Breves linhas sobre o histórico do direito previdenciário no Brasil

1.Considerações gerais

O percurso histórico que levou o Direito Previdenciário até o ponto em que se encontra atualmente é reflexo de três formas de atuação. São elas: a beneficência, a assistência pública e a previdência. No Brasil, nos primórdios, prevaleceu a beneficência, inspirada pela caridade (como exemplo podemos destacar a Santa Casa de Misericórdia, fundada pelo Padre José de Anchieta no século XVI). No caso da assistência pública, a primeira notícia que se tem é em 1828, com a Lei Orgânica dos Municípios. Em 1835 surgiu o Montepio Geral da Economia.

Em relação ao seguro de acidente do trabalho, no Brasil somente em 1919 houve aprovação da proposta da Comissão Especial de Legislação Social, fruto da Lei nº 3.724 de 15/01/19, que tornou compulsório o seguro contra acidentes de trabalho em favor das atividades nela enumeradas. Importante notar que em 1967 a Lei nº 5.316 integrou o referido seguro na previdência social, por fim tal integração foi consagrada na Emenda Constitucional de nº 1 de 1969.

A Seguridade Social no Brasil teve como marco inicial o período do final do Império, em que algumas medidas começaram a ser tomadas para proporcionar aos empregados públicos algumas formas de proteção. Como exemplo, podemos citar a criação da Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do Estado (Lei nº 3.397); Fundo de Pensões do Pessoal das Oficinas da Impressa Nacional (Decreto-Lei nº 10.269 de 20/07/89); O Montepio obrigatório dos empregados do Ministério da fazenda (Decreto nº 942-A); Caixa de Pensões dos Operários da Casa da Moeda (Decreto nº 9.284 de 30/12/11); Caixa de Aposentadoria e Pensões para os Operários da Casa da Moeda.

No entanto, para empregados de empresas privadas, até 1923, nada se tinha feito. Somente neste ano veio a ser promulgada a Lei nº4.682 de 24 de janeiro, mais conhecida como Lei Eloy Chaves, que instituiu uma Caixa de Aposentadoria e Pensões junto a cada empresa ferroviária e tornando seus empregados segurados obrigatórios. Para estes segurados eram previstos os seguintes benefícios: assistência médica, aposentadoria por tempo de serviço e por idade avançada, por invalidez após 10 anos de serviço e pensão aos seus dependentes. Em 20/12/26 um importante marco foi fixado, a Lei nº 5.109 deferiu igual regime de amparo aos empregados de empresas de navegação marítima e fluvial, bem como aos portuários.    

Desde muito tempo já havia o anseio de criar uma previdência social unificada, o que somente ocorreu em 1945 com o Decreto-Lei nº 7.526, que criou o Instituto dos Seguros Sociais do Brasil, absorvendo todas as entidades previdenciárias, entretanto o Governo instalado em 1946 desinteressou-se de executar tal sistema previdenciário. Apesar disto, o ideal de uma instituição única não foi abandonado e em 21 de novembro de 1966, o Decreto-Lei nº 72 unificou as instituições previdenciárias, criando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). 

2.A seguridade social nas constituições federais

Na Carta Maior de 1924 a única referência à seguridade social é a inscrita no artigo 179, em que se estabelecia a constituição dos socorros públicos (XXXI). Por seu turno o Ato Adicional de 1834, em seu artigo 10, estipulava a competência das Assembléias Legislativas para legislar sobre as casas de socorros públicos. Em 22 de junho de 1835, surgiu o Montepio Geral dos Servidores do Estado, que previa um sistema típico de mutualismo, em que por meio do qual, várias pessoas se associam e vão se cotizando para a cobertura de certos riscos, mediante a repartição dos encargos com todo o grupo.

Já em 1850 o Código Comercial previa em seu artigo 79 que “os acidentes imprevistos e inculpados que impedirem aos prepostos o exercício de suas funções não interromperão o vencimento de seu salário, contando que a inabilitação não exceda três meses contínuos”. 

A Constituição de 1891 foi importante para a seguridade social, uma vez que foi a primeira que trouxe a expressão “aposentadoria”. Preceituou esta CF que a “aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação” (artigo 75). Um fato curioso é nas disposições transitórias estipulava-se ao Imperador Dom Pedro uma pensão, a contar de 15 de novembro de 1889, durante toda a sua vida, que seria fixada pelo Congresso Ordinário (artigo 7º).

No período da CF de 1891 o marco mais importante foi a publicação da Lei Eloy Chaves (decreto-lei  nº4.682 de 24-01-1923), pois a primeira norma a instituir no Brasil a previdência social, com a criação da Caixas de Aposentadorias e Pensões para ferroviários de nível nacional. Importante notar que a CAP’s asseguravam aposentadoria ordinária (combinação de tempo de serviço com idade), aposentadoria por invalidez, pensão por morte e assistência médica. O custeio se dava por meio de contribuições dos empregados, empregadores e contribuições do Estado.  O Decreto nº 5.109 de 1926 determina a extensão do alcance da Lei Eloy Chaves aos portuários e marítimos, e em 1928 o Decreto nº 5.485 estende o alcance da Lei Eloy Chaves aos telegráficos e aos radiotelegráficos.

A constituição de 1934 na alínea c do inciso XIX do artigo 5º estabelecia competência para a União fixar regras de assistência social, já o artigo 10 dava também aos Estados a responsabilidade para gerir a saúde e a assistência social e fiscalizar a aplicação das leis sociais. Contudo, a Constituição mantinha a competência do Poder Legislativo para instituir normas sobre aposentadoria. Uma inovação apresentada foi o estabelecimento de uma forma tríplice de custeio da seguridade: ente público, empregado e empregador, sendo obrigatória a contribuição. Um ponto importante neste Diploma Legal é que era assegurado a aposentaria por invalidez, com salário integral, ao funcionário público que tivesse no mínimo 30 anos de trabalho.

Em 1937 foi outorgada uma nova Constituição, no entanto, esta, por ser muito sintética em matéria previdenciária, não evoluiu em relação às outras. Sob a sua égide ocorreu a criação do IAPI – Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários; IAPTEC – Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Transportes de Carga, incluindo neste os avulsos, os empregados em carga e descarga, bem como os estivadores e IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado, com alcance obrigatório sobre todos os funcionários civis, efetivos, interinos ou em comissão e os empregados do próprio instituto. 

A constituição de 1946 foi promulgada, e com ela iniciou-se uma sistematização constitucional da matéria previdenciária, que foi incluída no mesmo artigo que versava sobre o Direito do Trabalho.  Foi nesta Constituição que surgiu pela primeira vez o termo “previdência social”. O artigo 157, XVI previa que previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte.

No período de vigência da CF de 1946 ocorreu a fusão de todas as CAP’s de ferroviários e serviços públicos, originando a CAPFESP Caixa de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados dos Serviços Públicos; o advento do o Decreto nº 35.448 uniformizou o sistema de previdência social com o regulamento geral para todos os IAP’s, excluindo os servidores da União, Estados, Municípios e Territórios, sujeitos a regimes próprios de previdência e aqueles que estivessem sujeitos ao regime das CAP’s.

Outro marco importante foi a Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS – Lei nº 3.807, que padronizou o sistema assistencial, ampliando benefícios, instituindo o auxílio-natalidade, auxílio-funeral, o auxílio reclusão e estendeu a assistência para outras categorias profissionais. Passaram a ser segurados todos os que exercessem emprego ou atividade remunerada, a exceção dos servidores da União, Estados, Municípios e Territórios, sujeitos a regimes próprios de previdência, bem como os trabalhadores domésticos e rurais. A LOPS foi regulamentada pelo Decreto nº 48.959.

A Constituição de 1967 editada no período militar não inovou em relação à constituição de 1946. O artigo 158 repete praticamente todos os preceitos do artigo 157 da Lei Maior de 1946.

No mesmo passo foi a Emenda Constitucional nº1 de 1969, em que a matéria previdenciária era tratada juntamente com a do Direito de Trabalho no artigo 165, repetindo quase em na sua totalidade os ditames da CF de 1967.

No período militar foram foi instituição do PIS –  Programa de Integração Social e o PASEP – Programa de Amparo ao Servidor Público, como uma maneira de integrar o trabalhador na participação dos resultados das empresas; houve a criação do MTPS – Ministério do Trabalho e Previdência Social. Pela primeira vez a previdência social atingia o status de ministério. A Lei nº 6.439 instituiu o SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, subdividido em: INPS – Instituto Nacional de Previdência Social; INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social; LBA – Fundação Legião Brasileira de Assistência, sendo esta para prestar assistência social à pessoa carente; FUNABEM –  Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor; DATAPREV – Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social; IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência Social e CEME Central de Medicamentos.

Por fim, outro acontecimento relevante foi a Emenda Constitucional nº 18 concede aposentadoria especial ao professor após 30 anos e à professora após 25 anos de serviço com salário integral.

A Constituição Federal de 1988 passou a tratar a Previdência Social como espécie do gênero Seguridade Social. Assim a maior inovação na atual Ordem Constitucional é que a previdência e a assistência social são integrantes da Seguridade Social, desvinculando a ordem social da ordem econômica. O Art.59 do ADCT Ato das Disposições Constitucionais Provisórias, determinou que o Congresso estabelecesse leis de custeio e de benefícios relativos à organização da Seguridade Social.

Na história recente do Brasil os acontecimentos mais marcantes no âmbito da previdência social foram:

A criação do INSS Instituto Nacional do Seguro Social, mediante fusão do IAPAS com o INPS, por meio da Lei nº 8.029 de 1990;

Estabelecimento da contribuição do empregador-rural para a seguridade social, por meio da Lei nº 8.540 de 1992;

Extinção do abono de permanência em serviço e excluiu o 13º salário do cálculo do salário de benefício, mediante a Lei nº 8.870 de 1994;

Criação do fator previdenciário, ponderando-se para o cálculo de alguns benefícios a expectativa de vida, a idade e o tempo de contribuição do segurado, por meio da Lei nº 9.876 de 1999;

Em 2003 a MP 103 reestrutura a administração pública e o MPAS passou a denominar-se MPS Ministério da Previdência Social. A área de assistência social passou para o Ministério da Assistência e Promoção Social, atualmente Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Ainda em 2003  a Emenda Constitucional 41 reformou os regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), com a criação de subtetos, fim da integralidade e paridade entre o ativo e o inativo, redutor para pensões, institui a contribuição de inativos, pensionista e cria o abono de permanência. Em relação ao RGPS a EC 41 altera o limite máximo de benefícios e contribuições para R$ 2.400,00, valor este que a partir de maio de 2004 passou a R$ 2.508,72.