Sumario: Introducción. 1. Consideraciones generales acerca de la función social del derecho de propiedad. 2. Régimen Urbanístico de la Propiedad del Suelo. 2.1. Los derechos o facultades urbanísticas. 2.1.1. Derecho a urbanizar. 2.1.2. El derecho a edificar y a lo edificado. 2.2. Los deberes urbanísticos. 2.2.1. Deberes de uso, conservación y rehabilitación. 2.2.2. Cumplir con las regulaciones sobre protección al medio ambiente y a los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos. 2.2.3. Cumplir con las regulaciones sobre protección al medio ambiente y a los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos.-Conclusiones.
INTRODUCCIÓN.
En la actualidad la propiedad desempeña una función social que se ha convertido en fundamento jurídico-doctrinal de todas sus restricciones, es esa una cuestión que sin lugar a dudas encuentra eco en el ordenamiento jurídico cubano, en el que la Constitución proclama el predominio de la propiedad Estatal,[1] resulta asimismo el sustento de la aparición de estatutos especiales para la regulación de algunas propiedades como la urbana, en las que se le impone a los titulares la obligación de asumir una actividad determinada.
El Código Civil cubano, también refleja ese carácter limitado del ejercicio del derecho de propiedad, entre otras razones, porque al exponerse de forma muy sintetizada el contenido de este derecho real expresado en un haz de facultades, se deja establecido que éstas se ejercerán conforme al destino socioeconómico de los bienes.[2]
El suelo, bien inmueble por naturaleza, es un recurso natural que amerita una especial consideración, por el rol insustituible que desempeña, desde el punto de vista económico, social, y en la actual problemática urbana, constituye un elemento esencial, al ser el soporte físico del proceso urbanizador y consecuentemente las disposiciones legales que regulan su uso, clasificación y valoración deben de tener un carácter integrador, conforme a la función social del derecho de propiedad, pero que a su vez faciliten una adecuada ordenación del territorio, con la debida atención a los problemas del medio ambiente.
En Cuba la cuestión se facilita si tenemos en cuenta que la urbanización es una función pública, y el suelo que puede ser utilizado a esos fines y al de la edificación es fundamentalmente propiedad del Estado máximo responsable de este proceso, sin embargo, se precisa, por una parte, de la perfección de los instrumentos legales que lo regulen, y por otra, de la creación de una legislación más uniforme en cuanto al uso y aprovechamiento de este bien como un elemento clave del proceso urbanizador.
Téngase en cuenta que en Cuba, no existe una Ley de Suelo, de Ordenamiento Territorial y Urbanismo, y la necesidad de que el país se dote de esa normativa viene dada, en lo fundamental por:
-Las insuficiencias presentes en la normativa jurídica que rige el ordenamiento territorial y el urbanismo, en especial la creciente dispersión legislativa sobre la temática de la regulación y el control del suelo, el limitado alcance del Decreto 21/78 “Reglamento Sobre la Planificación Física” y la necesidad de articular y compatibilizar los contenidos con la legislación promulgada más recientemente o que se encuentre en estudio.
-Las actuales insuficiencias de los instrumentos de planeamiento, los vacíos en la gestión del suelo y la urbanización y los problemas en el control y la disciplina territorial.
-La necesidad de adecuación de los instrumentos normativos a las nuevas realidades emergentes en el país.[3]
Incluso ya desde el año 1993, al aprobarse el Programa Nacional de Medio Ambiente y Desarrollo, en el que se dedica el Capítulo tres a la planificación y ordenación del recurso tierra, dentro de las acciones que se proponen, para lograr los objetivos[4] que se persiguen en tal sentido, se encuentra, la de revisar y perfeccionar el marco legal y reglamentario establecido y en estudio.
Por estas razones, se precisa en el ordenamiento jurídico cubano, de un adecuado régimen jurídico del suelo,[5] que integre y supedite el uso y destino de este bien, a las disposiciones del planeamiento, en relación con las prescripciones urbanísticas, y el sentido social del ejercicio del derecho de propiedad urbana, cuestión que se pretende argumentar con el presente trabajo.
1. Consideraciones generales acerca de la función social del derecho de propiedad.
Desde cualquier perspectiva profundizar en el contenido del derecho de propiedad, obliga a adentrarnos en la función social que en la actualidad este derecho está llamado a desempeñar, téngase en cuenta que la importancia de la propiedad, como institución, trasciende el ámbito jurídico, siendo expresión de las ideas sociales, políticas y económicas de un momento determinado de la historia.[6]
Por ello, ha perdido vigencia la definición que de este derecho realizó el Código Civil Francés de 1804, al conceptualizarlo como el derecho de gozar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, con tal que no se haga de ellos un uso prohibido por las leyes o por los reglamentos.
No obstante es la propiedad el paradigma de los derechos reales[7] y por tanto en el que con más marcado énfasis se ponen de manifiesto los atributos de exclusividad, oponibilidad erga omnes, reipersecutoriedad y carácter fundante (en este caso exclusivo de la propiedad) propio de estos derechos.
Es también la propiedad un derecho subjetivo, al concederle a su titular un ámbito de poder jurídico traducible en un conjunto de facultades legalmente reconocidas para satisfacer sus intereses; facultades que como veremos no son del todo absolutas, ni ilimitadas.
Resulta difícil dar un concepto unitario del derecho de propiedad,[8] debido a la multiplicidad y diversidad de situaciones que con relación a esta institución pueden presentarse en la sociedad actual, pero lo cierto es que la mayoría de los Códigos Civiles modernos,[9] la definen como un poder que le confiere a su titular facultades de goce y disposición, con las limitaciones que para el caso estén establecidas.
En esa línea el Código Civil cubano en su artículo 129.1, conceptualiza a la propiedad como el derecho que le confiere a su titular la posesión, uso, disfrute y disposición de los bienes, conforme a su destino socioeconómico.
No obstante a que en la definición que del derecho de propiedad establece el Código Civil cubano, se le concibe como un derecho limitado, es de subrayar que las restricciones que recaen sobre la propiedad no están solo determinadas por el destino socioeconómico de los bienes, sino también por la Ley[10] y por el sentido social que este derecho está llamado a desempeñar, y si bien el sentido social del derecho de propiedad inspira la regulación que del mismo realiza el ordenamiento jurídico cubano, es ésta, como veremos, una cuestión de mayor profundidad y alcance que utilizar los bienes conforme a su destino socioeconómico, y consecuentemente el precepto que desde nuestro derecho positivo da una definición del más pleno e importante de los derechos reales, así lo debe preceptuar, a fin de estar a tono con una más depurada técnica jurídica y con las propias restricciones que el Derecho cubano le impone a la propiedad sobre todo en las leyes especiales.
De tal modo, se trata de que en la actualidad las facultades de goce y disposición garantizadas como derechos absolutos del propietario, entraron en crisis y es vista la propiedad como un concepto que obliga al cumplimiento de determinados deberes sociales, en otras palabras, la propiedad está llamada a desempeñar una función social, que es delimitadora de su contenido.
Para López y López: “El cambio de rumbo resplandece especialmente en el terreno del derecho de propiedad, cuando en el interior de aquella idealmente omnipotente posición del propietario se inserta la idea de deber (eigentum verpflichtet). A partir de este momento, el universo propietario en un tiempo lleno de las certidumbres que indicaba el compacto modelo codificado de sello romanístico (dominium est plena in re potestas), se colma de resquebrajaduras”.[11]
De ahí que como afirma Puig Peña,[12] el momento actual de la propiedad es el de la superación de la concepción individualista y liberal –que partiendo de un plano estrictamente iusprivativista, se fija principalmente en la idea de poder- por otra concepción social que contempla la propiedad no solo como institución jurídica, sino también como institución económica, destacando en ella la idea de función.
Desde esa óptica, cuando se hace referencia a la función social del derecho de propiedad, no se alude a simples restricciones externas a un derecho de por sí, absoluto en su contenido, sino como apunta Parejo Alfonso: “La clave de la transformación radica en que el nuevo fin (ahora social) legitimador de la propiedad no actúa sobre ésta desde fuera, sino conformando el propio contenido del derecho. No es que éste tenga unos límites derivados de necesidades sociales, sino que éstos le confieren –desde dentro- sus perfiles propios”.[13]
En ese mismo sentido Doehring,[14] acota que la institución de la propiedad solo puede realizarse a través de su función social, que por ello mismo tiene efecto constitutivo, y es ésta el fundamento de la capacidad dispositiva que es elemento integrante de la propiedad privada, al punto de erigirse en “limitación social” que evita la destrucción misma del poder dominical en cuanto éste no reconociera unas barreras, precisamente las que levanta su función social.
Es así, como la función social del derecho de propiedad está incorporada expresamente en los textos constitucionales de varios países.[15] En Europa, el primer país capitalista que la planteó fue Alemania, al expresar la Constitución de Weimar en su artículo 153 que: “La propiedad obliga. El suelo debe estar igualmente en interés general”, mientras que en América, la Constitución mexicana de 1917, en precepto que se mantiene dispone :“La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de la vida de la población rural y urbana”,[16] en Cuba la Constitución de 1940 expresaba en su artículo 87: “El Estado cubano reconoce la existencia y legitimidad de la propiedad privada en su más amplio concepto de función social y sin más limitaciones que aquellas que por motivos de necesidad pública o interés social establezca la Ley”; y en la actual Constitución cubana aunque de forma expresa no se haga mención a la función social del derecho de propiedad, es ésta una cuestión que está implícita en los Fundamentos Políticos, Sociales y Económicos del Estado, recogidos en el Capítulo I, del Texto Constitucional y fundamentalmente de la formulación de los artículos del 14 al 27, dedicados a las relaciones de propiedad.
Para Montes[17] la función social como delimitadora del contenido del derecho de propiedad, se ha de traducir en uno de estos tres supuestos:
-Falta de atribución de determinadas facultades.
-Complejo de condicionamientos para el ejercicio de las facultades atribuidas.
-Obligación -o deber- de ejercicio de determinadas facultades.
Como se deduce de las ideas expuestas, en toda delimitación del contenido del derecho de propiedad, hay que recurrir a sus restricciones,[18] teniendo en cuenta la realidad jurídica, económica, política, y social, en que el mismo se desarrolla, y para lo cual el establecimiento de un modelo único aplicable a las diferentes situaciones que puedan presentarse no resulta viable desde el punto de vista práctico.
De lo anterior, se deriva una consecuencia, y es que en los momentos actuales, el estatuto propietario, es regido por las características jurídicas de cada bien o categoría de bienes, formuladas, sobre todo, por su importancia para toda la sociedad, lo que desde el punto de vista técnico significa fragmentación de la regulación, y la obligada remisión al mundo de las leyes especiales.[19]
Cuando nos adentramos en el tema de la función social del derecho de propiedad, y de las restricciones que recaen sobre el mismo, es igualmente insoslayable, lo referente al contenido esencial de este derecho, como límite de la intervención legislativa, lo que de forma expresa no se trata en el ordenamiento jurídico cubano.
Al respecto en el artículo 53.1 de la Constitución española[20] se establece que solo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de determinados derechos y libertades reconocidos en esa suprema ley, dentro de los que se encuentra el derecho de propiedad.
La cuestión se centra entonces en determinar cuál es el contenido esencial del derecho de propiedad, tópico no definido por el legislador, y consecuentemente, tarea que le corresponde al intérprete de la ley, y de una importancia que trasciende el ámbito jurídico.[21]
En esa línea comparto el criterio de Montes[22] cuando argumenta que en la determinación del contenido esencial del derecho de propiedad, habrá que acudir a criterios hermenéuticos y heurísticos basados en la conciencia social y en la realidad del tiempo, ya que este contenido esencial, se ha de poner forzosamente en relación con la idea de finalidad objetiva del derecho, con la idea de causa en el sentido de función económico-social del derecho mismo.
El sentido social que en la actualidad desempeña el derecho de propiedad se hace notar con marcado énfasis en el ejercicio de este derecho en relación con el suelo, al punto que al reflexionar sobre el tema Diez-Picazo y Gullón, en ideas que en gran medida deben ser de aplicación a la realidad cubana, han afirmado: “La propiedad del suelo es en la actualidad objeto de una minuciosa atención del legislador, hasta el punto de que puede afirmarse, sin asomo de duda, que no le es aplicable en grandísima medida la definición que del derecho de propiedad da el artículo 348 del Código civil. Efectivamente, es una propiedad respecto a la que el propietario es sujeto de deberes que no se concretan exclusivamente en un no hacer sino en una actitud positiva (edificar un suelo urbano; mejorar y cultivar un suelo rústico, etc.). No se circunscribe, pues, la actitud del legislador al establecimiento de límites al derecho de gozar y disponer del propietario, sino que marca las líneas a través de las cuales han de ejercitarse o discurrir sus facultades dominicales”.[23] Sin embargo, es esa una cuestión que en toda su magnitud no encuentra eco en el ordenamiento jurídico cubano, ya que la normativa de corte urbanístico ha priorizado las cuestiones relacionadas con el planeamiento, la atribución de competencias, la disciplina urbanística, entre otras, sin detenerse en la regulación del régimen urbanístico de la propiedad del suelo, el que como se verá, amerita una consideración especial.
2. Régimen Urbanístico de la Propiedad del Suelo.
En el acápite precedente se expuso como en la actualidad resulta difícil establecer una unificación conceptual del derecho de propiedad que abarque la diversidad de estatutos y regímenes sobre el que puede recaer este derecho, por lo que se hace necesario regular en específico la propiedad agraria, la propiedad del espacio urbano, o las llamadas propiedades especiales[24] por solo citar algunos ejemplos.
Precisamente, en el centro de los orígenes y desarrollo histórico del Derecho urbanístico siempre ha estado como una cuestión esencial la regulación de los aspectos más sustanciales de la propiedad inmobiliaria, el derecho o no de urbanizar, la potestad de expropiar y las valoraciones de las propiedades para la realización de las obras públicas.[25]
De esa forma, las modernas legislaciones reguladoras del uso del suelo desde una perspectiva urbanística, formulan dentro de sus principales objetivos, la definición del contenido básico del derecho de propiedad del suelo acorde con su función social, dedicándoles especial atención a los derechos y deberes de los propietarios.
Se impone recordar que las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana y consecuentemente el hecho de que una determinada propiedad pueda ser afectada por un destino que domina todo su tráfico jurídico posterior, viene determinado no solo por la Ley, sino también por el planeamiento, en esa línea afirman Pons Gonzáles y Del Arco Torres que: “El núcleo central de la ordenación urbanística (legislación y planeamiento) lo constituye la regulación de los derechos y deberes de los propietarios de suelo afectados por el proceso de urbanización y edificación; es decir, que si bien la ley debe definir el contenido esencial de la propiedad privada, nada impide que la misma Ley se remita a los instrumentos normativos planificadores para establecer el régimen de la utilización del suelo y, en especial, su urbanización y edificación.[26]
Es así como el uso del suelo requiere instrumentos técnicos y jurídicos precisos, capaces de regular de una forma efectiva el ejercicio del derecho de propiedad sobre este bien, no obstante en Cuba, esta normativa se encuentra muy dispersa, y no cuenta con un enfoque urbanístico; el contenido del derecho de propiedad en el ordenamiento jurídico cubano lo encontramos delimitado fundamentalmente en la Constitución de la República, y el Código Civil, y en un conjunto de cuerpos legales que los complementan dentro de los que amerita destacar la Ley General de la Vivienda, la Ley Hipotecaria, la Ley de la Inversión Extranjera en Cuba, el Código de Vialidad y Tránsito, la Ley del Medio Ambiente, la Ley de Protección al Patrimonio Cultural, la Ley de los Monumentos Nacionales y Locales, el Decreto-Ley 227/02, “Del Patrimonio Estatal”, el Decreto-Ley 125/91 “Régimen de Posesión, Propiedad y Herencia de la Tierra y Bienes Agropecuarios”, esos por solo citar algunos de los más significativos, por ello comparto el criterio de García Pleyán al afirmar que: “La legislación sobre el Ordenamiento Territorial debe adaptar y completar este derecho especificando cuestiones como la subordinación jurídica del destino del suelo al plan y no al propietario o poseedor, los deberes y derechos de los promotores inmobiliarios, la recuperación social de los beneficios y plusvalías derivados de la operación sobre el suelo con ánimo de lucro el marco jurídico de la valoración del suelo la legitimación de la expropiación con finalidades urbanísticas, etc”.[27]
Se trata de valorar que el proceso urbanizador se va desarrollando a través del cumplimiento de una serie de derechos y deberes urbanísticos íntimamente ligados entre sí, que al decir de Ramos Medrano: “Constituyen las dos caras de la misma moneda, de suerte que el cumplimiento de cada uno de los deberes produce la adquisición de cada uno de los derechos o facultades que constituyen el contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria”,[28] y el hecho de que en Cuba la mayor parte del suelo sea propiedad del estado, no justifica que no exista una efectiva regulación jurídica al respecto.
2.1. Los derechos o facultades urbanísticas.
Tanto los derechos como las facultades, integran poderes jurídicos que tiene la persona en el marco de una relación jurídica determinada, desde un punto de vista estrictamente técnico, no son conceptos plenamente identificables, al ser las facultades posibilidades de actuación que se atribuyen a una persona como contenido de un derecho subjetivo más amplio, aunque en el lenguaje jurídico se utilice indistintamente la palabra derecho para referirse a todos ellos, al resultar esta la categoría más general y abarcadora,[29] así sucede en el ámbito del Derecho urbanístico.
En ese contexto, los derechos o facultades urbanísticas, forman parte del contenido esencial de la propiedad sobre el suelo, se ejercerán de conformidad con lo establecido en la Ley y en los Planes de Ordenamiento Territorial y Urbanismo, teniendo en cuenta el sentido social del derecho de propiedad.
Los derechos o facultades urbanísticas en los cuales se profundizará desde la realidad cubana son los de urbanizar, de edificar, y a lo edificado.
2.1.1. Derecho a urbanizar.
Desde una perspectiva jurídica urbanizar consiste en la facultad de dotar a un terreno de los servicios e infraestructuras necesarios a fin de que esté apto para ser edificado, es el proceso intermedio entre la planificación del territorio y la edificación, por tanto es una facultad que habilita para la implantación del equipamiento urbano o dicho de otra forma, para convertir el suelo de que se trate, en un terreno listo para la edificación.
El Anteproyecto cubano de Ley del Suelo, El Ordenamiento Territorial y el Urbanismo; en su artículo dos, define a la Urbanización como: “1. Proceso de concentración de la población rural en asentamientos urbanos; 2. Provisión de la organización espacial y la infraestructura técnica (vial, hidráulica, energética, de comunicaciones) adecuada para el desarrollo de las edificaciones. Por su parte el Proyecto de “Reglamento de la Planificación Física”, en su versión del año 2002, da una definición muy próxima a la anterior pero que prescinde del enfoque sociológico[30] de esta, al establecer en el artículo dos, inciso p) que urbanización es: “proceso a través del cual se organiza el espacio físico y se crea la infraestructura técnica requerida por el desarrollo de las edificaciones que comprende la red vial, hidráulica, energética, de comunicaciones u otras”.
En Cuba las disposiciones legales existentes relacionadas con la actividad urbanística no delimitan el contenido de este derecho, de modo que los instrumentos planificadores, deben de contar con la precisión suficiente a tal fin, ya que en definitiva es un derecho que se adquiere con la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento a partir de la clasificación del suelo, y los presupuestos de Ley.
Es de señalar que en Cuba, debido al carácter prioritario y preponderante de la propiedad estatal, este derecho, se ejerce de hecho esencialmente por el Estado, tiene un carácter planificado, y se tipifica, en consecuencia como una autentica función pública, lo que ratifica García de Enterría al afirmar que: “urbanizar, en primer término, ha dejado de ser un contenido de la propiedad para convertirse en una verdadera función pública”.[31]
Lo anterior significa que en este derecho se pone de manifiesto la responsabilidad del Estado, a través de la cual se organiza el suelo y se crea la infraestructura técnica requerida para el desarrollo de las edificaciones.
Todo lo anterior evidencia que el derecho a urbanizar, constituye un derecho complejo, cuyo ejercicio requiere del cumplimiento de innumerables requisitos de carácter técnicos y jurídicos, dentro de los cuales la autorización para el uso del suelo ocupa un lugar primordial.
2.1.1.2. El derecho a edificar y a lo edificado.
En sentido gramatical edificar significa construir o fabricar algún edificio obra o fábrica, definición que no difiere en esencia de su significado desde el punto de vista urbanístico, sobre todo, si nos atenemos a lo que en términos generales puede entenderse por edificio.[32]
En la actualidad si se tiene en cuenta el sentido social del ejercicio del derecho de propiedad urbana, el derecho a edificar o ius aedificandi, no puede ser visto como un derecho absoluto o como una facultad necesariamente implícita en el derecho de propiedad sobre el suelo, sino que se configura como un derecho-deber que se adquiere porque así se ha previsto en la correspondiente ordenación urbanística en correspondencia con la Ley, la Planificación Urbanística y otras normas que la complementan como las Ordenanzas de Construcción, y cuyo ejercicio es posible a través de la correspondiente autorización administrativa, en este caso el otorgamiento de la Licencia de Construcción o de Obra que se convierte en el Derecho cubano en el título que autoriza el ejercicio de esta facultad.[33]
Para Ramón Parada[34] el otorgamiento de la licencia es un acto reglado, no discrecional, al que la administración está obligada cuando el proyecto se ajusta al planeamiento aplicable y demás requisitos previstos en la legislación. Por ello la administración deberá responder de los daños y perjuicios ocasionados en los supuestos de anulación de licencia, demora injustificada en su otorgamiento o denegación improcedente, salvo que sea por causas imputables al perjudicado.
Para el otorgamiento de la Licencia de Construcción tanto a las personas naturales como a las jurídicas, se convierte en un requisito imprescindible la justificación del uso del suelo de que se trate a fin de avalar que sobre este, es factible la realización de actividades urbanísticas que no quedan al libre arbitrio de la persona que ostenta alguna titularidad sobre el mismo, sino a lo que esté determinado en las disposiciones legales y en los Planes de Ordenamiento Territorial y Urbanismo.[35]
A los fines de un uso racional y adecuado del suelo como soporte del proceso urbanizador y edificatorio, es imprescindible que se realice una adecuada localización de la inversión que se pretende realizar como paso previo a la edificación, precisamente por esa razón como uno de los requisitos para el otorgamiento de la Licencia de Construcción se encuentra el de una adecuada microlocalización de esa inversión, realizada por la Dirección Municipal o Provincial de Planificación Física,[36] certificado oficial que acredite la liberación del terreno microlocalizado y su asignación legal a la persona natural o jurídica y en el supuesto de que éste pertenezca al Ministerio de la Agricultura o del Azúcar, los documentos establecidos por esos organismos, como son la desafectación y el pago al Estado cubano de las tierras. De esta forma el derecho a edificar queda condicionado en el ordenamiento jurídico cubano al cumplimiento de una serie de requisitos de carácter sine qua non, dispersos en varias disposiciones, en las cuales la autorización para el uso del suelo es un paso no solo necesario, sino imprescindible, cuya omisión puede llevar aparejada la nulidad de lo actuado e incluso, la demolición de lo construido.
El ejercicio del derecho a edificar da nacimiento a un nuevo derecho que es el que se adquiere sobre la edificación, la que de esta forma se incorpora al patrimonio de su titular, ya sea en concepto de propiedad u otro derecho sobre bienes, y para el ejercicio de éste se debe cumplir un requisito imprescindible que es el otorgamiento por la autoridad facultada del Certificado de Habitable,[37]el que se convierte en un documento técnico administrativo imprescindibles para el reconocimiento del derecho sobre lo edificado, y de esa forma se emite el correspondiente título de dominio, previo al cumplimiento de los requisitos de carácter urbanístico y arquitectónicos previstos a los fines de conceder la autorización para construir.
La adquisición del derecho sobre lo edificado una vez materializada la construcción, le concede a su titular el derecho a su formalización mediante el otorgamiento por el funcionario competente del título correspondiente de carácter administrativo o notarial, así la obra incorporada a su patrimonio, puede ser inscripta a su nombre en el Registro de la propiedad con independencia del derecho que se pueda tener sobre el suelo donde ha sido edificada, y se completa de esa forma la última fase de las llamadas facultades urbanísticas.
2.1.2. Los deberes urbanísticos.
Los deberes urbanísticos pueden definirse como obligaciones[38] impuestas a los propietarios de terrenos y por extensión dado el caso a los que ejerzan otros derechos sobre este bien, a tenor de la legislación y el planeamiento urbanístico, y constituyen una demostración evidente del sentido social del derecho de propiedad urbana.
Se configuran en la actualidad como verdaderas obligaciones propter rem,[39] lo que ha llevado a Pons González y Del Arco Torres a afirmar que: “Según una dominante dirección doctrinal, deben configurarse como supuestos de obligaciones propter rem; es decir, de aquellas que se tienen por razón de la cosa, por la relación en que el obligado está con ella. Se trataría, por tanto, de obligaciones reales o bien obligaciones ambulatorias, que tienen por objeto una prestación generalmente de hacer impuesta al propietario como consecuencia de la función social del dominio”.[40]
En mi opinión, es acertado considerar como propter rem a los deberes urbanísticos, porque la obligación que los mismos imponen en una relación jurídica determinada, se individualiza por la posición del titular con respecto al bien de que se trate (en este caso el suelo), y quien ostente en cada momento esa posición como regla general con carácter de propietario, pero pudiera serlo, de superficiario, de usufructuario, o de arrendatario de viviendas propiedad del Estado, según la relación de que se trate, es el obligado al cumplimiento del deber.
Sin embargo, es esta una cuestión que no aborda el Derecho cubano, y como mismo sucede con los derechos urbanísticos, los deberes, se encuentran dispersos en nuestro ordenamiento jurídico, y es en ocasiones una tarea difícil su concreción, más si tenemos en cuenta que el proceso urbanístico es de una naturaleza compleja, en el mismo suelen participar una pluralidad de sujetos, y el nacimiento de los deberes puede tener no solo un origen legal, sino también contractual; de modo que se hará objeto de este análisis solo a algunos deberes como los de uso, conservación y rehabilitación; y el de cumplir con las regulaciones sobre protección al medio ambiente y a los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos;
2.1.2.1. Deberes de uso, conservación y rehabilitación.
El uso del suelo a los efectos urbanísticos, no tiene idéntica connotación que para el Derecho civil, al apreciarlo este último como una de las facultades esenciales del propietario, con este enfoque, uso es, según Carbonnier citado por Rivero Valdés, “una suerte de goce que consiste en retirar personalmente… la utilidad (o la satisfacción) que puede procurar por sí misma una cosa no productiva o no explotada (habitar una casa, portar joyas, esto es usar)”,[41] aunque me inclino por el concepto dado por el último de los autores citados al exponer que usar es darle a los bienes su destino o función de acuerdo con su naturaleza, con la voluntad de su titular, o con las reglas legales y sociales vinculantes.[42] Para el Derecho urbanístico se entiende por uso de suelo la realización de actividades sobre ese suelo o sobre las construcciones (edificaciones, infraestructuras e instalaciones) que estén incorporadas solidariamente al mismo, y están determinadas las mismas por el planeamiento, no dependen por tanto de la voluntad del titular del suelo; en ese sentido el Proyecto cubano de “Reglamento de la Planificación Física”, versión del 2002, en su artículo dos, inciso n), conceptualiza el uso del suelo como: ²utilización específica que puede dársele a un territorio determinado en el marco de su destino general (por ejemplo, el agrícola en diferentes cultivos, el urbano en usos residencial, industrial, comercial y otros), y en el inciso d) define por cambio de uso: “modificación de la función a que se destina un terreno o una edificación”. Si se parte de tales presupuestos los usos del suelo pueden ser variados, pero en todos los casos se impone para su materialización el cumplimiento por parte de los propietarios del suelo de los pertinentes derechos y deberes urbanísticos, y en específico su utilización en correspondencia con su clasificación y calificación, de las formas previstas por el planeamiento para las diferentes zonas; desde una perspectiva urbanística, es un derecho-deber que necesita ser perfilado por el Derecho cubano.
Por su parte el deber de conservación, es otro de los deberes estrictamente urbanístico que evidencia el sentido social del ejercicio del derecho de propiedad inmobiliaria.
En sentido gramatical conservar significa; mantener una cosa o cuidar de su permanencia;[43] lo que equivale a evitar la degradación física de un bien determinado, manteniéndolo en buen estado.
Desde el punto de vista urbanístico el significado del término conservar no difiere en esencia del gramatical, por cuanto implica, mantener los edificios en buenas condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, a costa de los propietarios o de la administración, de esa forma el “Procedimiento para otorgar Licencia de Construcción y Certificado de Habitable”, Resolución once del dos mil seis del Instituto Nacional de la Vivienda, en su Apartado primero, inciso g) conceptualiza a la conservación como: “Conjunto de trabajos de mantenimiento o reparación que se realiza a una vivienda o edificio multifamiliar para protegerlo del desgaste y prolongar su vida útil”.
En el Derecho español, el deber de conservación de la propiedad que establece la legislación urbanística, tiene su límite en el deber de demolición de la obra ruinosa previsto en el artículo 389 del Código Civil español[44] de forma tal que donde empieza el uno termina el otro;[45] el citado precepto es el sustento material o sustantivo para el establecimiento del llamado interdicto de obra ruinosa, por medio del cual se faculta a quienes tengan alguna propiedad contigua e inmediata a la obra ruinosa o a quienes tengan necesidad de pasar por las inmediaciones a interesar la adopción de medidas urgentes de precaución, a fin de evitar los riesgos o bien la demolición parcial o total de la obra ruinosa.
El Código Civil cubano no cuenta con un precepto similar al antes enunciado en su homólogo español, no obstante, considero que en ciertas circunstancias, el fundamento jurídico de las limitaciones derivadas de las relaciones de vecindad previsto en el artículo 170 del mencionado cuerpo legal pudiera utilizarse como fundamento jurídico para el establecimiento de una acción similar al interdicto de obra ruinosa, siempre que no se trate de una vivienda, u otro inmueble similar para lo cual habrá que recurrir a la administración, a fin de que proceda en consecuencia, a los efectos de su reparación o demolición,[46] no obstante a mi modo de ver lo expuesto no justifica que nuestro Código Civil, no posea una norma que con carácter general, refrende sustantivamente el derecho de una persona legitimada a pedir la demolición de una obra que amanece derrumbe, y es por tanto, atentatoria a las personas, a los bienes y al medio ambiente.
El ordenamiento jurídico cubano, no tiene delimitado el contenido del deber de conservación desde una perspectiva urbanística, no obstante la obligación de conservar los bienes por parte de sus titulares la podemos encontrar expresamente tipificada en algunos cuerpos jurídicos como la Ley General de la Vivienda,[47] la Ley de Monumentos Nacionales y Locales,[48] o el Decreto-Ley 143/93, sobre La Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana.[49]
Muy próximo al deber de conservación, se encuentra el de rehabilitación que puede ser considerado como el conjunto de acciones realizadas sobre edificios, monumentos, barrios o ciudades, destinadas a recuperar su inicial estado y uso.
Es un deber que desde una perspectiva urbanística, tampoco aparece delimitado en el ordenamiento jurídico cubano, la Ley General de la Vivienda en su artículo seis, no lo define, pero si lo hace la Resolución 11/2006, del Instituto Nacional de la Vivienda, “Reglamento para Otorgar Licencia de Construcción y Certificado de Habitable”, que en su Apartado primero, inciso i) lo conceptualiza como: “Acción constructiva que se ejerce a una vivienda o edificio multifamiliar con alto grado de deterioro o inhabitable para sustituir o construir de nuevo algunos de sus elementos componentes, total o parcialmente, con el fin de recuperar su valor de uso y reincorporarlo al fondo útil de viviendas”.
No obstante, comparto el criterio de Porto Rey[50] al afirmar que no debe tomarse la rehabilitación en la acepción vulgar que se da al término, como habilitar de nuevo, restituir una cosa a su antiguo estado lo que induciría a pensar que con la rehabilitación se trata de volver a su primitivo estado el continente y al contenido de la ciudad antigua, cuando de lo que se trata <<es de adecuarla a la sociedad de cada época sin perder los caracteres básicos de su generación>>. Se trata, pues de reequipar y adecuar la ciudad con la finalidad de elevar la calidad de vida de la población residente en la misma mediante medidas para la mejora de las condiciones del soporte físico existente.
2.1.2.2. Cumplir con las regulaciones sobre protección al medio ambiente y a los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos.
Aunque la protección al medio ambiente, no se encuentre expresamente regulado en el ordenamiento jurídico cubano, como un deber urbanístico, resulta indiscutible que este es un tema al que se le ha prestado una especial atención en el Derecho cubano, sobre todo a partir de la década del 80, y la promulgación de la ya derogada ley 33/81, Ley del Medio Ambiente y Uso Racional de los Recursos Naturales en Cuba.
Desde entonces, el marco jurídico relacionado con la protección del medio ambiente en el país se ha ampliado considerablemente, lo que constituye un imperativo de nuestros días y una condición indispensable para un desarrollo sostenible.
El análisis de la protección al medio ambiente como un deber urbanístico, necesariamente implica considerar que la ordenación del territorio, el urbanismo y la planificación territorial y urbana, engloban a la planificación ambiental, y por lo tanto no son solo instrumentos del Derecho urbanístico, sino también del Derecho ambiental, lo que encuentra eco en el ordenamiento jurídico cubano.[51]
Resulta imposible abarcar en pocas líneas todas las disposiciones jurídicas que vinculan al proceso urbanizador con el deber de conservar al medio ambiente, pero a mi modo de ver el análisis debe partir de valorar que ésta es una obligación preceptuada en el artículo 27 de la Constitución de la República de Cuba,[52] por su parte la Ley 81/97, Ley del Medio Ambiente, dedica el Título Sexto, Capítulo V, a los Ecosistemas Terrestres, y dentro de éste la Sección Primera a los Suelos, que establece en su artículo 106,[53] cuáles son las prescripciones a las que deben de ajustarse las personas naturales o jurídicas que tienen a su cargo el uso o explotación de los suelos.
En correspondencia con lo expuesto, la protección del medio ambiente y la obtención de la Licencia Ambiental,[54] es un requerimiento indispensable para el inicio de la ejecución de las inversiones[55] en toda actividad susceptible de producir efectos significativos sobre el medio ambiente o que requiera de un debido control a los efectos del cumplimiento de lo establecido por la legislación ambiental vigente.[56]
No obstante a lo referido, debe señalarse que desde la perspectiva urbana se carece de un cuerpo jurídico que de una forma integrada trate lo concerniente al uso y conservación de los suelos como lo hace el Decreto 179 de dos de febrero de 1993, sobre “Protección, Uso y Conservación de los Suelos y sus Contravenciones”, con respecto a los que tienen un destino agropecuario o forestal, de lo que se precisa en el ordenamiento jurídico.
Al deber de protección al medio ambiente, se une el de protección a los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos, cuya delimitación como deber urbanístico se relaciona indisolublemente con las propias disposiciones que rigen para la protección al medio ambiente, las contenidas en la leyes uno y dos, sobre “Protección al Patrimonio Cultural” y a “Los Monumentos Nacionales y Locales”, respectivamente, así como todas las regulaciones en materia de ordenamiento territorial y urbano, y en las zonas priorizadas para la conservación.
Por último, se precisa reiterar, que los derechos y deberes urbanísticos que integran el contenido del derecho de propiedad urbana, deben ejercitarse de acuerdo a lo establecido en la Ley y en los planes de ordenamiento territorial y urbano, en correspondencia con la clasificación y calificación urbanística del suelo.
CONCLUSIONES
1.En la actualidad la propiedad desempeña una función social que se ha convertido en fundamento jurídico-doctrinal de todas sus restricciones, cuestión que adquiere una marcada connotación en el ejercicio de este derecho sobre bienes que como el suelo, son de gran trascendencia para la vida del hombre, por lo que se impone que la legislación urbanística cubana configure el contenido básico del derecho de propiedad del suelo acorde con su función social, lo que conlleva a la determinación de los derechos y deberes de los propietarios sobre este bien.
2. Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad que debe regular el ordenamiento jurídico cubano, se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes, y en los planes de ordenamiento territorial y urbanismo con arreglo a la clasificación urbanística del suelo, y deben ser facultades tales como las de urbanizar, edificar, a lo edificado, y al aprovechamiento urbanístico.
3. Los deberes urbanísticos pueden definirse como obligaciones impuestas a los propietarios de terrenos, y por extensión dado el caso a los que ejerzan otros derechos sobre este bien, a tenor de la legislación, y el planeamiento, configurándose en la actualidad como verdaderas obligaciones propter rem, debe regular el ordenamiento jurídico cubano deberes tales como el de uso, conservación y rehabilitación; cumplir con las regulaciones sobre protección al medio ambiente y a los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos; ceder de forma obligatoria, con o sin indemnización, el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes, dotaciones públicas, y servicios generales que sean beneficiosos a la colectividad, los que se ejercerán con arreglo a la clasificación urbanística del suelo.
4. Teniendo en cuenta que la legislación urbanística cubana, debe regular el deber de conservación, el que se encuentra disperso en el ordenamiento jurídico cubano, resulta conveniente que el Código Civil cubano, refrende desde el punto de vista sustantivo el derecho de una persona legitimada a pedir la demolición de una obra que amanece derrumbe, y que es por tanto atentatoria a las personas, a los bienes y al medio ambiente.
Professora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Camagüey, Cuba.
Master en Derecho
Profesora de la Universidad de la Habana
Professora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Camagüey, Cuba.
Master en Derecho
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