Conselho tutelar – eleições unificadas

Resumo: O presente trabalho versa sobre a forma de composição do Conselho Tutelar, órgão encarregado de zelar pelos Direitos da Criança e do Adolescente, composto por membros que atuam de forma colegiada, e tem por objetivo apresentar a recente alteração na data da eleição para escolha dos seus membros, ocorrida em decorrência da vigência da Lei Federal n°12.696/2012. A unificação dos mandatos, bem assim as demais inovações decorrentes da lei, tais como data específica para ocorrência da eleição em todo território nacional, duração do mandato, unificação da posse, serão abordados no bojo deste trabalho. Destaca-se que ainda se abordará, de forma pontual, a respeito dos direitos sociais específicos aos conselheiros tutelares, os quais antes do advento da lei, ficava ao alvedrio do Poder Executivo Municipal instituir ou não. Com base nos renomados autores que tratam do tema referente a este trabalho, os quais são citados na extensão deste, o foco principal está na eleição unificada do Conselho Tutelar, a qual teve diversos artigos do Título V da Parte Especial do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA alterados.

Palavras-chave: Conselho, Tutelar, mandato, unificação, transição, eleição, Lei.

Introdução

O ordenamento jurídico brasileiro é dinâmico e nossa lei maior, a Constituição da República, no que diz respeito à proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente, destinou aos três entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a responsabilidade por legislar sobre a matéria, estabelecendo assim a competência concorrente entre eles. Todavia, no que se refere às normas gerais, a própria Carta Magna tratou de excetuar, no parágrafo primeiro do artigo 24, que a competência legislativa da União restringe-se ao estabelecimento de normativas gerais referente à matéria.

De posse dessa pequena introdução à forma de assentamento jurídico do conteúdo referente à Infância e Juventude, será possível compreender o cenário em que se encontra a Lei Federal n°12.696/2012, bem assim, pontuar sobre as previsões estabelecidas no ECA, o qual é um código também instituído por Lei Federal, trata-se da Lei Federal n°8069/1990, atentando-se, certamente, que a princípio estamos falando de leis federais, portanto, instituídas pela União, as quais cuidam de normativas gerais.

Este estudo busca demonstrar a expressiva mudança ocorrida na forma de condução dos processos eleitorais do Conselho Tutelar trazida pela Lei Federal n°12.696/2012, pontuando-se que, anterior a vigência desta, o pleito dava-se no formato estabelecido pelas leis municipais de cada ente municipal, de forma que, em datas desalinhadas, ocorriam as eleições nos diversos municípios brasileiros. Ressalta-se que o próprio ECA, em seu artigo 132, previa, anterior a publicação da Lei Federal n°12.696/2012, a competência legislativa municipal para cuidar do conteúdo referente ao Conselho Tutelar, bem assim sobre eventual remuneração dos membros:

“Art. 134 – Lei Municipal disporá sobre local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto à eventual remuneração de seus membros.”

 Destarte, a referida Lei Federal estabeleceu data específica para a ocorrência da eleição, alterou o período de duração do mandato, que passou a ser de 4 (quatro) anos e ainda deu fim às discussões acerca da remuneração dos conselheiros, estabelecendo que os membros do Conselho Tutelar têm direito assegurado ao recebimento de remuneração pelo trabalho prestado, todavia não estabeleceu um piso salarial, deixando à cargo do Poder Legislativo Municipal abordar o tema em lei própria. Sendo assim, com o advento da Lei Federal n° 12.696/2012, o artigo 134 do ECA passou a vigorar da seguinte forma:

“Art. 134.  Lei municipal ou distrital disporá sobre o local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto à remuneração dos respectivos membros, aos quais é assegurado o direito a

I – cobertura previdenciária; 

II – gozo de férias anuais remuneradas, acrescidas de 1/3 (um terço) do valor da remuneração mensal;               

III – licença-maternidade;         

IV – licença-paternidade;          

V – gratificação natalina.          

Parágrafo único.  Constará da lei orçamentária municipal e da do Distrito Federal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar e à remuneração e formação continuada dos conselheiros tutelares.”       

Ainda em decorrência da vigência da Lei Federal em destaque, o Estado de Minas Gerais, desempenhando sua competência concorrente para legislar sobre a matéria, publicou a Lei Estadual n° 21.163/2014, bem assim o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA, revogou a Resolução n°139/2009, expedindo-se outra em seu lugar, sendo a Resolução n°170/2014.

Desenvolvimento

A Lei Federal n°12.696/12, principal foco do desenvolvimento deste trabalho científico, é um ordenamento de conteúdo normativo reduzido, composto por apenas três artigos, sendo um deles vetado e outro referente tão somente à sua entrada em vigor. Deduz-se, portanto, que apenas um artigo, notadamente o primeiro, é o responsável pela mudança no ECA que menciona-se aqui, a unificação dos mandatos dos conselheiros tutelares, senão vejamos, forma resumida, os dispositivos legais :

“Art. 1º  Os arts. 132, 134, 135 e 139 da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), passam a vigorar com a seguinte redação: 

Art. 2°  (VETADO). 

Art. 3°  Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”. 

Dentre outros assuntos de suma importância, notadamente referente à salvaguarda dos direitos sociais aos conselheiros tutelares, destacando-se a implantação da garantia remuneratória das funções desempenhadas pelos membros do Órgão de Proteção dos Direitos da Criança e do Adolescente, a referida Lei Federal cuidou de estabelecer a unificação da eleição do Conselho Tutelar e alteração do tempo de duração do mandato dos conselheiros tutelares, ocasionando alterações no texto legal contido no Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, sabendo-se que, pertinente ao tema abordado, o artigo 132 passou a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 132.  Em cada Município e em cada Região Administrativa do Distrito Federal haverá, no mínimo, 1 (um) Conselho Tutelar como órgão integrante da administração pública local, composto de 5 (cinco) membros, escolhidos pela população local para mandato de 4 (quatro) anos, permitida 1 (uma) recondução, mediante novo processo de escolha.” (grifei)    

Além de o mandato dos conselheiros tutelares ter sido alterado de 3 (três) para 4 (quatro) anos, foi estabelecida dia unificado para sua ocorrência da eleição em todo território nacional, dessa maneira o §1° do artigo 139 do mesmo diploma legal teve seu conteúdo alterado, passando a viger da seguinte forma:

“§ 1o  O processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar ocorrerá em data unificada em todo o território nacional a cada 4 (quatro) anos, no primeiro domingo do mês de outubro do ano subsequente ao da eleição presidencial, no primeiro domingo do mês de outubro do ano subsequente ao da eleição presidencial”. (grifei)

Nesse sentido, em comentário feito no seu Código Anotado, o Promotor de Justiça Dr. Murilo José Digiácomo argumenta:

“Antes do advento da Lei nº 12.696/2012, o mandato dos membros do Conselho Tutelar era de 03 (três) anos, e não havia previsão expressa que a “recondução” importava necessariamente na instauração de novo processo democrático de escolha popular, o que gerava distorções na interpretação do dispositivo, havendo casos em que se promovia a “recondução automática” e outros (mais comuns), em que a escolha dos membros do Conselho Tutelar ocorria pela via indireta, o que era absolutamente incompatível até mesmo com os princípios democráticos que inspiram o Estatuto da Criança e do Adolescente. Com a nova redação do dispositivo, fica absolutamente claro que a aludida “recondução” não pode ocorrer de forma “automática”, sendo necessário que o conselheiro tutelar que aspira permanecer na função se submeta novamente a todas as etapas do processo de escolha definidas na legislação municipal específica, passando mais uma vez pelo "crivo das urnas" em absoluta igualdade de condições com os demais candidatos. De igual sorte, este dispositivo, somado ao contido no art. 139, §1º (também com a redação que lhe deu a Lei nº 12.696/2012), evidenciam que a escolha dos membros do Conselho Tutelar deve ocorrer por meio de um processo democrático amplo, no qual se garanta a participação, na condição de eleitores, de todos os cidadãos do município. Vale destacar que, se o conselheiro tutelar, originalmente suplente, em determinado momento ao longo do mandato assume a função como titular, sua candidatura e eleição para o mandato subsequente já será computada como uma recondução, inviabilizando assim uma nova candidatura para um novo mandato consecutivo, após vencido este.” 

Bem assim, a mencionada Lei federal cuidou ainda de estabelecer data unificada para a posse dos novos conselheiros, a qual ocorrerá sempre no dia 10 de janeiro, subsequente ao ano em que ocorrer o pleito, conforme se observa do §2° do artigo 139 do ECA:

“§ 2º –  A posse dos conselheiros tutelares ocorrerá no dia 10 de janeiro do ano subsequente ao processo de escolha.”  

Pelo que dispõe a Lei Federal, publicada no ano de 2012, somente a partir de 10.01.2016 é que os Conselheiros Tutelares passariam a cumprir mandato eletivo com duração de quatro anos, obedecendo ao processo unificado que ocorrerá no 1º domingo do mês de outubro de 2015. Pois bem, essa data ocorreu, todavia, a agitação e falta de ordem ocasionadas em virtude da ausência de parâmetros transitórios foi motivo de destaque e atuação dos órgãos atuantes nessa área, notadamente dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, nas três esferas, Nacional, Estadual e Municipal, bem assim do Ministério Público, que por ser fiscal do pleito eleitoral, também desenvolveu estratégias de atuação e entendimentos acerca da matéria.

Embora os Conselhos muito tenham se manifestado, notadamente o CONANDA, o Estatuto da Criança e do Adolescente dispõe no seu artigo 134 o imperativo concernente à obrigatoriedade de os municípios legislarem sobre matérias referentes ao Conselho Tutelar. Dessa forma, fica claro que a Lei Federal n°12.696/2012 trouxe inovações válidas para todo o território nacional, todavia os municípios deveriam adequar seus ordenamentos jurídicos locais à Lei Federal.

De posse das inovações trazidas pela Lei Federal em 2012, passou aos municípios a atribuição de alterar o ordenamento jurídico próprio e dispor, dentre outros, acerca da unificação dos mandatos, vez que cada município tem autonomia para legislar suas próprias regras acerca da Política Municipal dos Direitos da criança e do Adolescente. Tal competência legislativa é concorrente à União, Distrito Federal e aos Estados, encontrando-se explicitada na Constituição Federal – C.F/88 – no artigo 24, inciso XV.

O órgão municipal responsável por dar início a essa promoção de mudança no ordenamento local é o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA, nos termos do artigo 88, inciso II, do ECA e artigos 204, inciso II e 227, §7°, ambos da Constituição Federal. O CMDCA é o legítimo e competente órgão deliberativo e controlador de ações do Poder Público Municipal, notadamente aquelas ações ligadas direta ou indiretamente aos direitos e interesses de crianças e adolescentes. Fica claro, pois que ele é o responsável por fustigar o Poder Legislativo municipal a aprovar nova lei contendo as alterações necessárias promover normas próprias de transição dos mandatos, o que deveria ter feito entre os anos de 2012, ano da promulgação da lei federal, até 2015, ano da eleição unificada.

A necessidade de elaborar as normas de transição mostrava-se essencial vez que, antes da promulgação da Lei Federal n°12.696/12, os mandatos dos conselheiros tutelares era de 3 (três) anos e começava a viger em datas diferenciadas, a depender de cada município, sendo impreterível portanto que cada município dispusesse através de lei suas normativas. E para isso não bastava simples resolução do CMDCA, necessário se fazia que o Conselho Municipal se reunisse, discutisse acerca das normas, as encaminhasse ao legislativo para que este, por sua vez, encaminhasse Projeto de Lei para o Poder Executivo sancionar.

Dante da inércia de inúmeros municípios brasileiros e com o objetivo de nortear os municípios na elaboração de suas regras de transição, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA, expediu a Resolução 152/2012, a qual dispôs diretrizes para o primeiro processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar, a qual ocorreu, como já mencionado, no dia 4 de outubro do ano de 2015. Cabe mencionar que tal resolução não retirou dos municípios a competência e a necessidade de legislar.

 Não obstante, passaram-se os anos desde o advento da Lei Federal n°12.696/12, e a maioria dos municípios de Minas Gerais quedaram-se inertes no que se refere à publicação de lei municipal para se adequar à lei federal. Por sua vez, o estado de Minas Gerais, objetivando tampar a lacuna deixada pelos municípios, arvorou-se em publicar Lei Estadual que trouxe em seu bojo regras de transição para unificação dos mandatos dos conselheiros tutelares, trata-se da Lei Estadual n°21.163/2014.

Segundo dispõe a Lei Estadual supramencionada, o mandato do conselheiro tutelar empossado a partir de 1° de janeiro de 2011 encerar-se-ia em 10 de janeiro de 2016 (dia da posse unificada aos conselheiros eleitos no pleito unificado). A Lei Estadual ainda trouxe duas proibições, a primeira acerca inelegibilidade do conselheiro tutelar que tiver exercido, por período ininterrupto, mandato por tempo superior a quatro anos e meio, e a segunda, referente a vedação de abertura de processo eleitoral para escolha de conselheiros tutelares no ano de 2014.

Veja bem, a Lei Estadual trouxe a regra de que sua aplicabilidade seria apenas aos municípios que não legislaram de forma diversa suas próprias regras de transição. Diante de tal afirmativa, fez necessária a análise casuística, pois que se o município legislou, adequando seu ordenamento à Lei Federal 12696/2012, contudo não dispôs no corpo da lei nenhuma regra de transição, aplicável a este município serão as disposições da Lei Estadual 21163/2014, bem assim, aplicável será àquele que se quedou inerte. Contudo, se o município legislou e estabeleceu suas próprias regras de transição, inaplicável será a lei estadual.

Insta salientar que o Estado de Minas Gerais, sabendo da competência legislativa do ente municipal, excetuou a aplicação da referida Lei Estadual àqueles municípios que regularam de forma diversa a transição para o processo de escolha unificada dos conselheiros tutelares.

Outra inovação trata-se da Resolução n°170, expedida pelo CONANDA, em 10 de dezembro de 2014, a qual revogou a Resolução n°139/2010, passando a dispor sobre o processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar, em data unificada, em todo o território nacional.

Esta resolução prevê diretrizes para o processo de escolha, especificando que o órgão responsável por deflagrar o pleito é o CMDCA, o qual através de reunião colegiada deverá formar a Comissão Especial responsável pelo processo eleitoral, sabendo-se que tal comissão deve ser composta de forma paritária, com a mesma quantidade de membros da ala governamental e não-governamental.

A Comissão Especial ficará incumbida de realizar todo processo de escolha, devendo, dentre outras obrigações, analisar os pedidos de registro de candidatura e dar ampla publicidade à relação dos pretendentes inscritos. Se por um lado à Comissão Especial cabe direcionar o processo de escolha, por outro, ao Ministério Público compete a fiscalização de todo processo, de maneira que o membro do Ministério Público, no município, deve ser informado do trâmite do processo eleitoral.

Considerando as várias etapas do certame e por se tratar do primeiro processo de escolha a ser realizado de forma unificada em todo o país, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA estabeleceu que o processo de escolha se inicie, no mínimo, seis meses antes do dia estabelecido para a realização das eleições, conforme artigo 7º, § 1º, alínea “a”, Resolução Conanda nº 170/2014;

“Art. 7º Caberá ao Conselho Municipal ou do Distrito Federal dos Direitos da Criança e do Adolescente, com a antecedência de no mínimo 06 (seis) meses, publicar o edital do processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar, observadas as disposições contidas na Lei nº 8.069, de

1990, e na legislação local referente ao Conselho Tutelar”.

Nesse aspecto, diante da situação fática existente, qual seja – criação legal da unificação dos mandatos através de lei federal, necessidade de cada município legislar suas próprias regras para unificação dos mandatos, Lei Estadual que aborda regras de transição aplicáveis para os municípios que não legislaram – instalou-se uma verdadeira celeuma, cabendo, portanto análise casuística para cada municípios.

Cuidaremos a partir de agora de analisar o reflexo das previsões legais nos municípios de Minas Gerais. Começa-se expondo que seria regra de transição para então saber se a lei estadual se aplicará ao município ou não. Regras de transição, como o nome bem diz, possuem o objetivo de efetuar a transição das situações jurídicas consolidadas sob a égide do regime antigo para a vigência do novo regime, sem a violação de garantias individuais. No caso dos conselhos tutelares tem-se que antes o mandato era de 3 anos e ocorria em tempos diversos nos municípios, vez que não havia uniformidade, já com advento da lei 12696/12, o mandato passou a ser de 4 anos, e as eleições ocorrerão em único dia em todo país. Diante desse fato, após a publicação da lei em 2012 instaurou-se o seguinte cenário, o mandato deixara de ser 3 anos, contudo ainda não se poderia aplicar o mandato de 4 anos, vez que esse tempo de mandato só seria aplicável após a ocorrência da eleição unificada, portanto, vem daí a necessidade de legislar regras de transição que estabeleça qual norma se aplicará em caso de novo pleito eleitoral antes da ocorrência do pleito unificado, ou, se for o caso, da prorrogação dos mandatos e não deflagração de pleito, e ainda, tal mandato, que teria prazo peculiar (não seria de três anos porque a lei agora prevê 4 anos, mas também não será de 4 anos porque tal prazo legal terá efetividade apenas após a ocorrência do mandato unificado). Dessa forma, é essencial que uma norma de transição estabeleça se o tempo mandato prorrogado contaria para fins de recondução (reeleição). Nesse aspecto a Resolução 152/2012 e a Lei Estadual 21163/2014 são discrepantes entre si, pois a aquela orienta que tal lapso temporal não seria computado para efeitos de recondução, contudo, esta é taxativa ao afirmar que o conselheiro em atuação ininterrupta por tempo superior a quatro anos e meio está inelegível para o pleito unificado. Por esta razão, não raro, observou-se que municípios pertencentes à mesma comarca dispunham de regras de transição diversas, de maneira que a regra de inelegibilidade ora se aplicava a determinado município, ora não, ainda que fossem esses municípios circunvizinhos.

Importante salientar, no que tange à eleição dos conselheiros tutelares, são os pré-requisitos para candidatura, os quais devem sempre estar expresso na legislação municipal que aborda normas voltadas à instituição do Conselho Tutelar e sua forma de composição. Nesse aspecto, ressalta-se que o papel da Comissão Especial ao elaborar o edital é fazer constar nele os pré-requisitos previstos na lei, não podendo, portanto inovar ou suprimir.

Conclusão

Por todo exposto, com o advento da Lei Federal n°12.696/2012, as principiais mudanças agregadas ao nosso ordenamento jurídico referente ao tema foi o aumento no tempo de duração do mandato dos conselheiros tutelares, que passou de 3 (três) para 4 (quatro) anos e a unificação da data para a ocorrência da eleição em todo território nacional.

Ademais, no que concerne aos direitos sociais, inovações também trazidas com o advento da referida Lei Federal, há que se destacar o estabelecimento de norma geral acerca da obrigatoriedade de remunerar os membros do Conselho Tutelar, deixando a cargo de cada município, apenas estabelecer o valor exato desses vencimentos, visto que esta é uma atribuição legal destinada ao Ente Público Municipal, qual seja, a de fixar o valor do vencimento aos cargos públicos instituídos em seu território.     

Acerca do tema e à luz das mudanças estabelecidas no nosso ordenamento jurídico, concluí-se, portanto, que desde o ano de 2012 a unificação da eleição e dos mandatos dos conselheiros tutelares é uma realidade formal, todavia, apenas com a ocorrência da eleição, no dia 4 de outubro do ano de 2015, e, com a posse dos novos conselheiros tutelares em 10 de janeiro de 2016, foi, de fato, concretizada as previsões legais trazidas pela Lei Federal n°12.696/2012.