Direito Ambiental Francês

1 – INTRODUÇÃO

SOIBELMAN conceitua Direito Ambiental (ou Direito do Meio Ambiente):

Conjunto de normas para a proteção do meio ambiente e dos elementos da Natureza indispensáveis à vida.

Desse conceito extraem-se duas expressões que merecem detalhamento para uma compreensão exata: meio ambiente e Natureza.

Quanto ao que seja meio ambiente tem-se que é o conjunto de elementos naturais e artificiais que estão em torno de um indivíduo humano, animal ou vegetal, ou uma espécie. (LE PETIT LAROUSSE ILLUSTRÉ). E Natureza é o conjunto organizado segundo uma determinada ordem, de tudo o que existe, coisas e seres. (DICTIONNAIRE HACHETTE MULTIMÉDIA ENCYCLOPÉDIQUE).

Meio ambiente é expressão ligada à Ecologia (1), esta que é a ciência que estuda as condições de existência dos seres vivos e as relações que se estabelecem entre esses seres e seu meio ambiente. (DICTIONNAIRE HACHETTE MULTIMÉDIA ENCYCLOPÉDIQUE).

É fora de dúvida que o Direito Ambiental está cada vez mais forte dentro da estrutura jurídica da França e principalmente da mentalidade dos franceses, haja vista a quantidade de sites franceses na Internet que tratam do assunto.

O interesse por essa matéria é constante naquele país. Também é exemplo dessa assertiva o fato da Escola Nacional da Magistratura ter feito realizar, de 23 a 27/outubro/2000, um seminário para magistrados sobre Meio Ambiente e Saúde Pública, com o fito de conduzir uma reflexão a partir do estágio atual do Direito em matéria de poluição da água, do solo, ar, poluição sonora, sobre o papel dos juízes nesses assuntos e sobre sua integração de noções novas na sua forma de pensar, tais como desenvolvimento sustentável e o princípio da precaução. Ali também se lê que:

Apesar de as disposições legislativas em vigor permitirem sancionar a maior parte dos comportamentos que atentam gravemente contra o meio ambiente e a saúde pública, constata-se um número extremamente reduzido de processos ajuizados frente aos Tribunais Correcionais. O pequeno quantum das penas aplicadas tende a favorecer o desenvolvimento de um tipo novo de delinqüência, organizada. Ela diz respeito notadamente ao transporte de lixos através das fronteiras onde os interesses financeiros são consideráveis. (PROGRAMME DE FORMATION CONTINUE, 2000:13).

Tem-se por isso a noção clara de que não estão os franceses preocupados somente em editar normas jurídicas ou planos de ação na defesa do meio ambiente, mas também na punição dos que descumprem as normas, inclusive com penas criminais.

2 – O DIREITO AMBIENTAL DA UNIÃO EUROPÉIA

Como país integrante da União Européia, é natural que as regras comunitárias vigorem também na França. Por isso, é importante conhecer algo desse Direito.

Esclarece CARTOU (1996:407) que:

A política do meio ambiente nasceu à margem do Tratado de Roma, que não tinha previsto uma tal política. Mais adiante afirma que essa política foi ali introduzida pelo Ato Único Europeu, definida pelos artigos 130-R, S e T do tratado CE (conforme a redação revisada pelo Tratado de Maastricht).

São os seguintes os dispositivos legais do Tratado de Maastricht, copiados do seguinte endereço de Internet: http://www.dgep.pt/tratado-maastricht.html (no português de Portugal) e que merecem transcrição, dispensados comentários devido à sua clareza:

TÍTULO XVI: O AMBIENTE

ARTIGO 130°-R

1. A política da Comunidade no domínio do ambiente contribuirá para a prossecução dos seguintes objectivos:

– a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente;

– a protecção da saúde das pessoas;

– a utilização prudente e racional dos recursos naturais;

– a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente.

2. A política da Comunidade no domínio do ambiente visará a um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção prioritáriamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, e do poluidor-pagador. As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas comunitárias.

Neste contexto, as medidas de harmonização destinadas a satisfazer essas exigências incluirão, nos casos adequados, uma cláusula de salvaguarda autorizando os Estados-membros a tomar, por razões ambientais não económicas, medidas provisórias sujeitas a um processo comunitário de controlo.

3. Na elaboração da sua política no domínio do ambiente, a Comunidade terá em conta:

– os dados científicos e técnicos disponíveis;

– as condições do ambiente nas diversas regiões da Comunidade;

– as vantagens e os encargos que podem resultar da actuação ou da ausência de actuação;

– o desenvolvimento económico e social da Comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões.

4. A Comunidade e os Estados-membros cooperarão, no âmbito das respectivas atribuições, com os países terceiros e as organizações internacionais competentes. As formas de cooperação da Comunidade podem ser objecto de acordos entre esta e as partes terceiras interessadas, os quais serão negociados e celebrados nos termos do artigo 228°.

O disposto no parágrafo anterior não prejudica a capacidade dos Estados-membros para negociar nas instâncias internacionais e celebrar acordos internacionais.

ARTIGO 130°-S

1. 0 Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 189º-C, e apos consulta do Comité Económico e Social, adoptará as acções a empreender pela Comunidade para realizar os objectivos previstos no artigo 130°- R.

2. Em derrogação do procedimento decisório previsto do número anterior e sem prejuízo do disposto no artigo 100º-A, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social, adoptará:

– disposições de natureza fundamentalmente fiscal;

– as medidas relativas ao ordenamento do território, à afectação dos solos, com excepção da gestão dos lixos e das medidas de carácter geral, e à gestão dos recursos hídricos;

– as medidas que afectem consideravelmente a escolha de um Estado-membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.

O Conselho, deliberando nas condições previstas no primeiro parágrafo, pode definir quais os domínios referidos no presente número que devem ser objecto de decisões a tomar por maioria qualificada.

3. Noutros domínios, o Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 189°-B, e após consulta do Comité Económio e Social, adoptará programas gerais de acção que fixarão os objectivos prioritários a atingir.

O Conselho, deliberando nas condições previstas no n° 1 ou no n° 2, consoante o caso, adoptará as medidas necessárias para a execução desses programas.

4. Sem prejuízo de certas medidas de carácter comunitário, os Estados-membros assegurarão o financiamento e a execução da política em matéria de ambiente.

5. Sem prejuízo do princípio do poluidor-pagador, nos casos em que uma medida adoptada nos termos do n°1 implique custos considerados desproporcionados para as autoridades públicas de um Estado-membro, o Conselho, ao adoptar essa medida, tomará as disposicões apropriadas sob a forma de:

– derrogações de carácter temporário e/ou

– um apoio financeiro proveniente do Fundo de Coesão que será criado até 31 de Dezembro de 1993 nos termos do artigo 130°-D.

ARTIGO 130°-T

As medidas de protecção adoptadas por força do artigo 130°-S não obstam a que cada Estado-membro mantenha ou introduza medidas de protecção reforçadas. Essas medidas devem ser compatíveis com o presente Tratado e serão notificadas à Comissão. 

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Européia, no seu artigo 37º, garante a proteção ao meio ambiente nestes termos:

Proteção do ambiente: Todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável. 

No site da EUR-LEX (http://www.europa.eu.int/eur-lex/fr/index.html), exatamente no Glossário, lê-se sobre a expressão environnement:

A política da Comunidade na área do meio ambiente visa a preservação, proteção e melhoria da qualidade do meio ambiente bem como a proteção da saúde das pessoas. ela se liga igualmente à utilização prudente e racional dos recursos naturais. Finalmente, ela contribui para a promoção, no plano internacional, de recursos destinados a fazer face aos problemas regionais e planetários do meio ambiente (artigo 174, ex-artigo 130 R).

Ao nível de sua elaboração, ela se submete a vários procedimentos decisórios segundo as áreas a que dizem respeito as disposições a tomar. Assim, com vista a realizar os objetivos enumerados no artigo 174, o Conselho:

·  estatui conforme o procedimento de cooperação e após consulta ao Comitê Econômico e Social, para as disposições referentes às ações a tomar e à aplicação dos programas;

·  estatui por unanimidade a após consulta (parecer simples) do Parlamento Europeu e do Comitê Econômico e Social, quando a questão trata de disposições fiscais, planejamento do território, afetação dos solos (à exceção da gestão de lixos e medidas de caráter geral) ou que afetem sensivelmente as escolhas de um Estado-membro em matéria de energia (art. 175, ex-artigo 130 S, par. 2) (por esse procedimento, o Conselho pode igualmente definir as questões visadas no artigo 175, par. 2, assim decisões sendo tomadas pela maioria qualificada);

·  estatui conforme o procedimento de codecisão e após consulta ao Comitê Econômico e Social, no caso de adoção de programas de ação de caráter geral que fixe os objetivos prioritários a atingir. 

A noção de desenvolvimento sustentável foi inscrita nos objetivos da União Européia pelo Tratado de Amsterdam e a integração da proteção do meio ambiente foi reforçada nas outras políticas comunitárias, notadamente no espaço do mercado interno. A possibilidade para um Estado-membro de aplicar normas mais estritas que as harmonizadas foi facilitada e clarificada. Ela se estende nas condições restritivas às medidas novas que deseja adotar esse Estado, em função de algum problemas específico de meio ambiente. A Comissão Européia controla essas normas mais estritas a fim de assegurar que não entravem o bom funcionamento do mercado interno. por outro lado, quando ela apresente proposições suscetíveis de incidir significativamente sobre o meio ambiente, a Comissão se encarrega de preparar estudos avaliativos do impacto ambiental. Enfim, a tomada de decisão foi simplificada e o procedimento de cooperação, previsto em determinados casos, foi substituído pelo de codecisão.

4 – O CÓDIGO DO MEIO AMBIENTE

O Código do Meio Ambiente pode ser consultado na íntegra no seguinte endereço na Internet: http://www.legifrance.gouv.fr/html/frame_codes1.htm. No entanto, aqui abordaremos apenas alguns pontos, que entendemos mais relevantes.

O art. L110-1 afirma que fazem parte do patrimônio comum da nação: os espaços, recursos e meios naturais, sítios e paisagens, qualidade do ar, espécies animais e vegetais, diversidade e equilíbrio biológico. Enuncia que a proteção, exploração, restauração, recuperação e gestão dos bens acima enumerados são de interesse geral e concorrem para o objetivo do desenvolvimento sustentável…

Enumera os quatro princípios que regem o Direito Ambiental:

1)       princípio de precaução (devem ser tomadas todas as providências efetivas e proporcionais para prevenir riscos de danos graves e irreparáveis ao meio ambiente a um custo economicamente aceitável);

2)       princípio da ação preventiva e da correção (devem ser utilizadas as melhores técnicas disponíveis a um custo economicamente aceitável);

3)       princípio do poluidor-pagador (devem ser cobradas do próprio poluidor as despesas provenientes das medidas de prevenção, redução da poluição e luta contra ela);

4)       princípio da participação (devem todos ter acesso às informações relativas ao meio ambiente, inclusive às relativas às substâncias e atividades perigosas).

Três normas desse Código mostram o alto espírito democrático que o inspiraram:

a)       art. L121-1 abre espaço para a participação popular na elaboração de diplomas legais ligados ao meio ambiente quando diz que um debate público pode ser organizado sobre os objetivos e as características principais dos projetos, durante a fase de sua elaboração;

b)       o art. L123-1 afirma que quando a realização de planejamentos, obras ou trabalhos executados por pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado são suscetíveis de afetar o meio ambiente, devem ser precedidas de pesquisa de opinião pública;

c)       o art. L124-1 afirma, na sua parte inicial, que: Toda pessoa tem o direito de ser informada sobre os efeitos prejudiciais para a saúde humana e o meio ambiente do recolhimento, transporte, tratamento, estocagem e depósito de lixos bem como sobre as medidas tomadas para prevenir ou compensar esses efeitos.

Deve-se notar a interferência da Justiça Administrativa inclusive na fase das pesquisa de opinião pública acima mencionadas, pois quem escolhe o comissário pesquisador é o presidente do Tribunal Administrativo competente ou juiz administrativo por ele designado, para os casos de operações de natureza mais simples e menor importância, enquanto que, nos casos de operações mais importantes, é nomeada uma comissão de pesquisa para o trabalho da enquête.

O art. L131-1 criou um Conselho Departamental de Meio Ambiente para cada Departamento (como se sabe, a França é dividida administrativamente em Departamentos), enquanto que o art. L131-3 trata da Agência do Meio Ambiente e do Controle da Energia com finalidades de orientação e incentivo à pesquisa, prestação de serviços, informação e desenvolvimento nos setores que enumera, dentre os quais a prevenção e a luta contra a poluição do ar.

O art. L132-1 enumera as entidades que podem ajuizar ações judiciais versando sobre questões ambientais que lhes dizem respeito. São essas entidades: a Agência do Meio Ambiente e do Controle da Energia (2), a Conservadoria do Espaço Litoral e das Orlas Lacustres (3), as Agências de Água (4), a Caixa Nacional dos Monumentos Históricos e dos Sítios, as Câmaras de Agricultura, os Parques Nacionais e os Centros Regionais da Propriedade Florestal, prevendo os arts. L141-1 e l142-1 mais detalhes sobre o assunto, como sejam os requisitos para essas entidades serem reconhecidas como associações agregadas de proteção do meio ambiente e sua legitimidade ativa para ajuizamento de ações frente à Justiça Administrativa.

5 – MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO DO TERRITÓRIO E DO MEIO AMBIENTE

O Ministério do Planejamento do Território e do Meio Ambiente mantém um site na Internet no seguinte endereço: http://www.environnement.gouv.fr, onde se verifica que foi criado em 1971 para ocupar-se do patrimônio natural do país, sendo os eventos mais importantes, ali relacionados, os seguintes:

· 1975: edição de leis: que criou a Conservadoria do Espaço Litoral e das Orlas Lacustres (10/julho) e sobre a eliminação de lixos e recuperação de materiais (15/julho);

· 1976: edição de leis: sobre a proteção da Natureza (extremamente importante) (10/julho) e sobre as instalações classificadas para a proteção do meio ambiente (19/julho); edição dos Planos: de Ação no Mediterrâneo e Salmão; assinatura da Convenção de Barcelona; edição de diretivas da União Européia: sobre a água para beber (16/junho) e sobre a água para banho (8/dezembro);

· 1978: edição de lei relativa à proteção e melhoria de água doce para a vida dos peixes;

· 1979: edição de diretiva da União Européia referente à conservação dos pássaros selvagens; criação de taxa sobre óleos comestíveis;

· 1980: edição de diretiva da União Européia relativa à qualidade da água potável; edição do primeiro plano de modernização de anúncios de enchentes;

· 1981: edição de lei relativa à indenização das vítimas de catástrofes naturais; colocação em prática do plano “Exposições aos Riscos”;

· 1983: edição de leis: relativa à democratização das pesquisas de opinião pública e à proteção do meio ambiente, e repressiva à poluição do mar por hidrocarburetos;

· 1984: edição de lei sobre a pesca;

· 1985: edição de lei relativa ao desenvolvimento e à proteção das áreas de montanha;

· 1986: edição de lei relativa à proteção, planejamento e exploração do litoral;

· 1987: assinatura do Protocolo de Montreal sobre a proteção da camada de ozônio; edição de lei relativa à proteção dos riscos maiores;

· 1990: criação do Instituto Nacional do Meio Ambiente Industrial e dos Riscos;

· 1991: criação de 22 Direções Regionais do Meio Ambiente e do Instituto Francês do Meio Ambiente (5); edição de lei relativa à circulação de veículos terrestres (chamada Lei 4×4);

· 1992: realização da ECO-92 (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento), no Rio de Janeiro (6); criação da Agência do Meio Ambiente e do Controle da Energia; edição de leis: básica sobre poluição sonora; sobre lixos (inclusive com proibição de enterrar-se lixo radiativo); sobre a água (criação do Escritório Internacional da Água) (7);

· 1993: edição de lei relativa à proteção e exploração das paisagens; assinatura de acordo sobre o programa de controle da poluição de origem agrícola; lançamento da empresa Eco-Emballages (8); realização do primeiro inventário de sítios poluídos por radiação;

· 1994: elaboração do plano Riscos (primeiro inventário dos sítios poluídos); edição de diretivas da União Européia fixando as quantidades-limite de emissão de fumaça por veículos particulares;

· 1995: edição de lei sobre reforço de proteção do meio ambiente;

· 1996: entrada em vigor do Código do Meio Ambiente; criação de um observatório sobre o preço da água; realização de Reuniões Plenárias Regionais e Nacionais sobre Desenvolvimento Sustentável; edição de lei sobre o ar;

· 1997: elaboração da estratégia nacional sobre o desenvolvimento sustentável; participação na Assembléia Geral da ONU sobre o desenvolvimento sustentável; o Ministério do Meio Ambiente se transforma em Ministério do Planejamento do Território e do Meio Ambiente.

6 – INSTITUTO FRANCÊS DO MEIO AMBIENTE

O Instituto Francês do Meio Ambiente (IFEN) é uma entidade pública, sediado em Orléans, subordinado ao Ministério do Planejamento do Território e do Meio Ambiente, encarrega-se do serviço estatístico do Ministério, participa da definição e harmonização das metodologias utilizadas para a coleta desses dados com vista a prestar informações úteis e utilizáveis por todos; realiza estudos e sínteses sobre meio ambiente e sua evolução, dimensões econômicas e sociais e elabora baterias de indicadores para medidas estatais, pressões ou performances de políticas colocadas em prática; participa dos trabalhos da EUROSTAT (9), da OCDE (10), da ONU (11) e programas bilaterais de cooperação; contribui anualmente para a feitura do relatório da Comissão de Contas da Economia do Meio Ambiente.

Pode-se dizer que o IFEN concentra seus esforços sobre os seguintes pontos: ar (emissões e depósitos), águas continentais (quantidade, qualidade e purificação), águas marítimas, solo, ocupação do território, fauna-flora (espaços protegidos e espécies), lixos (lixo doméstico e das indústrias), riscos (riscos naturais e industriais), população e meio ambiente, tendências econômicas e pressões sobre o meio ambiente (indústria, energia e transportes, construção e agricultura), emprego do meio ambiente e economia.

7 – FACULDADE DE DIREITO E DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS DE LIMOGES

A Faculdade de Direito e de Ciências Econômicas de Limoges (12) é um importante centro de estudo sobre Direito Ambiental, merecendo especial menção seu Centro Internacional de Direito Comparado do Meio Ambiente, que, dentre outros, realizou em dezembro/99 um estudo de alto gabarito, sempre lembrado, que se intitula le contentieux des inondations: les responsabilités, que pode ser copiado deste endereço: http://www.elunet.org/textof/jurisp/2000/200099.htm e ser lido, em resumo, no seguinte endereço http://www.environnement.gouv.fr/dossiers/eau/inondations/010104-contentieuxinondations-resume.htm.

Informações Sobre o Autor

Luiz Guilherme Marques

Juiz de Direito da 2ª Vara Cível de Juiz de Fora – MG