Contrato administrativo: uma análise acerca da duração e prorrogação dos contratos de execução continuada

Resumo: O presente trabalho
propõe-se analisar os aspectos relacionados com a duração e prorrogação dos
contratos administrativos celebrados no âmbito da Administração Pública para
contratação de serviços de execução continuada. 
Os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma
contínua estão previstos no art. 57, inciso II da Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, Lei nº 8.666/93, e constitui exceção à regra geral que impõem
a todo e qualquer contrato administrativo, cláusula de duração adstrita a
vigência do respectivo crédito orçamentário. Assim, a despeito de inúmeras
divergências doutrinarias e jurisprudenciais acerca do assunto, o artigo visa
contribuir para evolução de idéias e conceitos, com vistas à formação de um
entendimento unívoco e à melhoria da prática administrativa. 

Palavras-chaves: Contrato
Administrativo. Duração e Prorrogação. Serviço Continuado.

1). Contratos administrativos

1.1). Conceito e
Natureza Jurídica

Acerca
dos termos conceituais que melhor expressam a definição de contrato
administrativo, tem-se este como um ajuste que a Administração Pública, atuando
nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a
realização de objetivos de interesse público, em condições pré-estabelecidas
pela própria administração. Nos dizeres de MÁRCIO FERNANDO ELIAS ROSA, “o contrato administrativo corresponde,
pois, ao contrato firmado pela administração, segundo normas de direito
público, com o propósito de solver sua necessidade”.(ROSA, 2002, p. 85)

Assim, o
contrato administrativo é uma espécie de contrato que requer o emprego de
princípios de direito público, aplicando-se supletivamente os princípios da
teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. Possui
cláusulas e termos que impõem restrições e prerrogativas decorrentes da
natureza pública da atividade administrativa.

Como não
poderia ser diferente, requer o atributo da consensualidade, visto que
consubstancia um acordo de vontades e não um ato unilateral. Além disso, é, em
regra, formal, oneroso, comutativo e realizado intuito persona.

Contudo
em razão do princípio da supremacia do interesse público, a Administração pode,
quando assim entender, modificar ou extinguir unilateralmente a avença, impor
sanções ao particular, além do poder de exigir o cumprimento das prestações sem
observância da exceção de contrato não cumprido (exceptio non adiplendi contractus).

Tais
características são prerrogativas da Administração Pública, ou seja, cláusulas
exorbitantes que se manifestam pela possibilidade de alteração ou rescisão
unilateral do contrato, pela manutenção do equilíbrio econômico e financeiro, a
revisão de preços e tarifas fixadas, a inoponibilidade da exeptio non adiplendi contractus, o controle externo e a aplicação
de penalidades.

Resta,
contudo, esclarecer que referidas prerrogativas da Administração Pública visam
servir de instrumentos para a consecução do interesse público, sendo
inaceitável que a Administração se locuplete indevidamente às custas do
particular. A citada supremacia e indisponibilidade do interesse público não
afastam a prevalência dos princípios da legalidade, moralidade e isonomia que
regem a atividade administrativa.

A
despeito de tais características típicas dos contratos administrativos,
ressalta-se, ainda, outra prerrogativa que lhe é própria, a saber, a exigência
de prévio procedimento licitatório, este somente sendo dispensado ou inexigível
por expressa previsão legal.

Desta
forma, a Lei Federal n° 8.666/93 é o diploma legal hoje em voga que regula de modo
geral a matéria de licitações e contratos administrativos, reservando-se aos
Estados, Distrito Federal e Municípios a possibilidade de legislarem
supletivamente quanto à matéria, em respeito ao Princípio do Pacto Federativo
e, também, por expressa previsão legal contida no art. 22, inciso XXVII da
Constituição Federal de 1988.

A Lei n°
8.666/93 chega a definir contrato, em seu art. 2º, parágrafo único, como sendo “… todo e qualquer ajuste entre órgãos ou
entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de
vontades para formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas,
seja qual for a denominação utilizada.”

A Lei de
Licitações e Contratos Administrativos – LLCA prevê ainda, conforme seu art.
55, as cláusulas necessárias que devem constar em todo contrato administrativo,
tais como: o objeto, o regime de execução, o preço ajustado e as condições de
pagamento, prazos, recursos orçamentários, garantias, direitos e
responsabilidades das partes, etc.

Certo é
que algumas dessas cláusulas, a exemplo do prazo e condições de pagamento, são
cláusulas obrigatórias cuja supressão enseja a nulidade do ato. Tal orientação
sustenta-se pelo resguardo ao interesse público, razão porque muitas dessas
cláusulas são ditas exorbitantes.

2). Dos contratos de execução continuada

2.1). Definição

Como
visto acima, a Lei Federal n° 8.666/93 estabelece as normas gerais que
disciplinam a licitação e os contratos administrativos.

Nesse
diapasão, os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma
contínua, cujo núcleo central de seu objeto consiste numa obrigação de fazer,
podem ter sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vista à
obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, contudo
limitado ao prazo máximo de 60 (sessenta) meses (art. 57, inciso II, da Lei nº
8.666/93).

 Serviço é toda atividade desenvolvida a fim de
se obter certa utilidade de interesse para a administração.

Segundo o
magistério de Leon Frejda Szklarowsky, “o
contrato de prestação de serviço de forma continua caracteriza-se pela
impossibilidade de sua interrupção ou suspensão, sob pena de acarretar
prejuízos ou danos irreparáveis.”(SZKLAROWSKY, 1998, p. 21)

Renato
Geraldo Mendes, em sua obra Lei de Licitação e Contratos Anotada, 4° ed., p.
177,  observa que:

“Serviços contínuos são
aqueles serviços auxiliares, necessários a Administração para o desempenho de
suas atribuições, cuja interrupção possa comprometer a continuidade de suas
atividades e cuja contratação deva estender-se por mais de um exercício”.
(MENDES, 2002, p. 177)

Para
Marçal Justen Filho, são contratos de execução continuada:

“Aqueles que impõem à parte o dever de realizar uma
conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo. Não há uma conduta
específica e definida cuja execução libere o devedor (excluídas as hipóteses de
vícios redibitórios, evicção, etc.). Assim se passa, por exemplo, com o
contrato de locação. O locador deve entregar o bem locado ao locatário e
assegurar-lhe a integridade da posse durante o prazo previsto”. (JUSTEN FILHO,
1998, p. 154)

Diógenes
Gasparini ensina, com a propriedade que lhe é peculiar, que os contratos de
prestação de serviço a serem executados de forma continuada “são aqueles que não podem sofrer solução de
continuidade ou os que não podem ser, na sua execução, interrompidos. Dessa
natureza são os serviços de vigilância, manutenção e limpeza”.(GASPARINI, 2000,
p. 181)

Referida
modalidade de contratos administrativos são cumpridos sem descontinuidade, de
forma diária, e cuja interrupção ensejaria potenciais prejuízos ou transtornos
a entidade contratante. Por tais motivos se prolongam no tempo,
caracterizando-se pela prática de atos reiterados num período mais ou menos
longo. Trata-se de “serviços”
prestados de maneira ininterrupta e indiferenciada ao longo do tempo.

2.2). A questão do prazo nos contratos de execução
continuada

Aqui o
prazo é condição essencial, pois inexiste um objeto específico a ser prestado
ou entregue, mas uma sucessão de atos ininterruptos que não se exaurem,
restando a Administração Pública, observado o prazo máximo de 60 meses,
especificar quanto tempo o serviço objeto do contrato será prestado pela mesma
empresa, sem realizar-se novo procedimento licitatório.

Em termos
conceituais, merece destaque, ainda, o ensinamento de Ivan Barbosa Rigolin
quando apregoa que:

“Serviço contínuo ou continuado significa aquela
espécie de serviços que

corresponde a uma necessidade permanente da
administração, não passível de divisão ou segmentação lógica ou razoável em unidades
autônomas, nem módulos, nem fases, nem etapas independentes, porém prestados de
maneira seguida, ininterrupta e indiferenciada ao longo do tempo, ou de outro
modo posto à disposição em caráter permanente, em regime de sobreaviso ou
prontidão”. (RIGOLIN, 1999, p. 12)

Questão que se debate é
se a contratação de serviços pela Administração, para adquirir o caráter de
continuidade, deva ser do tipo serviço essencial. Diga-se de passagem, que a
diferença conceitual entre serviço essencial ou não essencial é bastante
relativa. Contudo, concordo com parte da doutrina que entende ser desnecessário
o caráter de essencial para contratação de serviços contínuos. A Lei de
Licitações e Contratos Administrativos silencia quanto ao assunto, e onde a lei
não distingue, não cabe ao intérprete distinguir.

Assim, a
prestação de serviços de execução continuada pode ser contratada com a
Administração Pública, não importando se é ou não essencial, ou se sua
interrupção seja capaz de provocar dano para a Administração, bastando que seja
executado de forma contínua, nos termos do art. 57, inciso II, da Lei nº
8.666/93.

  3). Duração
dos contratos: regra geral (art. 57 da lei nº 8.666/93)

No que
pertine a duração dos contratos administrativos, regra geral estes, nos exatos
termos do art. 57 da Lei 8.666/93, tem sua vigência adstrita ao exercício do
crédito orçamentário ou financeiro.

Segundo o
principio da anualidade previsto no art. 165, § 5° da Carta Política de 1988, a lei orçamentária é
anual. Assim, o período de vigência do orçamento é denominado exercício
financeiro, que por força do art. 34 da Lei n° 4.320/64, coincidi com o ano
civil, ou seja, 1ª de janeiro a 31 de dezembro.

Por
conseguinte, em consonância com o disposto no art. 165, § 1° da Constituição
Federal de 1988, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem previa inclusão no Plano Plurianual ou sem
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

A fim de
vislumbrarmos melhor a questão, transcrevemos parcialmente o art. 167 da
Constituição Federal:

“Art. 167 São Vedados:

II – A realização de despesas ou a assunção de
obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários e adicionais.

§ 1°- Nenhum investimento cuja execução ultrapasse
um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade”.

Assim, a
regra geral estipulada pela norma constitucional é que os contratos
administrativos terão sua duração limitada a vigência do respectivo crédito
orçamentário. Os investimentos, desde que previstos no Plano Plurianual,
poderão ter duração superior a um exercício financeiro.

Recepcionado
pela norma constitucional, o art. 57, caput da Lei de Licitações e Contratos
Administrativos tem sua vigência restrita aos respectivos créditos
orçamentários.

A duração
ou prazo de vigência de um contrato pressupõe o período em que este é capaz de
produzir direitos e obrigações para as partes contratantes.

Por força
do art. 55, inicio IV da referida Lei, todo contrato administrativo deve,
obrigatoriamente, possuir cláusulas que indique o prazo de sua vigência, sendo
adstrita ao exercício do crédito orçamentário.

Em
obediência ao princípio da anualidade do orçamento, o crédito orçamentário tem
vigência durante o exercício financeiro, o que nos induz a conclusão de que
independente da data do início do contrato firmando com a Administração Pública
e o particular, este vigerá até 31 de dezembro do exercício financeiro em que foi
formalizado.

Contudo,
cabe salientar que a questão da duração/vigência dos contratos administrativos
apresenta distinções conforme a natureza do mesmo.

Em se
tratando de contratos de execução instantânea ou imediata, em que o contratado
deve realizar uma conduta específica e definida, uma vez cumprida a obrigação o
contrato se exaure de plano e nada mais pode ser exigido do contratante. Assim
ocorre, por exemplo, com um contrato de compra e venda a vista de medicamentos.

Por outro
lado, nos contratos de execução continuada ou diferida, impõe-se ao contratado
o dever de realizar uma conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo.
Não existe uma ação especifica ou definida cuja execução libera o devedor. São
exemplos os contratos para locação de imóvel, conservação e limpeza, vigilância
e outros.

Para esta
natureza de contrato administrativo, a lei abre exceção por meio de sucessivas
possibilidades de prorrogação dos termos, limitadas ao máximo de 60 meses, a
critério da administração.

Ressalte-se
que, ainda quanto à questão da duração dos contratos, esta não se confunde com
prorrogação dos mesmos. Igualmente, por força do § 3° do art. 57 da Lei nº
8.666/93, é expressamente vedado a Administração Pública celebrar contratos,
seja qual for sua natureza, com prazo de vigência por período indeterminado.

Portanto,
em cumprimento aos princípios da anualidade e aos demais preceitos
constitucionais, e ainda em estrita obediência ao art. 57, caput da Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, regra geral, a duração dos contratos
por ela regidos deve coincidir com a vigência dos respectivos créditos
orçamentários.

As obras
e serviços contratados pelo Estado devem conter previsão de recursos
orçamentários que asseguram o pagamento das obrigações decorrentes, a serem
executadas no exercício financeiro em curso. Daí a constatação de que os
contratos administrativos têm sua duração condicionada à vigência do crédito
orçamentário, ressalvados as exceções do art. 57 que a seguir trataremos.

4). Exceções à regra geral

Prevendo
o legislador a dinâmica de funcionamento da máquina administrativa do Estado,
que por sua vez chama a si a responsabilidade pela manutenção e continuidade
dos serviços públicos postos a disposição do cidadão, vislumbrou-se a
necessidade de se regular as hipóteses em que os prazos dos contratos
administrativos poderiam não estar vinculados aos créditos orçamentários
respectivos. Assim, em nome do interesse público, em determinados casos
permite-se e recomenda-se o desate do vinculo, possibilitando que o prazo de
vigência do contrato pactuado seja maior que a vigência do crédito orçamentário
ou ainda, podendo o contrato ser prorrogado sucessivamente até o limite de 60
meses.

Nesse
sentido, dispõem o art. 57 e incisos da Lei 8.666/93, verbis:

“Art. 57. A duração dos contratos
regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos
orçamentários, exceto quanto aos relativos: (grifo nosso)

I – aos
projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no plano
plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da
administração e desde que isto tenha sido previsto no ato convocatório;

II – à prestação de serviços a serem executada de forma
contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos
períodos com vistos a obtenção de preços e condições mais vantajosas a
administração, limitadas 60 (sessenta meses);

II – (vetado);

IV – ao
aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática, podendo a
duração estender-se pelo prazo até 48 (quarenta e oito) meses do contrato”.

Como se vê, a lei
excepcionalmente permite, através do instituto da prorrogação, a extensão da
vigência desses contratos para além do exercício financeiro.

Nesse
entendimento, ensina com maestria o professor Hely Lopes Meirelles:

“O
prazo máximo de vigência dos contratos administrativos deve ficar adstrito à
vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos
aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas de Plano Plurianual
e desde que haja previsão no ato convocatório; aos referentes à prestação de
serviços continuados, cuja duração é limitada a sessenta meses; e aos de
aluguel de equipamentos e de utilização de programas de informática, podendo a
duração estender-se pelo prazo de até quarenta e oito meses após o início da
vigência do contrato”. (MEIRELLES, 2001, p. 222-223)

 Observa-se,
assim, que a desvinculação do prazo de duração dos contratos desta natureza em
relação à vigência dos créditos orçamentários respectivos permite que, em vista
do interesse público e como ato discricionário da Administração, o contrato
seja celerado com prazo superior ao exercício financeiro (inciso I) ou, mesmo
que pactuado para viger durante o mesmo, possa ser prorrogado sucessivas vezes
até o limite de 60 meses (inciso II), ou até quarenta e oito meses (inciso IV).

Diga-se
de passagem, que a prorrogação do contrato pressupõe o prolongamento de sua
vigência além do prazo ajustado inicialmente, com o mesmo contratado e nas
mesmas condições anteriores. Não há de se falar em alteração contratual, (art.
65, §1º), mas sim mero ajuste formalizado mediante termo aditivo o que
independe de novo procedimento licitatório.

Ademais, prorrogação do
contrato não se confunde com a prorrogação prevista nas hipóteses do art. 57, §
1º e § 2º da Lei 8.666/93. Nesta há cabimento para prorrogação dos prazos de
execução do objeto contratado, quanto ao seu início, etapas de execução,
conclusão ou entrega.

4.1). Projetos Relacionados ao Plano Plurianual.

Os
projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual estão desvinculados da vigência dos respectivos créditos
orçamentários, podendo, ainda, ser prorrogado se houver interesse da
administração e desde que tenha expressa previsão no ato convocatório.

Trata-se
de contratos celebrados para execução de projetos de longa duração, com
previsão no orçamento plurianual, como por exemplo, a construção de um
hospital.

Essa
previsão é conseqüência do conteúdo da norma expressa no art. 167, § 1º da
Constituição Federal, onde prevê que os investimentos cuja duração ultrapasse
um exercício financeiro deverão ser incluídos no Plano Plurianual.

A vigência desse tipo de
contrato poderá ser acordada, desde seu início, pelo prazo superior ao
respectivo exercício financeiro, ou prorrogado conforme previsão do ato
convocatório. O prazo máximo, neste caso, não está limitado a 60 meses, porém,
como regra aos contratos administrativos, não poderá ter vigência por período
indeterminado.

4.2). Prestação de Serviços Contínuos.

Caso
particular e que ao longo do tempo vem recebendo diferentes formas de
interpretações, ora acordes, ora divergentes, é quanto aos contratos
administrativos celebrados para prestação de serviços de execução continuada,
sobre tudo quanto ao tema de sua duração e prorrogação de prazos.

Para
começar, a difícil tarefa de conceituar o que vem a ser “serviços contínuos”,
tem ficado a cargo da doutrina administrativista, pois o próprio legislador
ordinário silenciou quanto ao assunto.

Desta forma, como já
vimos em linha anteriores e, acordes com a melhor doutrina, os contratos de
prestação de serviços a serem executados de forma contínua são aqueles
celebrados no âmbito da administração pública, em que sua execução se prolonga
no tempo e cuja interrupção gera possibilidade de prejuízos a Administração.
São serviços prestados de maneira seguida e ininterrupta ao longo do tempo ou
postos a disposição em caráter permanente.

Como
exceção à regra geral, os contratos desta natureza não estão adstritos aos
limites de vigência do respectivo crédito orçamentário. Podem ser celebrados na
vigência de um exercício financeiro e estender-se para o outro, mesmo depois do
termino da vigência do crédito ao qual estava vinculado.

Como já
se verificou, o fundamento lógico desta exceção consiste na inconveniência da
interrupção dos serviços de atendimentos ao interesse público. Se não fosse
assim, os serviços prestados de forma contínua seriam interrompidos ao fim do
exercício financeiro, o que implicaria sério risco de continuidade da atividade
administrativa e inúmeros transtornos a população.

Por
oportuno, em análise ao texto da norma expressa no art. 57, inciso II,  necessário tecer algumas considerações a
respeito. 

Primeiramente,
importa lembrar a grande contribuição da doutrina para a formulação de um
conceito que melhor expresse a idéia de “prestação de serviços a serem
executados de forma contínua”. Desnecessário repeti-lo, pois já o fizemos
nas linhas anteriores.

Em
segundo lugar, possibilita a lei que o poder público, por critérios  de oportunidade e conveniência, prorrogue por
iguais e sucessivos períodos os contratos desta natureza.

A prorrogação da vigência
dos contratos de prestação de serviços contínuos é realizada mediante termo
aditivo em que, sendo desnecessária nova licitação, mantém-se as partes
contratantes e contratada e as mesmas condições inicialmente acordadas. É ato
bilateral e de natureza convencional, conforme imposição do art. 65, inciso II,
do mesmo diploma legal.

Toda
prorrogação deve ser formalizada no bojo do processo administrativo que lhe deu
causa, sendo vedado à celebração de termo aditivo de prorrogação quando o
contrato tenha expirado por ausência de previsão legal ou após o encerramento
de sua vigência, o que configurará ato nulo.

Ademais,
deve-se obedecer a certas formalidades, como a previsão no ato convocatório
quanto a possibilidade de prorrogação do contrato; a justificativa prévia e por
escrito da necessidade de se prorrogar e, por fim, a autorização, também por
escrito, da autoridade competente que atua no processo administrativo.

Vale ressaltar que a
doutrina, quanto à necessidade de previsão de prorrogação no ato convocatório,
não pacificou o entendimento. A exemplo dos ilustres professores Toshio Mukai e
Leon Frejda Szklarowsky, parte dos doutrinadores, evocando o princípio da “natureza
de clausulas implícita da Lei 8.666/93” sustentam que, ressalvado o
caso previsto no art. 57, I da Lei nº 8.666/93, ainda que não haja previsão
específica no ato convocatório ou no contrato, terá a Administração a
possibilidade legal de realizar a prorrogação da vigência do contrato até o
limite legal, uma vez que a lei assim a autoriza. Nesse sentido, acompanho o
entendimento, pois mesmo que não prevista, a prorrogação é permitida, uma vez
autorizada pela lei, que constitui cláusula implícita ao contrato.

Quanto ao tema, Leon
Frejda Szklarowsky[i] salienta:

“Resta
induvidoso, ademais, que o fato de não ter havido previsão no instrumento
convocatório ou de não haver qualquer menção expressa à prorrogação de prazo
não significa, nesse tipo de contrato, que não se possa fazer. Confere-se a
Administração, em tais casos, a possibilidade legal de realizar o
dimensionamento dessa duração até o limite estabelecido, especialmente em vista
da norma absoluta que, consoante anteriormente já restou dito, possui precisão
matemática.

Cabe, na
situação exposta, a conclusão objetiva no sentido de que não tendo a
Administração estabelecido prazo contratual que exceda o limite máximo previsto
no art. 57, II, da LLCA, poderá ela, a despeito da inexistência de expressa
previsão contratual, realizar aditamento ao instrumento contratual, projetando
a sua duração até que se esgote o parâmetro fixado na norma”.

Questão outra que se
mostra ainda divergente é se o contrato de prestação de serviços contínuo pode
ser firmado desde seu inicio, com duração certa e determinada de até 60 meses
ou se deve obedecer a vigência do exercício financeiro, prorrogando-o
sucessivas vezes até alcançar o limite legal.

Apesar do
primeiro entendimento ser brilhantemente defendido por doutrinadores do quilate
de Diógenes Gasparini, entendo consoante a segunda opinião, também lecionada por
Leon Frejda Szklarowsky, Sidney Bittencourt e Marçal Justem Filho, sob o
argumento de ser incompatível com a norma constitucional (art.167, CF/88) a
contratação inicial com vigência para 60 meses, uma vez vedada a ascensão de
obrigações que excedam os créditos orçamentários, excetuados os casos previstos
no orçamento plurianual.

Novamente,
nas palavras do professor Leon Frejda Szklarowsky[ii]:

“Em
realidade, poderá a Administração prever essa duração por períodos menores –
verbi gratia, 12 meses – dimensionando o seu prazo por períodos sucessivos, até
que o período máximo em lei previsto seja alcançado. Aspectos relacionados ao
interesse público e a economicidade é que deverão servir como parâmetro para a
preservação ao contrato ou para extinção”.

 O
também professor Sidney Bittencourt, no mesmo sentido:

“Mantemos
nosso entendimento de que, além da regra do caput (duração adstrita à vigência
do crédito orçamentário), podem os contratos continuados (ou seja, que, por
interesse público, não podem ser interrompidos, sob pena de sério dano à
coletividade) manterem-se vivos, através de prorrogações sucessivos, até o limite
de 60 meses”. (BITTENCOURT, 2001, p. 5)

Assim, domina o
entendimento de que, em atenção aos preceitos constitucionais, inexiste
embasamento jurídico para que a Administração Pública celebre contrato de
prestação de serviço continuado por período superior ao respectivo exercício
financeiro, cabendo, no entanto, sucessivas prorrogações.

Nesse
diapasão, no que pertine ao prazo de prorrogação, conforme texto da lei “por
iguais e sucessivos períodos”, o entendimento hoje dominante é no sentido
da não obrigatoriedade na adoção de período idêntico ao do contrato inicial.
Mesmo que expresso na lei, a prática administrativa e o entendimento firmado
pelos Tribunais de Contas de nosso País vislumbram a questão de forma
diferente, entendendo-se como um retrocesso amarrar os prazos de prorrogação
dos contratos desta natureza ao mesmo período de tempo inicialmente contratado.
A discricionariedade, oportunidade e conveniência administrativas é que servem
de base na decisão administrativo de prorrogar, e por quanto tempo prorrogar,
observado o interesse público e o limite legal.

Nas palavras de Marçal Justem Filho[iii]
e Sidney Bittencourt[iv]:

“É
obrigatório respeitar o mesmo prazo da contratação original? A resposta é
negativa, mesmo que o texto legal aluda a “iguais”.Seria um contra-senso impor
a obrigatoriedade de renovação por período idêntico. Se é possível prorrogar
até sessenta meses, não seria razoável subordinar a Administração ao dever de
estabelecer períodos idênticos para vigência.

Entendendo-se,
refrisa-se, que a prorrogação, para ter sentido lógico, quando autorizado por
períodos iguais visa alcançar todo o novo exercício   (e não o lapso de tempo idêntico ao do
contrato inicial), inexistindo qualquer óbice quanto a prorrogação por períodos
inferiores a este lapso de tempo, pois seria absurdo querer impor ao agente
público uma prorrogação superior as reais necessidades que possam existir
apenas por capricho de satisfazer uma interpretação literal do texto legal”.

 Acompanha
esse mesmo entendimento Leon Frejda Szklarouwky e divergem Toshio Mukai e
Carlos Ari Sundfeld.

Retornando
às considerações ao texto da lei, em terceiro lugar, vale frisar que a
prorrogação do contrato celebrado para prestação de serviço contínuo deve
ocorrer “com vista á obtenção de preços e condições mais vantajosas para a
administração.”

Ora, o dispositivo segue a lógica
administrativa, pois não seria conveniente à Administração Pública prorrogar
contrato que pelo seu objeto tenha os encargos contratuais de alguma forma
majorados. Se assim ocorrer, mais sensato para a Administração iniciar novo
procedimento licitatório em busca de preço mais vantajoso.

Resta claro, no caso, que a simples
manutenção das cláusulas contratuais por oportunidade da prorrogação, o que
geralmente ocorre, já confere certa vantagem quanto aos preços e condições,
pois como se sabe, estes com o passar do tempo, estão sujeitos a variações positivas
ou negativas em decorrência de aspectos políticos, econômicos, sociais ou mesmo
naturais. Se a Administração Pública arca com um valor de um serviço que, no
próximo exercício financeiro se mantém na mesma cifra, caracterizado estará a
vantagem para a Administração.

Por fim,
como dito anteriormente, a lei é expressa ao limitar o prazo máximo de vigência
de um contrato desta natureza quando reza “limitado a 60 (sessenta) meses
(art. 57, inciso II, parte final, da Lei 8.666/93).”

As sucessivas
prorrogações que poderão ocorrer para o mesmo contrato estão restringidos ao
período máximo de 5 (cinco) anos, restando claro que após, caso  não seja necessário prorrogar
excepcionalmente  conforme disposto no §
4º do art. 57, deve-se realizar novo procedimento licitatório com vistas a melhores
preços e condições. É vedada a celebração de contrato com prazo de vigência
indeterminado.

4.3). Locação de equipamentos e uso de programas de
informática.

Com previsão no art. 57,
inciso IV da Lei 8.666/93, o aluguel de equipamentos e o uso de programas de
informática também são exceções à regra de vinculação à vigência do crédito
orçamentário.

Seguem a
mesma sistemática do inciso II, do art. 57, pois a locação de equipamentos e
uso de programas de informática são considerados serviços executados de forma
contínua. A diferença trazida na lei, diz respeito ao prazo máximo de
prorrogação que neste caso particular é de 48 (quarenta e oito) meses.

Este
prazo máximo para prorrogação justifica-se em virtude da constante evolução dos
bens e serviços de informática, pois prazo maior poderia gerar a rápida obsolência
dos mesmos, levando a Administração a eventuais contratações lesivas por
vincular a entidade contratante uma tecnologia que se mostre superada.

Com
relação ao prazo contratado no momento de sua celebração, aqui também a
doutrina é divergente, pois apesar do texto de lei deixar claro que “estende-se
pelo prazo de até 48 meses”, dando a idéia da possibilidade legal de desde
o início do contrato pactuar com vigência para 48 meses, a melhor doutrina, por
questões de ordem constitucional já aduzidas neste trabalho, tem o entendimento
de que o contrato deve ser celebrado pelo prazo equivalente ao respectivo
crédito orçamentário, sendo possível a prorrogação por períodos sucessivos até
o limite de 48 meses. Atingido este tempo, é vedada qualquer prorrogação,
inclusive a excepcional prevista no § 4º, do art. 57, devendo-se iniciar um
novo procedimento licitatório.

5). Da prorrogação em caráter excepcional – art.
57, § 4º da lei 8.666/93.

A Lei de
Licitações e Contratos Administrativos confere margem a possibilidade de em
caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da
autoridade superior, seja o prazo de que trata o inciso II  do art. 57, prorrogado em até 12 (doze)
meses.

Assim,
ressalte-se, primeiramente, o caráter de excepcionalidade da medida, que será
processada somente em casos de extrema urgência e devidamente justificada por
escrito pela autoridade competente.

No caso, devem
estar presentes os fatores de oportunidade e conveniência administrativa a
embasar a decisão do administrador público em prorrogar ou não. Isso se presta
a confirmar a intenção do legislador, no sentido de que os contratos  de prestação de serviços de duração contínua
poderão ter prazos de duração superior àquele fixado no inciso II do art.
57. 

A
prorrogação em caráter excepcional dos contratos de execução continuada é
incumbência que se outorga ao administrado público, haja vista a possibilidade
de manutenção de contratos que ainda se mostrem vantajosos para a
Administração. Iniciar um novo certame licitatório, na situação que se
apresenta mais econômico e vantajoso manter o contrato atual, significa
contrariar o próprio princípio da licitação, impondo um ônus injustificável e
descabido ao Poder Público.

Referido dispositivo
introduzido no ordenamento jurídico pela Medida Provisória nº 1081, de
28.07.1995, e mantido pela Lei nº 9.648/98, aplica-se a todos os contratos
administrativos de execução continuada celebrados sobre sua vigência. Frisa-se,
ainda, que para o fim aqui disposto, pacificou a doutrina o entendimento da
desnecessidade de previsão no instrumento convocatório ou no contrato, em razão
da limitada capacidade humana de prever aquilo que é por vezes imprevisto e
excepcional.

6). Considerações finais

Feito
tais considerações, em sede de conclusão vislumbramos o acerto do legislador
ordinário ao elencar no art. 57 da Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, os casos excepcionais em que o contrato celebrado no âmbito da
Administração Pública, uma vez desvinculado da vigência do crédito
orçamentário, são firmados para atendimento da demanda administrativa quanto a
serviços de caráter permanente que não podem sofre solução de continuidade.

Como
podemos observar, a duração dos contratos administrativos segue uma regra geral
expressa na lei, qual seja, o prazo de vigência do respectivo crédito
orçamentário. Constatou-se que em casos excepcionais, enumerados no art. 57,
incisos I, II e IV da Lei nº 8.666/93, esta regra apresenta exceções no que diz
respeito aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas
estabelecidas no Plano Plurianual; à prestação de serviços a serem executados
de forma contínua; e ao aluguel de equipamentos e uso de programas de
informática.

Com
exceção dos projetos relacionados no orçamento plurianual, o contrato celebrado
nos termos do art. 57 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos deve ter
duração fixada em função do exercício financeiro no qual foi celebrado, em
atenção ao disposto no art. 167, inciso II da Constituição Federal de 1988,
podendo, contudo, por força da norma infraconstitucional, ser sucessivamente
prorrogado até o limite permitido, mantendo sua característica de desvinculação
ao respectivo crédito orçamentário.

A
prorrogação do prazo de vigência dos contratos de execução continuada, pode e
deve ser realizado pela Administração sempre com finalidade de obter maio
economicidade, respeitando-se o prazo máximo de sessenta meses. Além disso, tão
somente nesta forma de contratação a lei permite, ainda, a prorrogação em
caráter excepcional previsto no art. 57, § 4º, estendendo-se por mais doze
meses, atendidos os critérios de oportunidade e conveniência que o caso
comporta.

É vedada
por lei a contratação por prazo indeterminado. Os contratos administrativos
celebrados para prestação de serviços contínuos podem ser prorrogados, no nosso
entendimento, independentemente de previsão constante no instrumento
convocatório ou contrato, em razão do princípio da natureza de cláusula
implícita da Lei nº 8.666/93. Além disso, em consonância com atual entendimento
doutrinário e jurisprudencial, descabe a obrigatoriedade de prorrogação por
períodos idênticos, pois em tais situações predomina o interesse público para
determinação do período a ser prorrogado.

Assim,
com base nas premissas e conceito aqui esposados, verificamos que no que
pertine a disciplina contratos administrativos, sobretudo os celebrados para
prestação de serviços de execução continuada, tem evoluído o ordenamento
jurídico graças ao aperfeiçoamento da norma e pelas inúmeras contribuições da
doutrina administrativista. Vê-se tratar de um mecanismo que confere ao Estado
celeridade e economicidade quando da contratação de serviços, sempre com vistas
a promoção do bem estar público e social de seus cidadãos.

 

Bibliografia:

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duração do contrato administrativo. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ
– Centro de Atualização Jurídica, ano I, nº 9, dezembro de 2001. Disponível em:
http://www.direitopublico.com.br.

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4 ed., Rio de Janeiro: Aide, 1995.

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_______________
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Transporte Aéreo de Passageiros. Infojus, Brasília, ano 4, Jun. de 1998.
Disponível em: 
http://www.infojus.com.br/webnews/noticia.php?id_noticia=840&

Notas:

[i] Cf.
SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Contratos
Contínuos. In Direito & 
Justiça, Correio Brasiliense, 29/06/1998, p. 26.