estiver diante de interesses que atinjam as camadas mais pobres da população, sendo necessária a promoção da melhoria nas condições de vida, a redução de desigualdades, bem como ao melhoramento na distribuição de renda e riquezas. Alguns exemplos de desapropriação fundada no interesse social são: a construção de casas populares, o aproveitamento de bens improdutivos e outros.

5 Procedimento:

O procedimento da desapropriação é dividido em duas fases. A primeira, denominada declaratória, tem por escopo a declaração de utilidade pública ou interesse social. A segunda fase, chamada executória, diz respeito às providências no plano concreto para a efetivação da manifestação de vontade relativa à primeira fase, podendo ser subdivida em administrativa (quando o Poder Público e o expropriado acordam quanto à indenização e o ato da expropriação) e judicial (quando a Administração entrar com Ação Expropriatória perante o Poder Judiciário).

Em primeiro lugar o poder público deverá fazer uma declaração expropriatória, onde justificará a utilidade pública ou o interesse social na desapropriação do bem. Esta declaração pode ser feita pelo Poder Executivo, através de decreto, ou Legislativo, por meio de lei, sendo necessário que o Executivo tome as medidas necessárias relativas à efetivação da desapropriação. Frise-se que a autorização legal é requisito indispensável nos casos de desapropriação de bens públicos, como já dito anteriormente.

A declaração deve conter o responsável pela desapropriação, a descrição do bem, a declaração de utilidade pública ou interesse social, a destinação a que se pretende dar ao bem, o fundamento legal, bem como os recursos orçamentários destinados à desapropriação. Essa declaração, uma vez expedida, poderá produzir os efeitos de: a) submeter o bem à força expropriatória do Estado; b) fixar o estado do bem, isto é, de suas condições, melhoramentos, benfeitorias existentes; c) conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições, desde que as autoridades administrativas atuem com moderação e sem excesso de poder; d) dar início ao prazo de caducidade da declaração[2].

A caducidade a que se refere o parágrafo anterior ocorre após cinco anos, nos casos de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, e dois anos, se fundada no interesse social. Isto significa dizer que a Administração Pública possui desde a data da expedição da declaração até o último dia do prazo para propor ação de desapropriação e promover a citação conforme o artigo 219 do Código de Processo Civil. Todavia, vale lembrar, que a caducidade não extingue o poder de desapropriar o bem em questão, visto que a declaração pode ser renovada após um ano contado da data em que caducou a última declaração (art. 10, decreto-lei 3.365).

É importante salientar também que esta declaração não possui o condão de transferir a posse do bem ao poder público de forma imediata, significando apenas que a administração não precisa de título judicial para subjugar o bem. Outro ponto que merece destaque quanto aos efeitos da declaração, é que ainda que ela autorize o Poder Público a penetrar no imóvel, tendo em vista o princípio da inviolabilidade dos domicílios, é necessário o consentimento do proprietário ou autorização judicial para tanto.

Destaque-se ainda que sempre que o particular verificar alguma ilegalidade ou inconstitucionalidade no ato de desapropriação, poderá oferecer impugnação judicial pelas vias ordinárias, ou até mesmo através de mandado de segurança, sendo possível o pleito de liminar que suspenda o procedimento até a decisão final.

Como já explanado, após a expedição da declaração terá início a fase executória, que poderá ser administrativa ou judicial. Em havendo acordo entre expropriante e expropriado quanto aos valores da indenização, deverão ser obedecidas as mesmas formalidades da compra e venda, encerrando-se o ato, nos casos de bens imóveis, com o respectivo registro no Registro de Imóveis.

Quando o Poder Público desconhecer o proprietário do imóvel, deverá propor ação de desapropriação perante o Poder Judiciário.

Na hipótese de inexistir acordo entre as partes, o Poder Público deverá recorrer ao Judiciário, observando-se o disposto nos artigos 11 a 30 do Decreto-lei nº 3.365/41. Lembre-se que cabe ao Magistrado apenas decidir a questão relativa aos valores da indenização, sendo defesa a análise da existência de utilidade pública ou interesse coletivo, tendo em vista se tratar de um ato administrativo, não sendo cabível a intervenção de uma esfera de poder em outra, salvo hipóteses de ilegalidade.

Iniciado o procedimento judicial, caso as partes entrem em consenso quanto ao preço, o juiz apenas homologará o ato, e sua decisão servirá como título para a transcrição no Registro de Imóveis. Não havendo acordo, o valor será fixado pelo juiz, após arbitramento.

Sublinhe-se também que a desapropriação somente se completa após o pagamento de prévia indenização, nos casos de bens imóveis, tal como preceitua a atual Constituição Federal.

6 Imissão Provisória na Posse:

O artigo 15 do decreto-lei nº 3.365/41 abre a possibilidade do Poder Público requerer ao juiz a imissão provisória na posse, ainda no início da lide, mas esta só será concedida se for verificada urgência e depositado em juízo valor fixado segundo critério previsto em lei, em favor do proprietário.

7 Indenização:

O direito de indenização está protegido pela nossa Constituição Federal, que determina que ela seja prévia, justa e em dinheiro, salvo a hipótese descrita nos artigos 182, §4º, III e 184, do mesmo diploma.

O cálculo do quantum a ser indenizado deve levar em consideração aspectos como: a) o valor do bem expropriado, incluindo-se aqui as benfeitorias que já existiam no imóvel antes do ato expropriatório; b) lucros cessantes e danos emergentes; c) juros compensatórios, merecendo destaque aqui as súmulas 164 e 618 do Supremo Tribunal Federal; e a nº 69, proferida pelo Superior Tribunal de Justiça; d) juros moratórios; e) honorários advocatícios; f) custas e despesas processuais; g) correção monetária e h) despesas relativas ao desmonte e transporte de mecanismos instalados e em funcionamento (art. 25, parágrafo único do mesmo decreto-lei).

Informações Sobre o Autor

Yasmine de Resende Abagge

Academica de Direito na Unicuritiba/PR