Da duração objetiva do processo

1.Introdução

Este trabalho visa a discutir a consolidação, no direito constitucional brasileiro, de uma das facetas daquele que é ao mesmo tempo um direito individual fundamental e um dever básico do Estado: o direito à prestação jurisdicional efetiva.

Para que a Justiça seja efetiva, é necessário não só que o Judiciário declare o direito adequado ao caso concreto, como o faça sem delongas desnecessárias. Assim, o direito à tutela efetiva se desdobra em duas facetas: a adequação e a tempestividade. Este escrito tratará da segunda faceta.

Em verdade, o direito declarado no caso concreto após um período de tempo muito longo não traduz justiça. Pelo contrário. Além de ocasionar uma sensação geral de impunidade e de ineficiência, pode dar azo a diversas injustiças. Assim, o Constituinte Reformador decidiu alçar à condição de princípio autônomo o direito fundamental à razoável duração do processo, assim como o direito aos meios que garantam a celeridade na tramitação processual.

Entretanto, este último permaneceu um tanto esquecido do legislador pátrio. Foi necessário que o CNJ tomasse a dianteira na criação de tais garantias de celeridade. Apesar de polêmico, não se pode negar que o Planejamento Estratégico do Poder Judiciário (PEPJ), principalmente com a instituição das famigeradas Metas, foi um dos principais instrumentos de desobstrução do judiciário nos últimos anos.

Porém, apesar de ter sido extremamente útil, o PEPJ tem suas limitações, principalmente relacionadas à natural dificuldade em uniformizar prazos de duração de processos virtualmente inconciliáveis ou generalizar práticas quase incompatíveis. As Justiças Especializadas foram as mais prejudicadas nessa empreitada, justamente em virtude de suas distintas peculiaridades muito específicas.

Entretanto, apesar de suas limitações, é importante dar continuidade ao PEPJ. Alguns dispositivos precisam ser melhorados e outros não podem ser esquecidos. É importante sempre atualizar e melhorar o planejamento mas sem esquecer que, se as conquistas passadas não forem sempre reafirmadas e revisitadas, serão certamente perdidas.

2.Consolidação legislativa

A Emenda Constitucional (EC) n.º 045, de 30/12/2004, ao tratar da Reforma do Judiciário, trouxe várias inovações com o objetivo de dar mais agilidade à Justiça e torná-la mais efetiva, como formas de combater a tão propalada morosidade do Judiciário. Uma das novidades trazidas a lume à época foi a consolidação do direito fundamental à razoável duração do processo.

Com efeito, reza o dispositivo de interesse:

“Art. 5.º (omissis)

LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.”

Não se pode olvidar a opinião majoritária da doutrina de que tal instituto não é exatamente uma inovação da EC 45, sendo-lhe anterior. Na realidade, já se encontrava implícito no princípio do devido processo legal, preconizado pelo art. 5.º, LIV, da Constituição Federal. José Rogério Cruz e Tucci, em texto anterior à dita Reforma, advogava:

“Desdobram-se estas [as garantias do devido processo legal] nas garantias: a) de acesso à justiça; b) do juiz natural ou pré-constituído; c) de tratamento paritário dos sujeitos parciais do processo; d) da plenitude da defesa, com todos os meios e recursos a ela inerentes; e) da publicidade dos atos processuais e da motivação das decisões jurisdicionais; e f) da tutela jurisdicional dentro de um lapso temporal razoável.

Conclui-se, portanto, que, também em nosso país, o direito ao processo sem dilações indevidas, como corolário do devido processo legal, vem expressamente assegurado ao membro da comunhão social por norma de aplicação imediata (art. 5º, § 1º, CF) .” (TUCCI, José Rogério Cruz e. Garantia do processo sem dilações indevidas. In: TUCCI, José Rogério Cruz e. Garantias constitucionais do processo civil – Homenagem aos 10 anos da Constituição Federal de 1988. São Paulo, RT, 1999. pp. 259-260. Apud: BASTOS, Antonio Adonias Aguiar. O direito fundamental à razoável duração do processo e a Reforma do Poder Judiciário: uma Desmi(s)tificação. Disponível em: <http://www.adonias.adv.br/artigos/TGP_2.pdf>. Acessado em: 18/11/2011, às 11:03 horas.)

Ademais, ainda há que se anotar que o Decreto 678, que declarou como inteiramente exigível no território nacional a “Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), celebrada em São José da Costa Rica, em 22 de novembro de 1969.”

Assim reza o art. 8, 1, do Pacto de São José da Costa Rica:

“Artigo 8. Garantias Judiciais. 1. Toda pessoa tem o direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza.”

Conclui-se daí que o princípio da razoabilidade da duração do processo já estava incorporado ao direito positivo de nosso país desde o dia 06/11/1992, quando foi promulgado o dito decreto.

3. Importância da emenda constitucional

Antes do advento da EC 45, a “razoável duração do processo” era considerada simples “corolário de um princípio fundamental” e era prevista expressamente em um pouco conhecido Pacto sobre Direitos Humanos. Com a Reforma do Judiciário, foi alçada à condição muito mais proeminente de princípio fundamental autônomo.

Não se quer, com esta constatação, diminuir a importância da inovação constitucional. Pelo contrário. A alteração, apesar de parecer sutil, é de uma importância fundamental para o combate à morosidade sistêmica que assolava o Judiciário.

Ao alçar o direito sub examen à categoria de princípio fundamental autônomo, o Constituinte Reformador, em primeiro lugar, extirpou qualquer possível dúvida de que a prestação jurisdicional somente seria efetiva se fosse tempestiva. O direito declarado pelo Judiciário somente representa a Justiça ideal na medida em que o faz em um prazo razoável. Isso equivale a afirmar que a morosidade do Judiciário representa verdadeira injustiça para os jurisdicionados. Além disso, reconheceu outro ponto importantíssimo: deixou claro que a prestação jurisdicional, para ser tempestiva, necessita de “meios que garantam a celeridade de sua tramitação” (do processo).

A comentada reforma Constitucional somente deixou a desejar ao esquecer de prever que a lei deveria disciplinaria o assunto. Isso deixaria clara a necessidade de que o Poder Legislativo se ocupe de definir quais seriam os meios necessários e suficientes para a garantia da celeridade processual.

4. Dificuldade na fixação de um prazo uniforme

Por mais importante tenha sido a inovação, o constituinte reformador entendeu que as circunstâncias extremamente específicas de cada um dos inumeráveis tipos distintos de processo impossibilitavam a uniformização de um prazo único para a duração de toda a miríade de tipos processuais existentes no direito brasileiro. Daí falar em razoável duração, a qual teria que ser aferida em cada caso.

Diversas são as dificuldades para o estabelecimento de um prazo único universal para a duração do processo. Quanto a este particular, a Corte Europeia de Direitos Humanos entendeu que existem 3 parâmetros que permitem aferir a razoabilidade da demora processual: complexidade do assunto, comportamento dos litigantes e atuação do órgão jurisdicional. Analisando a decisão daquela Corte, Delosmar Mendonça afirma que:

“Pensamos que a primeira se relaciona com a ponderação entre os princípios da ampla defesa e da efetividade, voltando-se para a determinação da defesa necessária, de acordo com a causa; a segunda diz respeito à litigância de má-fé e o respeito às decisões judiciais; e, por fim, a terceira, ao necessário controle da atuação do julgador no curso do processo.” (MENDONÇA, Delosmar. O princípio da duração razoável do processo (a possível utilidade da norma) in Revista Direito e Desenvolvimento – a. 1, n. 2, julho/dezembro 2010.).

Aqui se depara com uma contradição quase insolúvel: de um lado, o processo não pode ser tão ligeiro a ponto de impedir a análise imparcial e sóbria de todas as complexidades da causa posta em juízo (o que viria a atentar contra a segurança jurídica), mas tampouco pode ser tão demorada a ponto de dar azo à ineficácia das decisões, seja pelo simples distanciamento da solução, seja pela sensação de impunidade.

Assim, está instituída a dicotomia praticamente insolúvel “rapidez processual versus segurança jurídica”. Entretanto, como assevera Humberto Theodoro Júnior :

“Todos os princípios e valores consagrados constitucionalmente devem ser conciliados e harmonizados para que um não anule os outros e, pelo critério da razoabilidade, todos coexistam e vigorem, na medida do possível. ” (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Direito fundamental à duração razoável do processo. Belo Horizonte, dezembro de 2008. Disponível em: <http://www.anima-opet.com.br/segunda-edicao/Humberto_Theodoro_Junior.pdf>. Acessado em: 28/11/2011, às 15:38 horas.)

Assim, ambos os princípios devem ser conformados de algum modo, para que se alcance a Justiça preconizada na Constituição. A pronta prestação jurisdicional não pode ser entendida como uma negação da segurança jurídica, igualmente valorizada pelo ordenamento jurídico.

5. Direito à garantia de celeridade processual

Consectário do direito à pronta prestação jurisdicional, a garantia da celeridade processual igualmente foi prevista no dispositivo inserido pela EC 45, afinal de nada adianta declarar o direito à razoável duração do processo se não existirem meios que garantam a celeridade da tramitação dos feitos judiciais e administrativos.

Contudo, o Poder Legislativo nunca chegou a disciplinar que meios poderia garantir a celeridade na tramitação do processo, inclusive pela própria dificuldade ínsita ao trabalho. Inúmeros são os possíveis mecanismos de garantia de agilidade judicial e administrativa. Variam desde o aumento da quantidade de juízes e servidores até o aumento de subsídios e vencimentos. Vão do aumento da quantidade de varas e comarcas ao melhor aparelhamento daquelas já instaladas. Envolvem tanto capacitação contínua como revisão legislativa. Inclusive a diminuição da quantidade de recursos disponíveis às partes, atualmente em voga, é uma forma bastante eficaz de garantia da celeridade processual.

O importante a registrar para os fins deste escrito é que qualquer meio eleito por qualquer dos agentes envolvidos no processo (seja o Poder Legislativo, seja o Poder Judiciário ou mesmo o CNJ) é necessariamente uma escolha dentro daquela dicotomia já mencionada linhas atrás. Qualquer mecanismo que vise assegurar um direito sempre irá sacrificar outro direito em alguma medida. Isso faz parte do próprio sistema jurídico. Nosso direito sempre é limitado pelo direito do outro.

Assim, qualquer mecanismo que venha a garantir que o direito material seja declarado em um prazo razoável necessariamente limitará em alguma medida o direito à ampla defesa e contraditório. Entretanto, isso não pode ser encarado como um prejuízo, mas como um mal necessário. A segurança jurídica nem sempre é obtida apenas através da aprofundada análise do direito posto em juízo, mas também pela agilidade na sua declaração.

Entretanto, apesar de expressa previsão constitucional, mais de 4 anos se passaram para que viesse a lume a primeira empreitada eficaz na batalha pela celeridade processual.

6. Planejamento Estratégico do Poder Judiciário

O 2º Encontro Nacional do Judiciário, realizado no dia 16 de fevereiro de 2009, no Hotel Ouro Minas, em Belo Horizonte/MG, organizado pelo CNJ, sob a presidência do Ministro Gilmar Mendes, elaborou o PEPJ, posteriormente instituído pela Resolução CNJ 70, de 18 de março de 2009. Este Planejamento viria a alterar significativamente o Judiciário nacional.

A importância do evento pode ser aferida pela lista de presença: STJ, TSE, TST, STM, cinco TRF’s, 27 Tribunais de Justiça dos estados e do Distrito Federal, 24 TRT’s, 27 TRE’s e três tribunais militares. Nas palavras do próprio Ministro Gilmar Mendes, os compromissos firmados naquele encontro iriam viabilizar a mudança decisiva e a transformação de um veio dágua num caudaloso rio. O Ministro ressaltou ainda que a reunião de todos os presentes buscava transformar a imagem da Justiça brasileira ligada ao ícone da burocracia letárgica para a modernização definitiva em que palavras como efetividade e transparência deixarão de ser metas para se tornarem fatos.

Durante o encontro, foram discutidos temas como Eficiência Operacional; Acesso à Justiça; Responsabilidade Social; Alinhamento e Integração; Atuação Institucional; Gestão de Pessoas; e Infraestrutura. Por fim, chegou-se à conclusão de que, para modernizar o judiciário e integrar as justiças estadual, federal, do trabalho, eleitoral e militar, seria necessário instituir metas uniformes, que deveriam ser alcançadas por cada tribunal. Assim, foram traçadas as 10 Metas de Nivelamento de 2009, posteriormente instituídas no Anexo II da Resolução CNJ 70/2009. Dentre elas, a mais impactante e que teve maior repercussão foi a Meta 2 – Identificar os processos judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o julgamento de todos os distribuídos até 31/12/2005 (em 1º, 2º grau ou tribunais superiores).

À época, o próprio texto do Mapa Estratégico instituído no Anexo I da Resolução CNJ 70/2009 estabeleceu como um dos objetivos estratégicos do Poder Judiciário “garantir a agilidade nos trâmites judiciais e administrativos .” Para isso, seria necessário “Garantir a agilidade na tramitação dos processos judiciais e administrativos a fim de assegurar a razoável duração do processo .” (grifo nosso) Inclusive, foi criada a campanha “Meta 2: bater recordes é garantir direitos”.

Ocorre que a forma como o PEPJ foi implementado deixava claro que a meta 2 não tratava de mera sugestão de prazo razoável, mas de verdadeiro prazo cogente para todas as instâncias. É que, depois da divulgação do PEPJ, o CNJ impôs as metas de uma forma quase obrigatória. Assim, todos os processos distribuídos até 31.12.2005 deveriam ser necessariamente julgados em última instância até 31.12.2009, independentemente de suas peculiaridades. Em outras palavras: a duração razoável dos processos finalmente deixou de ser um conceito subjetivo (que dependeria dos diversos fatores já mencionados linhas acima) para se tornar um conceito objetivo: nenhum processo poderia durar mais de 4 anos!

7. Duração objetiva do processo

Com a instituição das metas, o CNJ, numa atitude bastante corajosa, acabou definindo, por via tortuosa, qual seria a medida razoável da duração do processo, praticamente ignorando as especifidades dos inúmeros tipos distintos de processos judiciais e administrativos. Na realidade, ao criar o instituto das metas, o CNJ tomou clara posição em favor da celeridade processual em detrimento da segurança jurídica.

A constatação de que o CNJ acabara de definir a duração objetiva do processo foi reforçada quando, no ano de 2010, aprovou-se nova redação para a meta 2: “julgar todos os processos de conhecimento distribuídos (em 1º grau, 2º grau e tribunais superiores) até 31 de dezembro de 2006 e, quanto aos processos trabalhistas, eleitorais, militares e da competência do tribunal do Júri, até 31 de dezembro de 2007.”

Com os ótimos resultados dos anos anteriores, em que algumas metas alcançaram percentual de cumprimento superior a 90%, o CNJ pôde avançar no reconhecimento das especificidades de cada ramo do Judiciário, estabelecendo Metas por Segmento de Justiça: em 2011 foram estabelecidas metas específicas para as Justiças Trabalhista, Eleitoral, Militar e Federal.

Apesar de ter trazido alguns dissabores, o estabelecimento das metas foi fundamental para o início do resgate da imagem do Judiciário e representou verdadeira mudança de paradigma para o Poder Judiciário Nacional. Foi o início da efetivação do direito à duração razoável do processo. Apesar de aparentemente ter durado apenas dois anos (já que em 2011 não há uma previsão objetiva da duração do processo dentre as metas do CNJ), pode-se dizer que o estabelecimento da duração objetiva do processo foi um marco na história do Poder Judiciário Brasileiro.

8. Limitações do PEPJ

Como já dito linhas atrás, as metas trouxeram em seu bojo diversos dissabores. Dentre as inúmeras críticas lançadas contra o sistema, a mais contundente é de que a Justiça havia deixado de tratar de direito para tratar apenas de números.

Em seu ímpeto de garantir a agilidade processual e ignorando solenemente todas as dificuldades em se estabelecer um prazo universal, o CNJ exigiu que todos cumprissem as metas estabelecidas, ignorando as especificidades de cada justiça. Bem é verdade que isso melhorou ligeiramente no ano de 2010, mas permaneceu exigindo o mesmo prazo de processos tão díspares como inventário e busca e apreensão.

Durante a execução das metas, o CNJ ainda cedeu parcialmente, excluindo algumas classes processuais e fazendo determinados ajustes nas metas. Entretanto, tais concessões não foram suficientes para aplacar as críticas.

A busca cega pelo mero cumprimento numérico das metas estabelecidas distorceu o sistema estabelecido pelo PEPJ de uma maneira tão visceral que relatos verbais davam conta de tribunais que determinaram a suspensão informal completa de todos os processos que não correspondessem à meta. Essa inversão de valores é um efeito colateral da forma como as metas foram impostas.

9. Conclusão

Ruy Barbosa disse:

“Mas justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta. Porque a dilação ilegal nas mãos do julgador contraria o direito escrito das partes, e, assim, as lesa no patrimônio, honra e liberdade. Os juízes tardinheiros são culpados, que a lassidão comum vai tolerando. Mas sua culpa tresdobra com a terrível agravante de que o lesado não tem meio de reagir contra o delinqüente poderoso, em cujas mãos jaz a sorte do litígio pendente.” (BARBOSA, Rui. Oração aos moços. Edição popular anotada por Adriano da Gama Kury. Rio de Janeiro: Fundação Casa de Rui Barbosa, 1997.)

Para que tenhamos efetiva Justiça, é imprescindível que o Judiciário passe por profundas reformas, para que acabe definitivamente com a pecha de morosidade que o assola! O instituto das metas, apesar de todas as suas limitações, foi uma iniciativa válida. As considerações do item anterior não significam que tenha fracassado. Significa que qualquer projeto levado à cabo de forma açodada sempre corre o risco de ser subvertido. Se tivesse sido melhor planejado, poderia ter tido melhor execução.

Porém, isso não invalida a iniciativa. Foi e continua sendo necessária a adoção de metas, para que o Judiciário trabalhe com objetivos. A moderna administração pública vem aplicando princípios da administração privada. Entretanto, faz-se necessário que essas metas sejam bem pensadas e discutidas com a coletividade.

As metas devem permanecer e ser aperfeiçoadas, principalmente sendo adequadas às diferentes realidades tanto geográficas como de cada Justiça Especializada. É necessário ainda estabelecer prazos distintos para diferentes grupos de classes processuais e não apenas para cada Justiça Especializada.

Mais importante do que tudo o mais, é necessário que se reconheça que o PEPJ teve um papel fundamental para a melhoria da imagem do Poder Judiciário diante da sociedade. Essa conquista não pode ser esquecida e deve ser continuamente reafirmada, através de novas metas que melhorem as exigências de metas anteriores e avance em terrenos ainda deficientes do Poder Judiciário Nacional.

Informações Sobre o Autor

Armando Carlos Nahmias Costa

Analista Judiciário no TRE/RR, especialista em direito processual civil