Indenização em desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária e o zelo com o Erário

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Resumo: O presente trabalho tem por objetivo discorrer sobre alguns aspectos da indenização em desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, com a finalidade de acautelar o Poder Público de pagamentos indevidos, preservando o Erário contra o enriquecimento sem causa dos particulares expropriados.


Sumário: 1. Introdução. 2. Indenização prévia. 3. Indenização justa. 4. Indenização e inexistência de dúvida dominial. 5. Pagamento da indenização- Diferença entre área registrada em cartório e área encontrada em campo – Jurisprudência. 6. Considerações Finais. 7. Referências Bibliográficas.


Palavras-chave: Desapropriação. Indenização. Domínio. Erário. Zelo.


1. Introdução


O presente trabalho tem por objetivo discorrer sobre alguns aspectos da indenização em desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, com a finalidade de acautelar o Poder Público contra pagamentos indevidos.


Será feita breve análise sobre as dificuldades de interpretação legislativa encontradas pela doutrina acerca do conceito de indenização prévia, os parâmetros de indenização justa, a importância do estudo da cadeia dominial do imóvel antes de se proceder ao pagamento e as posturas recomendadas ao Poder Público, a fim de evitar o enriquecimento sem causa do particular expropriado.


Ressalta-se a relevância do tema como uma modesta contribuição à melhoria do trato com a coisa pública e a preservação do Erário em prol da coletividade, tendo sido buscado respaldo na doutrina, legislação e jurisprudência dos Tribunais Superiores para as considerações aqui tecidas.


2. Indenização prévia


A Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, XXIV, e 184, caput, condiciona a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária ao solvimento de prévia indenização.


Assim, indenização prévia deve ser entendida como aquela cujo pagamento precede a perda da propriedade.


O art. 17, caput, da LC 76/93, tem a seguinte redação: “Efetuado ou não o levantamento, ainda que parcial, da indenização ou do depósito judicial, será expedido em favor do expropriante, no prazo de quarenta e oito horas, mandado translativo do domínio para o Cartório de Registro de Imóveis competente, sob a forma e para os efeitos da Lei de Registros Públicos”.


Em razão da redação do dispositivo, o qual permite a transferência de domínio ao órgão expropriante ainda que pendente o levantamento da indenização, exsurgem divergências quanto à sua validade perante o comando constitucional o qual determina que a indenização deve ser prévia.


Nessa perspectiva, Edilson Pereira Nobre Junior afirma que “por mais luzidio que se possa apresentar o exercício da arte retórica, outro sentido não vislumbro à expressão indenização prévia senão aquele a indicar o seu pagamento antes da perda da propriedade”.[1]


Portanto, para que o caráter prévio tenha efetividade, faz-se necessário fixar o momento anterior ao qual o pagamento da indenização deve necessariamente se realizar. Isto é, há que se definir a que momento a indenização deve ser anterior, de modo que se tenha claro o seu caráter prévio.


Contudo, sobre o momento em que se considera transferido o bem privado para o público, a doutrina diverge, de modo que passaremos a expor os principais pontos de divergência, sem o objetivo, contudo, de apresentar ao leitor uma conclusão, por não ser esse o objetivo do presente trabalho.


Assim, a primeira considera como marco o decreto de interesse social, o que se refuta veementemente, uma vez que o decreto apenas representa a manifestação da vontade pública de expropriar. Não possui qualquer repercussão no tocante a aquisição do bem, sendo certo que nem mesmo suprime a posse do respectivo titular. A imissão provisória na posse também não constitui o marco porque o que Poder Público busca é a aquisição definitiva e originária da titularidade do bem.


No tocante àqueles que consideram que o trânsito em julgado da sentença transferiria o domínio para o Poder Público, afirma Raquel Melo Urbano de Carvalho que “sem o pagamento de indenização, não há extinção do direito de propriedade”.[2]


O mesmo se afirma em relação ao registro da sentença no Cartório competente, uma vez que não é a transcrição do título aquisitivo no Cartório de Registro a causa da transferência da propriedade para o Poder Público. Ainda segundo Raquel Melo Urbano, “o entendimento majoritário atual é de que os bens públicos não necessitam de publicidade registral para garantir os direitos dos seus titulares. Ademais, em se tratando de desapropriação, é originária a forma de aquisição do bem pelo Poder Público, sendo irrelevante a transcrição do título translativo no Cartório”.[3]


Nesse contexto, é fundamental definir quando o bem se incorpora ao patrimônio público definitivamente. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “o Poder Público só adquirirá o bem e o particular o perderá com o pagamento da indenização”[4]. Esse entendimento leva à confusão entre os momentos da indenização prévia e da incorporação do bem ao patrimônio público, pois aquilo a que a indenização tem que ser anterior só ocorre com o seu próprio pagamento integral, o que poderá levar à inocuidade a exigência do art. 5º, XXIV, e 184 da CF/88.


Diante da contextualização acima, urge que o legislador fixe um marco específico, claro e diverso ao qual o pagamento da indenização deve ser prévio, de modo a excluir interpretação que termine por comprometer a exigência constitucional.


3. Indenização justa


No tocante à exigência de que a indenização seja justa, decorre a necessidade de que o valor pago pelo Poder Público corresponda ao valor do bem cuja titularidade foi suprimida. O fundamental é que haja um ressarcimento integral, colocando-se no patrimônio do antigo proprietário um montante que lhe permita adquirir um bem com atributos e características semelhantes ao que foi desapropriado. É importante dizer que, ao se falar em recomposição patrimonial justa pelo desfalque que resulta da desapropriação, deve ser excluído qualquer enriquecimento indevido do titular do bem, assim como qualquer empobrecimento que lhe deixe em situação econômica inferior à intervenção do Estado. Deve o antigo titular, ao final, estar isento de prejuízo patrimonial ou de enriquecimento sem causa, como bem assevera Celso Antônio Bandeira de Mello:


“Indenização justa, prevista no art. 5º, XXIV, da Constituição, é aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio. Indenização justa é a que se consubstancia em importância que habilita o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento”[5].


No cálculo do montante indenizatório, poderá o juiz valer-se do princípio do livre convencimento judicial a fim de encontrar o valor que de fato compense o antigo titular pelo prejuízo decorrente da intervenção supressiva do Estado. Quanto ao referido valor, tem-se entendido que “a indenização somente torna-se-á justa se compatível com o valor de mercado do imóvel, o qual será apurado mediante o somatório do valor da terra, das acessões naturais, das matas e das florestas, além das benfeitorias indenizáveis”[6].


Sobre o tema, faz-se oportuno trazer à tona a seguinte decisão do Superior Tribuna de Justiça:


“O princípio da ‘justa indenização’ serve de garantia não apenas ao particular – que somente será desapossado de seus bens mediante prévia e justa indenização, capaz de recompor adequadamente o acervo patrimonial expropriado -, mas também ao próprio Estado, que poderá invocá-lo sempre que necessário para evitar indenizações excessivas e descompassadas com a realidade. Esta Corte, em diversas oportunidades, assentou que não há coisa julgada quando a sentença contraria abertamente o princípio constitucional da ‘justa indenização’ ou decide em evidente descompasso com dados fáticos da causa (‘Teoria da Coisa Julgada Inconstitucional’). Se a orientação sedimentada nesta Corte é de afastar a coisa julgada quando a sentença fixa indenização em desconformidade com a base fática dos autos ou quando há desrespeito explícito ao princípio constitucional da ‘justa indenização’, com muito mais razão deve ser ‘flexibilizada’ a regra, quando condenação milionária é imposta à União pela expropriação de terras já pertencentes ao seu domínio indisponível, como parece ser o caso dos autos.” (REsp 1.015.133/MT, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, Rel. p/ Acórdão Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 2.3.2010, DJe 23.4.2010.)

Merece destaque a citada decisão por ter consignado a possibilidade de relativização da coisa julgada quando demonstrada a ofensa ao princípio constitucional da justa indenização, ou quando fixada com desobediência à base fática dos autos, oportunidade em que o Superior Tribunal de Justiça afastou condenação milionária à União por indenização de imóvel que sempre lhe pertencera.


4. Indenização e inexistência de dúvida dominial


Reza o § 1º do art. 6º da Lei Complementar nº 76/93:


“§ 1º Inexistindo dúvida acerca do domínio, ou de algum direito real sobre o bem, ou sobre os direitos dos titulares do domínio útil, e do domínio direto, em caso de enfiteuse ou aforamento, ou, ainda, inexistindo divisão, hipótese em que o valor da indenização ficará depositado à disposição do juízo enquanto os interessados não resolverem seus conflitos em ações próprias, poderá o expropriando requerer o levantamento de oitenta por cento da indenização depositada, quitado os tributos e publicados os editais, para conhecimento de terceiros, a expensas do expropriante, duas vezes na imprensa local e uma na oficial, decorrido o prazo de trinta dias. (Renumerado do § 2º pela Lei Complementar nº 88, de 1996).”


Assim, segundo a dicção do texto legal, a contrario sensu se infere que, havendo dúvida acercado domínio, e não só, também a existência de algum direito real sobre o bem, ou sobre os direitos dos titulares do domínio útil, e do domínio direto, em caso de enfiteuse ou aforamento, ou ainda, existindo divisão, os valores ficarão depositados à espera da solução dos respectivos conflitos em demandas específicas.


Similar orientação consta do art. 34 da Lei Geral das Desapropriações (Decreto-Lei nº 3.365/41): “Se o juiz verificar que há dúvida fundada sobre o domínio, o preço ficará em depósito, ressalvada aos interessados a ação própria para disputá-lo”.


Em razão dessas disposições legais é que se exige nos processos de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária a necessidade de estudo da cadeia dominial até a origem, isto é, até o alcance do primeiro destaque do patrimônio público para o particular.


Realça-se que a necessidade do estudo da cadeia dominial até a origem deriva não somente do texto legal, como também da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, consubstanciada no julgamento da RCL/PR 2.020, quando restou consolidado que “Em nosso sistema jurídico-processual a desapropriação rege-se pelo princípio segundo o qual a indenização não será paga senão a quem demonstre ser o titular do domínio do imóvel que lhe serve de objeto (cf. art. 34 do DL n.º 3.365/41; art. 13 do DL n.º 554/69; e § 2.º do art. 6.º da LC n.º 76/93)” (RCL 2020/PR, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 22/11/2002).


A atenção na análise da legitimidade da cadeia dominial é medida de extrema importância no combate à grilagem de terras públicas no País. O crime de grilagem não é um fenômeno denunciado recentemente. Cite-se que “desde o começo de nossa história a apropriação indevida de terras públicas, fenômeno popularmente denominado de ‘grilagem’, caracteriza o processo de ocupação do Brasil e, de maneira especial, da Amazônia”.[7]


Portanto, é imprescindível o estudo prévio que assegure a legitimidade do destaque dominial do patrimônio público e o seu posterior encadeamento, de forma a evitar o desperdício de recursos públicos em favor daqueles que não se afiguram como legítimos donos do imóvel. Com efeito, aceitar que um simples registro imobiliário irregular possa gerar uma presunção de direito de propriedade seria violar os princípios básicos da legislação brasileira. Em casos tais, é possível a utilização do procedimento de declaração de nulidade de registro de imóveis, que pode inclusive ser feito administrativamente, a teor do art. 1º da Lei nº 6.739/79, cuja constitucionalidade já foi referendada pelo Supremo Tribunal Federal. Segue a íntegra do dispositivo:


“Art. 1º – A requerimento de pessoa jurídica de direito público ao corregedor-geral da justiça, são declarados inexistentes e cancelados a matrícula e o registro de imóvel rural vinculado a título nulo de pleno direito, ou feitos em desacordo com os artigos 221 e segs. da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterada pela Lei nº 6.216, de 30 de junho de 1975.”


No mesmo sentido, em se tratando de autarquia federal, no caso de títulos nulos de pleno direito, o órgão da Procuradoria deverá adotar as medidas previstas no art. 8ºB da Lei nº 6.739/76, com a redação dada pela Lei nº 10.267/2001, visando ao cancelamento da matrícula do mesmo ou então a propositura de ação anulatória do registro com pedido de tutela antecipada de imissão na posse perante o Juiz Federal da Seção Judiciária competente. Confira-se o teor do citado dispositivo:


Art. 8oB Verificado que terras públicas foram objeto de apropriação indevida por quaisquer meios, inclusive decisões judiciais, a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município prejudicado, bem como seus respectivos órgãos ou entidades competentes, poderão, à vista de prova da nulidade identificada, requerer o cancelamento da matrícula e do registro na forma prevista nesta Lei, caso não aplicável o procedimento estabelecido no art. 8oA.


§ 1o Nos casos de interesse da União e de suas autarquias e fundações, o requerimento será dirigido ao Juiz Federal da Seção Judiciária competente, ao qual incumbirão os atos e procedimentos cometidos ao Corregedor Geral de Justiça.


§ 2o Caso o Corregedor Geral de Justiça ou o Juiz Federal não considere suficientes os elementos apresentados com o requerimento, poderá, antes de exarar a decisão, promover as notificações previstas nos parágrafos do art. 1o desta Lei, observados os procedimentos neles estabelecidos, dos quais dará ciência ao requerente e ao Ministério Público competente.”


Saliente-se que a constitucionalidade da Lei foi reconhecida pela Suprema Corte no julgamento da Representação de Inconstitucionalidade nº 1.070-8-DF, realizado em 23.03.1983, cujo relator foi o Ministro Moreira Alves, que entendeu pela adequação da Lei à Constituição então em vigor, tendo enaltecido no seu relatório o seguinte trecho da exposição de motivos da referida lei:


“Em contrapartida, levada a registro documento que não configure a transferência de propriedade imóvel, ou, ainda, título não tido como registrável pela lei nacional, o registro dele não consubstanciará a aquisição do domínio nem dará lugar à presunção desta (…) A proteção constitucional diz respeito à pessoa que detém legitimamente a titularidade, e não àquela que invoca o domínio com fundamento em título nulo de pleno direito.”


Impende ainda ressaltar o seguinte excerto extraído do voto do Min. Moreira Alves:


“Em nosso sistema jurídico, ao contrário do que ocorre no direito alemão, o registro do título de aquisição de imóvel é causal e gera, apenas, a presunção juris tantum de propriedade. O que importa dizer que, inválido o título, inválido será o registro, desfeita, assim, a aparência de transferência da propriedade.”


Assim, a matrícula de título inexistente é ato jurídico nulo, e como tal não pode jamais ser convalidado, conforme determina o novo Código Civil, inclusive sem correspondente no antigo de 1916, o que reforça a teoria das nulidades em nosso sistema: “Art. 169. O negócio jurídico nulo não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo.”


Portanto, os atos de registro que se formarem sem a observância de seus requisitos legais são nulos de pleno direito, ou seja, não existem, porque a própria lei declara a nulidade ou inexistência e obriga o juiz, quando o ato lhe for exibido com imprestabilidade visível no próprio instrumento ou decorrente de prova literal, a não aceitá-lo para qualquer efeito e declará-lo nulo.


Nesse sentido é a lição de Martinho Garcez:


“Os contratos feridos por nulidade dependente de ação consideram-se anuláveis e produzem todo o seu efeito enquanto não são anulados por ação de rescisão. (…) Quando a nulidade é de pleno direito o juiz exerce um ministério passivo, na frase de TROPLONG, porque a lei se encarrega de reconhecer e declarar a nulidade, deixando ao juiz o papel ou a missão de constatá-la e de impedi-la de continuar produzindo qualquer efeito. O juiz não tem que entrar na apreciação das provas e circunstâncias; esse trabalho tirou-lhe a lei, declarando o ato nulo de pleno direito.”[8]


Daí se mostra inarredável a necessidade de estudo da cadeia dominial até a origem como regra, a fim de evitar que Administração Pública pague indenizações a pessoas detentoras de títulos nulos de pleno direito e que devem ser desconstituídos com fundamento no art. 1º e 8º-B da Lei nº 6.739/79, e art. 169 do Código Civil.


5. Pagamento da indenização – Diferença entre área registrada em cartório e área encontrada em campo – Jurisprudência.


Recente decisão proferida no REsp nº 929.996/BA ressaltou o entendimento daquela Egrégia Corte no sentido de que o pagamento da indenização em desapropriação direta restringe-se à área efetivamente registrada constante do decreto expropriatório. Consignou-se ainda na decisão que “o pagamento de área não-registrada conduz o Poder Público a indenizar aquele que não detém a propriedade da área expropriada e, consequentemente, ao enriquecimento sem causa do particular”, seguindo a linha de outros precedentes daquela Corte. Com base nisso, deu-se provimento ao recurso especial interposto pelo Incra para limitar a desapropriação à área registrada em cartório e constante do decreto expropriatório.


A recente decisão do STJ coaduna-se com outros entendimentos já proferidos por aquela Corte, sobre os quais o Incra já havia firmado orientação. Contudo, existe a possibilidade de que ocorram duas situações: a) área registrada ser menor que área medida e b) área registrada ser maior que área medida.


No primeiro caso, quando a área registrada for menor que a área real do imóvel encontrada em campo, o Incra efetuará o depósito somente da área registrada, na linha da jurisprudência do STJ já citada, até que o expropriado comprove o domínio da área remanescente.


As decisões do STJ, ao limitarem a indenização somente da área registrada, trabalha com a subsunção fática de que esta área é menor que a área encontrada em campo. Confira-se acórdão proferido no REsp 1075293/MT:


1. O pagamento da indenização em desapropriação direta restringe-se à área efetivamente registrada, constante do decreto expropriatório, incumbindo à parte o ingresso em via ordinária própria para a apuração de eventual esbulho de área excedente. Inteligência do artigo 34, do Decreto-lei n.º 3.365/41, e do artigo 6.º, § 1º, da Lei Complementar n.º 76/93, verbis: 


Art. 34 – O levantamento do preço será deferido mediante prova de propriedade, de quitação de dívidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e publicação de editais, com o prazo de 10 (dez) dias, para conhecimento de terceiros.


Parágrafo único. Se o juiz verificar que há dúvida fundada sobre o domínio, o preço ficará em depósito, ressalvada aos interessados a ação própria para disputá-lo. (…)


Art. 6° – O juiz, ao despachar a petição inicial, de plano ou no prazo máximo de quarenta e oito horas:


§ 1° – Inexistindo dúvida acerca do domínio, ou de algum direito real sobre o bem, ou sobre os direitos dos titulares do domínio útil, e do domínio direto, em caso de enfiteuse ou aforamento, ou, ainda, inexistindo divisão, hipótese em que o valor da indenização ficará depositado à disposição do juízo enquanto os interessados não resolverem seus conflitos em ações próprias, poderá o expropriando requerer o levantamento de oitenta por cento da indenização depositada, quitado os tributos e publicados os editais, para conhecimento de terceiros, a expensas do expropriante, duas vezes na imprensa local e uma na oficial, decorrido o prazo de trinta dias.”


2. O pagamento de área não-registrada conduz o Poder Público a indenizar aquele que não detém a propriedade da área expropriada e, conseqüentemente, ao enriquecimento sem causa do particular. (Precedentes: REsp 966.089/MT, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 17/08/2010, DJe 26/08/2010; REsp 841.001/BA, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 13/11/2007, DJ 12/12/2007 p. 392; REsp 703.427/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 06/10/2005, DJ 24/10/2005 p. 198; REsp 837.962/PB, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 24/10/2006, DJ 16/11/2006 p. 247; REsp 786.714/CE, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, julgado em 03/08/2006, DJ 28/08/2006 p. 234.)


Portanto, nesses casos, caberá ao expropriado comprovar sua propriedade sobre a área excedente ajuizando ação de retificação de registro (art. 213 da Lei nº 6.015/73), se for o caso. O STJ entende que esta retificação de registro não pode ser feita no bojo da ação desapropriatória. Vide REsp 493.800/RS, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, julgado em 4/9/2003, DJ de 13/10/2003, p. 243:


“(…) Para a obtenção da retificação pleiteada, faz-se necessário o ajuizamento de ação própria de jurisdição contenciosa, posto que, tratando-se de área de posse, deverão ser intimados todos os confrontantes do imóvel, sendo desvaliosa, no caso, a afirmativa feita no sentido de que “se houvesse quem duvidasse ou questionasse a planta e o memorial descritivo apresentados pelas Apelantes, a par da movimentação natural ocorrida no imóvel expropriando, certamente já teria se manifestado e ingressado na ação de desapropriação”: editais de intimação de interessados não suprem tais lacunas. (…)”


Sobre a importância da retificação do registro para conferir segurança jurídica à realidade material de cada bem imóvel, impende destacar a lição de Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald, nos seguintes termos:


“Se o registro objetiva conceder publicidade da situação de todos os imóveis que perfilham no comércio jurídico, não haveria qualquer segurança se a realidade material de cada bem imóvel não pudesse ser identificada com precisão absoluta. Em algumas situações o registro não traduzirá a realidade, seja por um erro de direito (v.g., doação com cláusula de inalienabilidade, com omissão do gravame no RGI) ou um erro de fato (v.g., descrição do imóvel com metragem reduzida). Em qualquer dos casos desnecessário será o recurso ao remédio extremo do cancelamento do registro – seja na via judicial ou administrativa.”[9]


Outros dispositivos legais aplicam-se ao tema: art. 1.227 (necessidade de registro), art. 1.238 (usucapião), art. 1.241 (requerimento ao juiz da declaração da usucapião), art. 1.247 (retificação do registro), todos do Código Civil; art. 12 da Lei nº 8.629/93 e art. 184 da CF/88 (o princípio da justa indenização também implica indenizar o legítimo proprietário do imóvel desapropriado, e não quem detenha simplesmente a posse).


No mesmo sentido é a já citada jurisprudência do STF proclamada na Rcl 2.020/PR: “Em nosso sistema jurídico-processual a desapropriação rege-se pelo princípio segundo o qual a indenização não será paga senão a quem demonstre ser o titular do domínio do imóvel que lhe serve de objeto (cf. art. 34 do DL n.º 3.365/41; art. 13 do DL n.º 554/69; e § 2.º do art. 6.º da LC n.º 76/93)”.


Por outro lado, na hipótese de a área registrada apresentar-se maior em relação à área real do imóvel, também não se deve permitir que o expropriado receba pela área maior, em atenção ao princípio da vedação do enriquecimento sem causa, bem como porque o juiz não pode estar alheio à verdade dos autos.


Nesse sentido já decidiu o TRF da 1ª Região, no acórdão proferido na AC 1998.36.00.000037-2/MT – 1ª Região, Rel. Juiz Federal Gláucio Maciel Gonçalves, 4ª Turma, DJ de 6/3/2006, p. 131: “Havendo divergência entre a área constante da matrícula do imóvel e a área real, menor do que a primeira, medida pelo perito com ajuda de tecnologia avançada, prevalece a área real”.


Isso se deve em razão de que não é demais rememorar as irregularidades existentes em inúmeros Cartórios do país, havendo Estados onde a área registrada das propriedades é muitas vezes superior à área física existente. Assim, para os casos em que se mostra inconteste que a área registrada é maior do que a área encontrada em campo, isto é, quando o registro possuir parcela fantasma, o pagamento da indenização não deverá estar vinculado à área registrada, pois é consentâneo com o princípio da justa indenização que os valores correspondam à exata dimensão da propriedade.


O STJ também adota esta orientação, conforme se confere em recente acórdão:


“(…) 2. É consentâneo ao princípio da justa indenização que os valores correspondam à exata dimensão da propriedade. Assim, não faz sentido vincular-se, de maneira indissociável, o valor da indenização à área registrada, pois, como já consignado, tal procedimento poderia acarretar, em certos casos, o enriquecimento sem causa de uma ou de outra parte, caso a área constante do registro seja superior. Assim, para fins indenizatórios, o alcance do justo preço recomenda que se adote a área efetivamente expropriada, evitando-se prejuízo a qualquer das partes.


3. Sublinhe-se, por oportuno, que se deve pagar pelo que foi constatado pelo perito, isto é, pela parte incontroversa, e o montante correspondente à área remanescente ficará eventualmente depositado em juízo até que se defina quem faz jus ao levantamento dos valores. (…)” (REsp 1115875/MT, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJ de 3/2/2011).


Ressalte-se que, em havendo dúvida dominial, importante assinalar que a jurisprudência[10] exige seja objetiva, devendo apresentar-se séria, inequívoca, fundada em título anterior de propriedade. Se já estiver tramitando, antes do depósito prévio, ação voltada ao questionamento do domínio do expropriado, qualquer levantamento de valores deverá aguardar a solução definitiva.


Não pode ser suscitada pelo Poder Público, que indicou o expropriado como proprietário[11]. Exceção deve ser aberta para a hipótese em que o expropriante, na petição inicial, embora promovendo a demanda contra quem consta no registro imobiliário, apresenta logo, para fins de futuro pagamento, dúvida quanto à regularidade do domínio.[12]


Portanto, recebidos os valores por quem não devia, cabe ao interessado recobrá-los por meio de ação própria, com correção monetária. Contudo, há jurisprudência que permite tal se faça nos autos da desapropriação.[13]


Fundamental trazer à tona decisão da primeira seção do STJ no ERESP 1.003.032/PR[14], o qual sedimentou a possibilidade de discussão de domínio no bojo da ação expropriatória, desde que a controvérsia se estabeleça entre expropriante e expropriado e ante a existência de título eivado de nulidade absoluta (título a non domino expedido pelo Estado em terra da União por ser faixa de fronteira), o que levou à extinção da ação de desapropriação por ausência de condição da ação. Eis a ementa do acórdão:


EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO.  DOMÍNIO.  DISCUSSÃO.  CABIMENTO EXCEPCIONAL. FAIXA DE FRONTEIRA A OESTE DO PARANÁ.


1.  A  questão  relativa  ao  domínio  dos  imóveis  situados  na  faixa  de fronteira  a  oeste  do  Paraná  constitui  condição  da  ação,  podendo  ser analisada nos próprios autos da desapropriação, desde que a controvérsia acerca  do  tema  se  estabeleça  entre  expropriante  e  expropriado, evitando-se que sejam pagas indenizações por terrenos que já pertençam à União.


2. Precedentes da Primeira Seção.


3. Embargos de divergência acolhidos.” (ERESP 1.003.032/PR, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ de 8/10/2010)


6. Considerações Finais


O zelo pelo Erário deve primar toda a conduta da Administração Pública, em respeito ao princípio da eficiência, este visto sob o prisma da economicidade.


Nesse contexto, no tocante ao pagamento de indenizações em desapropriação, deve o Administrador agir com o máximo rigor e de acordo com os princípios constitucionais que regem os atos administrativos, evitando o desperdício de recursos públicos e o enriquecimento sem causa dos expropriados.


Assim, o presente trabalho buscou demonstrar de forma sucinta como deve ser a conduta do agente público ao despender recursos decorrentes das indenizações em desapropriação por interesse social para reforma agrária, podendo ser resumida nas seguintes atitudes: i) não proceder ao pagamento de indenização de excessos em relação à área registrada sem inequívoca prova da dominialidade privada sobre esses excessos, ii) não proceder ao pagamento do valor correspondente à área registrada quando essa for maior que a área medida até que se comprove a sua existência física, bem como até que se defina por ação própria a quem pertence esse valor.


 


Referências bibliográficas

CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Ed. Jus Podium, 2008.

GARCEZ, Martinho. Das nulidades dos atos jurídicos. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20. Ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

NOBRE JUNIOR, Edilson Pereira. Desapropriação para fins de reforma agrária. 3ª edição, Curitiba: Juruá, 2008

FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Direitos Reais. Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2010

TRECANNI, Girolamo Domenico. Combate à grilagem: instrumento de promoção dos direitos agroambientais na Amazônia. In: COSTA, Paulo Sérgio Weyl A. Direitos humanos em concreto. Curitiba: Juruá, 2008

 

Notas:

[1] NOBRE JUNIOR, Edilson Pereira. Desapropriação para fins de reforma agrária. 3ª edição, Curitiba: Juruá, 2008, p. 188

[2] Curso de Direito Administrativo. Salvador: Ed. Jus Podium, 2008, p. 1.101.

[3] Idem Ibidem.

[4][4] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20. Ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 836.

[5] Op. Cit., p. 832.

[6] REsp 604.299/RN, rel. Min. Denise Arruda, 1ª Turma do STJ, DJ de 20/2/2006, p. 207.

[7] TRECANNI, Girolamo Domenico. Combate à grilagem: instrumento de promoção dos direitos agroambientais

na Amazônia. In: COSTA, Paulo Sérgio Weyl A. Direitos humanos em concreto. Curitiba: Juruá, 2008, p. 259.

[8] GARCEZ, Martinho. Das nulidades dos atos jurídicos. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 61/62.

[9] Direitos Reais. Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2010, p. 268.

[10] RE 94.68-5/AC, Rel. Min. Moreira Alves, LEX JSTF 37/205, e TRF 4ª Região, 1ª Turma, AC 0419578/PR, Rel. Juiz Paim Falcão, DJU de 8/9/1993. Reputa-se séria a incerteza dominial quando o título de propriedade dos expropriados encontra-se com a validade a ser desconstituída em razão de carta de ordem emanada de tribunal superior (TRF 4ª Região – 1ª T. – AC 0406683/PR, Rel. Juiz Ari Pargendler, DJU de 29/8/1990).

[11] REsp 36.767/SP, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, 1ª Turma, DJ de 7/2/1994.

[12] TRF 4ª Região, AC 0418993/PR, 1ª Turma, Rel. Juiz Ari Pargendler, DJ de 11/12/1991.

[13] TRF 4ª Região, 3ª Turma, AI 0402529/SC, DJU de 18.11.1992, p. 38.026.

[14] Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ de 8/10/2010.

Informações Sobre o Autor

Juliana Fernandes Chacpe

Procuradora Federal. Especialista em Direito Processual Civil.


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