Comentários acerca do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

Sumário: 1. Introdução. 2. Conceituação Legal. 3. Das medidas socioeducativas. 4. Do programa de atendimento. 5. Implementação do SINASE. 6. Competências. 6.1. Competência da União. 6.2. Competência do Estado. 6.3. Competência do Município. 6.4. Competência do Distrito Federal. 7. Conclusão.

1 – Introdução

O Estatuto da Criança e Adolescente necessita de uma norma processual para que seus anseios sejam integralmente atingidos, pois sem esta, a execução das medidas socioeducativas, além de ficar jungida às ações desnorteadas das entidades responsáveis pelo cumprimento, concede ao juiz uma ampla faculdade que, dentre os males menores, gera larga insegurança jurídica.

Nas palavras de Afonso Armando Konzen, reforçando a expectativa pela promulgação de uma nova lei executória afirma que:

No vazio da norma, as respostas pertencem à lei daquele “com mais poder. Ou àquele com opinião mais estruturada. Se muda a pessoa, o risco é de mudança de opinião. Se muda a opinião, muda a execução. E nem sempre o interesse principiologicamente prevalece, o interesse do adolescente, faz parte dos fundamentos da mudança. Só por isso, para minimizar o improviso e permitir um mínimo de estabilidade, um regramento específico poderia contribuir positivamente. Por isso a necessidade imperiosa, indispensável, urgente, já por demais protelada, uma falta incompatível com o estado democrático de direito, na norma de execução das medidas.”[1]

Não são raras as tentativas de criação e estabelecimento de uma legislação que visa a execução e procedibilidade das medidas, mas na sua grande maioria visam suprir ou diminuir os direitos estabelecidos no ECA e na Constituição Federal, porém, há um projeto de lei muito promissor que institui o Sinase (PL 1.627/07), sendo aprovada em 18 de janeiro de 2012, tornando-se a Lei 12.594.Tal Lei regulamenta a execução das medidas socioeducativas, com a proposta de criação de um plano individual de cumprimentos de tais medidas, fornecendo requisitos específicos para cada espécie de medida; e transfere ao executivo os programas socioeducativos, atualmente sob responsabilidade do Judiciário[2].

O presente artigo visa esclarecer e comentar tal lei, sua aplicabilidade e as garantias inerentes aos adolescentes infratores.

2 – Conceituação legal

Sinase significa Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, regulamentando o proceder do Poder Público no que toca ao atendimento aos adolescentes autores de ato infracional.

O Sinase foi instituído pela Resolução de número 119/2006, do CONANDA, sendo recentemente aprovado pela Lei nº 12.594, de 18 de janeiro de 2012, que trouxe uma série de inovações no que diz respeito à aplicação e execução de medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato infracional, dispondo desde a parte conceitual até o financiamento do Sistema Socioeducativo, definindo papeis e responsabilidades, bem como procurando corrigir algumas distorções verificadas quando do atendimento dessa importante e complexa demanda. Com o advento da Lei nº 12.594/2012, passa a ser obrigatória a elaboração e implementação, nas 03 (três) esferas de governo, dos chamados “Planos de Atendimento Socioeducativo” (de abrangência decenal), com a oferta de programas destinados à execução das medidas socioeducativas em meio aberto (cuja responsabilidade ficou a cargo dos municípios) e privativas de liberdade (sob a responsabilidade dos estados), além da previsão de intervenções específicas junto às famílias dos adolescentes socioeducandos.

O objetivo do SINASE, é a efetiva implementação de uma política pública especificamente destinada ao atendimento de adolescentes autores de ato infracional e suas respectivas famílias, de cunho eminentemente intersetorial, que ofereça alternativas de abordagem e atendimento junto aos mais diversos órgãos e “equipamentos” públicos (com a possibilidade de atuação, em caráter suplementar, de entidades não governamentais), acabando de uma vez por todas com o “isolamento” do Poder Judiciário quando do atendimento desta demanda, assim como com a “aplicação de medidas” apenas “no papel”, sem o devido respaldo em programas e serviços capazes de apurar as causas da conduta infracional e proporcionar – de maneira concreta – seu tratamento e efetiva solução, como seria de rigor. O SINASE deixa claro que a aplicação e execução das medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato infracional, por ser norteada, antes e acima de tudo, pelo “princípio da proteção integral à criança e ao adolescente”, deve observar uma “lógica” completamente diversa da que orienta a aplicação e execução de penas a imputáveis (sem prejuízo, logicamente, do “garantismo” que, tanto na forma da lei quanto da Constituição Federal é assegurado indistintamente em qualquer dos casos), e que a verdadeira solução para o problema da violência infanto-juvenil, tanto no plano individual quanto coletivo, demanda o engajamento dos mais diversos órgãos, serviços e setores da Administração Pública, que não mais podem se omitir em assumir suas responsabilidades para com esta importante demanda.

Em resumo, a nova legislação que modificou recentemente o Estatuto da Criança e Adolescente o que se deve entender por Sinase, identificado-o, assim, como o conjunto ordenado de princípios, regras e critérios que envolvem a execução das medidas socioeducativas.

Isto é, o Sinase tem por fim ordenar cada uma das atribuições legais que se destinam a efetivação das determinações judiciais relativas à responsabilização diferenciada do adolescente a quem se atribua a prática de ação conflitante com a lei.

Para tal desiderato, a nova legislação especificou as orientações principiológicas, bem como os regramentos, e objetivou os critérios para avaliação direcionada ao integral cumprimento das medidas legais judicialmente aplicadas, assim como para a adequabilidade do programa e do projeto socioeducativo a ser individualizado.

3 – Das medidas socioeducativas

A Lei 12.594/2012 passou a determinar novos objetivos para as medidas socioeducativas, quando enfatizou o que já se encontrava descrito no Estatuto da Criança e do Adolescente. Desta maneira, é possível observar no texto anterior que as medidas socioeducativas se constituíam em providências legais aptas à responsabilização diferenciada do adolescente a quem se atribuía a prática de ação conflitante com a lei[3]

4 – Do programa de atendimento

O programa de atendimento passou a ser concebido legalmente como as condições necessárias para o cumprimento das medidas socioeducativas, isto é, não só pela organização, mas principalmente, estrutural e funcional. Desta maneira, cada unidade que se destine ao atendimento socioeducativo deve ser estruturada material e pessoalmente. As atribuições destinadas a cada um de seus setores devem ser adequadas às novas funções protetivas e socioeducativas a serem desenvolvidas não só de acordo com a nova lei, mas, principalmente, com as diretrizes humanitárias estabelecidas constitucional e estatutariamente.

O programa de atendimento definirá o perfil organizacional e funcional de cada uma das Entidades de Atendimento que se destinem ao acompanhamento do cumprimento das medidas legais que forem judicialmente determinadas a adolescentes.

As condições necessárias, por sua vez, devem proporcionar a efetivação dos direitos individuais e o asseguramento das garantias fundamentais destinadas ao adolescente que cumpre medida socioeducativa.

4.1 – Unidade e entidades de atendimento

A unidade designada ao cumprimento de medidas legais judicialmente destinadas a adolescentes encontra-se legalmente conceituada como a base física necessária para a organização e o funcionamento de programa de atendimento.

Entende-se que o programa de atendimento tem por fim o acompanhamento do cumprimento de medida legal, então, judicialmente, determinada a adolescente a quem se atribui a prática de ação conflitante com a lei, necessariamente, deverá ter local certo e apropriado para o desenvolvimento das atividades pertinentes àquela demanda.

A organização do programa de atendimento, assim como a especificação de cada uma das funções a serem desenvolvidas para o acompanhamento do cumprimento de tais medidas, dependerá das instalações físicas apropriadas e indispensáveis para tal desiderato.

A unidade deve ser entendida como a sede física adequada para o desenvolvimento do atendimento socioeducativo, o qual deverá ser descrito organizacional e funcionalmente no programa de atendimento específico.

Já a entidade de atendimento, é considerada como a pessoa jurídica de direito público ou privado que realiza a criação e a manutenção da unidade que se destine ao acompanhamento do cumprimento de medidas legais que forem judicialmente determinadas a adolescente.

A entidade de atendimento é responsável pela alocação de recursos humanos e materiais para o desenvolvimento das atividades destinadas ao acompanhamento do cumprimento de tais medidas legais. Por isso mesmo, a entidade de atendimento deverá guarnecer a Unidade de instalações adequadas, bem como contratar e capacitar pessoal especializado para o atendimento socioeducativo.

5 – Implementação do SINASE

O Sinase será coordenado e implementado por organismo específico estabelecido dentre os órgãos da Administração Pública da União.

Os programas de atendimento socioeducativos deverão ser estabelecidos em todos os níveis de governo (Federal, Distrital, Estadual e Municipal), sendo implementados para atender a determinação judicial que estabelecer o cumprimento de medidas socioeducativas a adolescentes.

A coordenação e a implementação dos programas de atendimento levarão em conta a liberdade de organização e de funcionamento, com intuito de que o sistema nacional possa ser efetivamente integrado nas inúmeras localidades (regionalização) em que se desenvolverem planos socioeducativos.

A integração e implementação dos diversos programas de atendimento socioeducativos, assim, poderão ser muito bem aproximados, mediante cooperação técnica, por exemplo, que se destine à proteção integral e responsabilização diferenciada de adolescentes.

A organização dos atendimentos socioeducativos, apesar de estarem vinculados as normas estabelecidas pela lei Lei 12.594/2012, possui certa liberdade para implementação dos respectivos programas em virtude da autonomia administrativa e financeira dos entes federativos.

6 – Competências

A competência aqui aludida diz respeito a forma exclusiva ou concorrente estipulada pela Lei 12.594/12, que refere-se a deveres destinados à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em virtude das funções que desenvolverão para implementação dos programas, planos e sistemas de atendimento.

6.1 – Competência da União

A competência no que diz respeito à União, contemplam a obrigatoriedade de formular e coordenar a efetivação da política nacional de atendimento socioeducativo.

A elaboração do plano nacional de atendimento socioeducativo torna efetiva a integração da União com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A União deverá prestar assistência técnica e de suplementação financeira aos demais entes jurídicos de Direito Público interno, com o intuito de que possam efetivamente desenvolver os seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo.

O sistema nacional de informações sobre o atendimento socioeducativo deverá ser criado pela União, a qual deverá adotar as providências necessárias para o seu regular funcionamento, bem como das entidades e programas que inclusive se destinem à coleta de dados relativos a financiamento e a população atendida.

A União deverá contribuir para a qualificação e a ação em rede dos sistemas de atendimento socioeducativo, em todos os níveis de governo, sendo uma estruturação material e capacitação permanente dos recursos humanos.

Pode aferir que a União por intermédio da Administração Pública não poderá desenvolver e oferecer programas próprios de atendimento, sendo necessário serem desenvolvidos respectivamente pelo Distrito Federal, Estado e Municípios, sendo suas atribuições legais.

6.2 – Atribuições dos Estados

É de competência de formular, institucionar, cooperar e manter os seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo, os quais deverão formular suas normativas levando em conta as diretrizes estabelecidas pela União.

Os Estados deverão elaborar os seus respectivos planos de atendimento socioeducativo em linha com os ditames orientativos e proposicionais estabelecidos no plano nacional, deliberado e aprovado pelo CONANDA.

Os Estados são responsáveis pela criação, desenvolvimento e manutenção dos programas de atendimento destinados ao acompanhamento do cumprimento das medidas socioeducativas de semiliberdade e de internação, bem como pela edição de normas complementares para a organização e funcionamento de seus respectivos sistemas de atendimento, e também dos sistemas de seus municípios.

Os Estados, juntamente com os Municípios, devem estabelecer estratégias organizacionais em parceria, como forma de colaboração, para a efetivação do atendimento socioeducativo de meio aberto.

Os Estados também deverão garantir defesa técnica ao adolescente a quem se atribua a prática de ação conflitante com a lei, em nome mesmo da garantia de ampla defesa e do contraditório.

Cabe também aos Estados, a adoção das providências legais que assegurem as garantias fundamentais da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, afetos a adolescentes a quem se atribua a autoria de ação conflitante com a lei.

Aos Estados cabe o dever de se cadastrarem no Sistema de Informações sobre o Atendimento Socioeducativo, além de fornecer regularmente dados necessários para o povoamento e a atualização daquele sistema.

Enfim, os Estados deverão confinanciar, juntamente com os demais entes jurídicos de Direito Público interno, a implementação e funcionamento regular dos programas e das ações que se destinam ao atendimento inicial de adolescente apreendido, bem como àqueles que, judicialmente, fora determinado o cumprimento de medida socioeducativa privativa de liberdade.

6.3 – Competência dos Municípios

Aos Municípios competem a formulação, instituição, coordenação e manutenção de seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo, os quais deverão formular suas normativas levando em conta as diretrizes estabelecidas não só pela União, mas, também, pelos respectivos Estados.

Os Municípios deverão elaborar os seus respectivos planos de atendimento socioeducativo em sintonia com as orientações e proposições estabelecidas no plano nacional e nos respectivos planos estaduais, deliberando e aprovados pelos correspondentes Conselhos Municipais.

Os Municípios também serão responsáveis pela criação, desenvolvimento e manutenção dos programas de atendimento destinados ao acompanhamento do cumprimento das medidas socioeducativas de meio aberto, quais sejam de prestação de serviços à comunidade e de liberdade assistida.

Os Municípios serão responsáveis pela edição de normas complementares para a organização e o funcionamento de seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo e deverão também, estabelecer com os Estados respectivas estratégias de organização em parceria, como forma de colaboração, para a efetivação mas medidas pedagógicas de meio aberto.

Os Municípios tem o dever legal de se cadastrarem no sistema nacional de informações sobre o atendimento socioeducativo, como também deverão fornecer dados necessários para o povoamento e a atualização do sistema.

Os Municípios deverão confinanciar, juntamente com os demais entes jurídicos de Direito Público interno, a implementação e o funcionamento regular dos programas e das ações que se destinam ao atendimento inicial de adolescente apreendido, bem como aquele que fora determinado o cumprimento de medida socioeducativa privativa de liberdade, especificamente o meio aberto.

6.4 – Competência do Distrito Federal

As atribuições exclusivas e respectivamente pertinentes a cada um dos Estados e dos Municípios brasileiros estão destinados cumulativamente ao Distrito Federal em virtude mesmo de sua organização político-administrativa distinta daquela inerente a esses outros entes jurídicos de Direito Público interno.

Desta maneira, os programas de atendimento socioeducativo a serem desenvolvidos pela Administração Pública do Distrito Federal deverão ser implementados não só conforme as atribuições legalmente destinadas aos Estados, mas também àquelas determinadas aos Municípios no que for compatível com a integração e a hierarquização do SINASE.

7 – Conclusão

A principal mudança trazida pela nova legislação é a municipalização do acompanhamento do cumprimento das medidas de prestação de serviços à comunidade e a de liberdade assistida.

Sendo assim, observa-se que os Estados permaneceram com a competência jurisdicional para o conhecimento das ações conflitantes com a lei, então atribuídas a adolescentes, e assim, consequentemente, para a determinação judicial do cumprimento de medidas legais.

Contudo, os Estados apenas se responsabilização pela adoção das providências legais que se destinem ao acompanhamento do cumprimento das medidas socioeducativas privativas de liberdade.

Os Municípios serão obrigados a organizar estrutural e funcionalmente os programas de atendimento socioeducativo das medidas de prestação de serviços à comunidade e a de liberdade assistida.

A efetiva execução das medidas tem por pressuposto a existência de programas adequadas para a inserção do jovem, prevendo a ideia de um atendimento em rede. Entende-se por programa de atendimento a organização e funcionamento, por unidade, das condições necessárias para o cumprimento de qualquer uma das medidas socioeducativas.

Finalizando, nas palavras de João Batista Costa Saraiva

“conclui-se que o preceito do estatuto é pela municipalização dos programas de execução de medida socioeducativa em meio aberto, o que não significa sua prefeitualização, podendo ser exercidas por órgão da própria Prefeitura ou por Organizações não Governamentais em parceria com o Poder Público Municipal, seja por conveniamento, seja por contratação mediante licitação”[4].

Enfim, a nova legislação regulamenta os procedimentos, atribuições e providências legais para o acompanhamento do cumprimento das medidas legais – protetivas e/ou socioeducativas – judicialmente determinadas a adolescente a quem atribua a prática de ação conflitante com a lei, estabelecendo diretrizes e normas para a efetiva aplicação das medidas socioeducativas.