El silencio administrativo en Cuba: ineludible reto para el Derecho Administrativo en el ámbito judicial

Resumen:La presente ponencia titulada “El silencio administrativo en Cuba: ineludible reto para el Derecho Administrativo en el ámbito judicial”, aborda un tema actual, novedoso, de gran significación para el Derecho Administrativo cubano en el orden teórico y práctico. En esta se hace alusión a las formas en que se manifiesta el actuar de la Administración Pública, específicamente a la institución del silencio administrativo negativo que surge como garantía para el administrado y pueda recurrir en la vía judicial se le tutele su derecho. En correspondencia con lo anterior, se exponen los factores que han conducido al surgimiento y posterior desarrollo de la mencionada institución tanto en el ámbito nacional como en algunos países del área europea. De igual modo se exponen un conjunto de aspectos en relación al contexto actual en el cual se ejerce el silencio negativo y a los diferentes cuerpos legales que legitiman dicho actuar en nuestro país. Asimismo se analiza la importancia que posee su perfeccionamiento en el ámbito judicial, a fin de garantizar la seguridad jurídica del ciudadano, la salvaguarda de sus derechos e intereses legítimos y la justicia social -lo que deviene en objetivo central de esta ponencia; máxime cuando se aprecia una progresiva expansión de los poderes y atribuciones de este trascendental ente del Estado –la Administración Pública-, y cuando a partir de su actuación pudieran verse infringidos derechos legítimamente reconocidos a los administrados.

Sumario: 1. Derecho Administrativo. Generalidades 2. Antecedentes históricos del Silencio en el Derecho Administrativo. 3.  El Acto Administrativo y su relación con el Silencio. 4. Concepto y Clasificación del Silencio Administrativo. 5. Silencio Administrativo  positivo o estimatorio y negativo o desestimatorio. 6. El Silencio Administrativo en el Ordenamiento Jurídico Cubano.

1. Derecho Administrativo. Generalidades.

Ha sido en Europa, especialmente en la escuela administrativa alemana, donde han florecido las ideas más pródigas sobre el Derecho Administrativo, a partir de supuestos relativos al Estado de Derecho, con el objeto de salvaguardar los derechos subjetivos individuales contra la injerencia de los poderes públicos, procurando un equilibrio entre libertades constitucionales, por una parte, y las prerrogativas de la Administración Pública, por la otra.

La concepción jurídica, parte de un análisis de la Administración Pública que ya dejaba entrever la escuela realista del Derecho en la Francia posterior a 1789, con su concepción – consecuente por cierto –  de que si la Administración venía a servir a los intereses públicos, no se correspondía con ello que, abusando de su poder, desconociera derechos subjetivos reconocidos como legítimos.

También parte de la concepción del Derecho Administrativo como las normas jurídicas limitantes del poder público.

Ello basado en que si el Derecho Administrativo sustantivo y adjetivo regulan hasta donde puede ser ejercido el poder público, pues se desprende de ello la existencia de normas procedimentales que permiten a los administrados instar al propio Estado cuando consideren no reconocido un derecho legítimo que les asiste.

En síntesis, la escuela alemana y otras como la francesa, recurren a los orígenes del Derecho Administrativo para adoptar la posición de que la regulación jurídica de la actuación de la Administración Pública, no es más que acotar los derechos del Estado frente al administrado y la posibilidad de este de reclamar ante aquel. De esta manera infieren una fórmula básica de balance de derechos y deberes de ambas partes con un centro de gravedad ubicado en la satisfacción del interés público.

Esta voluntad general tendría como máxima expresión la Ley, por tanto, la Ley será el mecanismo o la forma de expresión de esta voluntad, viniendo a garantizar el orden y la libertad de quien sea súbdito y que con la llegada del Estado de Derecho se convirtió en ciudadano, dotándole de un conjunto de derechos y libertades.

Esta visión de la ley por encima de todo se encarna en uno de los principios inspiradores del ordenamiento jurídico: el principio de Legalidad. En ello está dado que todas las instituciones jurídicas se relacionarán y encuentran su fundamento en la Ley.

Ahora bien, toda actuación de las Administraciones Públicas se circunscriben al principio de Legalidad, por lo tanto, la ley autoriza a la Administración mediante una serie de facultades para que esta pueda desempeñar su actividad, y ese conjunto de facultades recibe el nombre de potestades. Por lo tanto, sin una atribución legal, de carácter previo, las Administraciones no podrán actuar.

El Derecho al igual que toda ciencia tiene un trasfondo social, por el solo hecho de formar parte de la superestructura política de la sociedad en correspondencia con la base económica. Sin embargo no todos los fenómenos científicos se manifiestan con la misma incidencia en la vida de los hombres, lo que sí ocurre con mayor facilidad aunque con diferentes matices, en el área de las ciencias sociales y humanísticas, entre ellas el Derecho, ocupando un importantísimo lugar por la repercusión que hoy día tiene para cualquier ciudadano y para cualquier Estado el ordenamiento jurídico existente.

Dentro del amplio grupo jurídico encontramos al Derecho Administrativo, cuya razón de ser es la de regular el conjunto de normas jurídicas que rigen tanto interna como externamente a la Administración Pública. Interna en su aspecto organizativo, de estructuración y planificación relacionando a sus órganos tanto jerárquica como coordinadamente, y externa en su relación con otros órganos administrativos y en su influencia directa con los administrados. Constituye la relación jurídica con los administrados el punto de partida más interesante para la repercusión social de cualquier fenómeno de Derecho Administrativo sea cual sea el que se trate, mucho más en nuestra formación económico social, que todo cuanto acontece en nuestro Estado tiene como principio satisfacer las necesidades de la población.

ROBERTO DROMI, expone que: “El Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios que rigen el ejercicio de una de las funciones del poder, la administrativa. Por ello, podemos decir que es el régimen jurídico de la función administrativa. Trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo.

Derecho Administrativo: Es aquella rama jurídica que fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organización y en la actividad de la administración del estado considerada en todas sus esferas tanto nacional como local.

GARCÍA DE ENTERRÍA La Administración Pública no es para el Derecho Administrativo un complejo orgánico más o menos ocasional. La relación estructural entre la realidad constituida por la Administración Pública y el ordenamiento jurídico, no se efectúa por la consideración de aquella como un conjunto de órganos, sino mediante su consideración como persona jurídica. Esto de la personificación permanecerá siempre, y no cambia como cambian los órganos y las funciones: ello hace posible el Derecho Administrativo.

Como es posible precisar la posición doctrinal de los autores que se han citado o parafraseado hasta ahora, es de destacar el carácter englobador de la Administración Pública en cuanto a la exteriorización de la voluntad Estatal. Ello, sin dejar de reconocer – desbrozando el camino inductivo – que el Estado asume otras funciones como la Legislativa, Política, Jurisdiccional y Ejecutiva, esta última estrechamente vinculada con la administrativa.

Es el Derecho Administrativo la rama del derecho público interno, constituido por el conjunto de estructuras y principio doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administración pública como órgano de poder ejecutivo, la organización, funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales.

 De todo lo expuesto se concluye que el Derecho Administrativo es la rama del derecho que se encarga de la regulación de la Administración Pública. Se trata, por lo tanto, del ordenamiento jurídico respecto a su organización, sus servicios y sus relaciones con los ciudadanos. El derecho administrativo puede enmarcarse dentro del derecho público interno.

La Administración constituye una estructura armónica, como manifestación de la vida estatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinados por la realidad político-económica de éste. Penetra en el orden social, y así, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras jurídicas. Cada época histórica produce un tipo de Administración Pública concordante, como parte de la superestructura política, con la base económica como expresión factual del Estado. Pueden estos tipos revestir formas diversas según la forma de gobierno que el Estado adopte, pero detrás de cada una de ellas aparecerá el tipo clasista del Estado y aún dentro de una misma época los cambios que experimenta la base y la superestructura se reflejan en la Administración, que sufre ostensibles modificaciones, tanto en su organización como en su actividad.

Ahora bien la Administración es la encargada de llevar a cabo la función ejecutiva y administrativa del Estado, pero además cuando la conceptualizamos debemos referirnos a su doble aspecto: como conjunto de órganos y como actividad. La primera está en correspondencia con el aspecto organizativo interno, conjunto de órganos armónicamente constituidos unidos por relaciones jerárquicas y de coordinación, y la segunda en su comportamiento externo o su actuación hacia otros órganos u organismos administrativos y hacia los administrados, encaminada a cumplir finalidades estatales. La Administración personifica el poder del Estado, es por ello un personaje poderoso, por ser sujeto de la relación jurídico-administrativa con posición privilegiada por la idea del poder público, asumiendo la labor prestadora de servicio y primando los intereses generales, disponiendo de un elenco de potestades exorbitantes del derecho común, de un cuadro de poderes de actuación de los que no disfrutan los sujetos privados.

Tiene además de la estructura orgánica, patrimonio propio, facultad para actuar en su nombre y responde de sus obligaciones. Así por ejemplo, puede crear, modificar o extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales (ejemplo la expropiación forzosa), posee bienes inalienables e inembargables. Posee las potestades discrecional, reglamentaria y sancionadora entre otras, así como la posibilidad de revocar actos emitidos por ella misma, etcétera. El Derecho Administrativo coloca junto a los privilegios, las garantías. Aquellos de carácter económico (el pago de justo precio al bien expropiado, toda lesión de los bienes o derechos de un particular que resulte de la actividad de la Administración debe ser indemnizada); éstas, de carácter jurídico (necesidad de observar un procedimiento, sistemas de recursos administrativos y jurisdiccionales para controlar la legalidad de su actuación).

Como derecho propio y específico de la Administración, el Derecho Administrativo está hecho de un equilibrio, para muchos difícil, pero no imposible, entre privilegios y garantías. En este sentido, todos los problemas jurídico-administrativos consisten en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado, y reconstruirlo cuando se ha perdido. En definitiva de lo que se trata es de perseguir un justo y razonable respeto a los límites que la legislación le impone a la Administración para ser más eficiente en la labor prestadora de Servicio, toda vez que respete las garantías de los administrados.

En la actualidad, el derecho administrativo se aplica a todos los órganos e instituciones a través de los cuales actúa la administración pública. Estos órganos cuentan con poderes superiores a los que disponen los particulares (el imperium). El Derecho Administrativo se encarga de actuar sobre los órganos administrativo cuando estos actúan haciendo uso de sus potestades públicas (es decir, haciendo uso de la facultad del imperium que rompe la igualdad entre las partes).

2. Antecedentes históricos del Silencio Administrativo.

Para situar con precisión la institución del Silencio Administrativo dentro del ordenamiento jurídico cubano, es dable hacer una breve incursión por su evolución histórica.

El Silencio Administrativo aparece por primera vez en Francia a raíz de la emisión de dos normas básicas; la primera emitida en 1864 durante el reinado de Napoleón III, a través de la cual se pretendía ofrecer a los descontentos con la administración la posibilidad de expresarse en la vía contenciosa y de esa manera fortalecer el Estado. La segunda norma, dictada durante la III República Francesa (1900), establecía que pasado un cierto plazo, sin que la administración se pronuncie expresamente, la Ley presume, que la pretensión del particular, ha sido denegada. Se señala, que los franceses, se encontraban preocupados, porque los funcionarios de la administración, utilizaban el retardo en la expedición del pronunciamiento, o incluso, omitían pronunciarse sobre los recursos impugnativos, planteados a sus decisiones, de manera tal, que no fuera posible agotar la vía administrativa y, consiguientemente, la controversia no podía ser llevado a la vía judicial (1). Como es de apreciarse, el Silencio Administrativo, aparece en su versión desestimativa, contraria a las pretensiones del administrado y así se incorporó en el ordenamiento jurídico procedimental francés, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 90, del derogado Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.

Luego se introduce en España, donde se instaura por primera vez en los Estatutos Locales de 1924, posteriormente en la Ley Republicana de 1935, y, más tarde, con la Ley del 18 de marzo de 1944, hasta que por su importancia fue en lo sucesivo introduciéndose en el resto de las legislaciones del mundo.

Las referencias más remotas de la Institución del Silencio en Cuba están reflejadas en el texto Constitucional de 1934, luego en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Decreto Ley No. 823 de marzo de 1935, en el Art. 57 que estableció el recurso de alzada ante el Presidente de la República y el recurso contra la tácita presidencial denegatoria[1].

Ulteriormente en la Constitución de 1940 en sus artículos 36 y 219 se recogían de forma similar al texto de 1935. Estableciendo el silencio en sentido negativo, partiendo de la posibilidad de toda persona de dirigir peticiones a las autoridades y a que le fueran atendidas y comunicado respuesta. Pasado el plazo indicado en las leyes para cada caso o en defecto el de cuarenta y cinco días, podían recurrir conforme se establecía en las leyes. En el artículo 219 por su parte se refería a la responsabilidad que se fijaría por la demora injustificada[2]

Y más tarde en la Ley 1261 de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, del 4 de enero de 1974, en su artículo 684 que planteaba:

«Cuando la autoridad administrativa en cualquiera de los grados de jerarquía, no se resuelva dentro del plazo legal o, en su defecto del de cuarenta y cinco días naturales cualquier recurso, el interesado podrá considerarlo desestimado el correspondiente recurso o esperar que sea dictada la resolución expresa para establecer el proceso en la forma ordinaria. En este último caso se tendrá como fecha de la resolución expresa la de su notificación al interesado».

Esta Ley le antecedió a la actual Ley No. 7, también llamada Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico, de julio de 1977, que recoge el silencio en el artículo 672, prácticamente copia fiel del citado 684 de la ley anterior. Siendo esta la única base de regulación jurídica que puede apreciarse en nuestro ordenamiento jurídico cubano.

3. El Acto administrativo y su relación con el silencio.

El acto administrativo es, sin duda, el concepto capital del régimen jurídico de la Administración, es decir, del Derecho administrativo. Todas las potestades administrativas, todas las prerrogativas de la Administración, vienen a coincidir y condenarse en ésta: poder dictar actos jurídicos regulados por el Derecho público (administrativo) y dotados de un vigor especial.

La necesaria existencia del acto administrativo no se debe única y exclusivamente a que la Administración pública tenga que tener algún medio para hacer válidas, legales y ejecutorias sus decisiones, sino por algo mucho más importante aún, “el acto administrativo es el nexo imprescindible entre la Administración y la consecución de gran parte de sus fines”, es realmente quien permite su actividad, quien genera la relación jurídico administrativa externa y práctica de la Administración pública hacia aquellos de quienes ella protege sus intereses.

Como muestra del «abanico» de posibilidades de definir o describir los actos administrativos, podemos decir que “Este es una declaración voluntaria que se realiza en el ejercicio de la función pública y que genera efectos jurídicos individuales de manera inmediata. Este tipo de acto constituye una manifestación del poder administrativo que se impone de manera unilateral e imperativa”

Un acto administrativo puede clasificarse de acuerdo a su origen, contenido, destinatarios, efectos, vinculación con una norma preexistente y forma.

De acuerdo a su origen, los actos puede ser simples (provienen de un único órgano) o complejos (se originan en dos o más órganos). El contenido, por su parte, determina que el acto administrativo sea constitutivo (crea, modifica o extingue relaciones jurídicas) o declarativo (acredita una situación jurídica).

Conforme a la clasificación según sus destinatarios genera actos de carácter singular (destinados una persona individual) o de carácter general (dirigidos a una pluralidad indeterminada), mientras que, según su relación con una norma previa, pueden ser reglados (la administración aplica una norma que determina el contenido del acto) o no reglados (es posible optar entre distintas soluciones).

En cuanto a sus efectos, es posible distinguir entre actos favorables (que generan una nueva situación jurídica) y actos desfavorables (limitan el patrimonio jurídico). Y según su forma, el acto puede clasificarse en expreso, tácito y presunto.

En el acto expreso la Administración da a conocer con todas las formalidades establecidas su voluntad, en el acto tácito, da a conocer su decisión no directa y formalmente, sino a través de acciones o actitudes que así lo demuestran. En el acto presunto ante la pasividad directa e indirecta, es el transcurso del tiempo en relación con la ley la que determina la voluntad de la Administración.

Siendo la premisa principal la obligación que tiene la Administración de resolver expresamente todos los procedimientos que tramite, y además, notificar en un plazo determinado dicha resolución. Constituyendo el silencio administrativo una técnica establecida por la ley ante la falta de resolución en plazo de los procedimientos administrativos, mediante la cual se pueden entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas (silencio negativo) las peticiones dirigidas a la Administración.

4. Concepto y Clasificación del Silencio Administrativo.

El concepto de Silencio Administrativo va atado necesariamente a la respuesta inferida de los administrados, proveída por la administración pública ante su solicitud. Así el silencio administrativo tiene como finalidad el no pronunciamiento de la Administración, respecto de un tema en particular para evitar un control posterior de sus decisiones.

Desde una óptica doctrinal de la génesis del Silencio Administrativo, existen conceptos de diferentes autores:

Se denomina silencio administrativo al hecho de que cuando un ciudadano solicita algo a la Administración Pública (Estado, Ayuntamiento, Gobierno…) puede darse el caso de que ésta no responda. La Ley establece que en ciertos casos el silencio administrativo es positivo, lo que significaría que lo que se solicita es concedido. Sin embargo lo más corriente es que el silencio administrativo sea negativo, en cuyo caso el ciudadano sabe que, transcurrido el plazo legal, puede recurrir la referida negativa ante instancias superiores.

El silencio administrativo es una de las formas posibles de terminación de los procedimientos administrativos. Lo característico del silencio es la inactividad de la Administración cuando es obligada a concluir el procedimiento administrativo de forma expresa y a notificar la resolución al interesado dentro de un plazo determinado.

El silencio administrativo opera como un mecanismo que permite, en caso de inactividad por falta de resolución en procedimientos administrativos, imputar a la administración de que se trata un acto administrativo presunto, que tendrá la condición de verdadero acto, en caso de que las reglas del silencio lo configuren como estimatorio y que, por el contrario, será mera ficción jurídica, si se configura como desestimatorio.

Cualquier manifestación de la voluntad que expresa la Administración Pública deberá ser en principio expresa (responder expresamente al papeleo) y ello se establece así como la garantía para los particulares que se relacionan con la Administración.

El Silencio Administrativo no es una potestad administrativa, por consiguiente un instrumento en manos de las Administraciones públicas del que pueden hacer uso para dar por terminado un procedimiento. El silencio administrativo, como acertadamente lo ha caracterizado BAENA DEL ALCÁZAR, es un «hecho jurídico» {5}, una situación fáctica no deseada por el Derecho a la que la norma intenta dar solución mediante la técnica de la ficción. Por tanto, como ya he repetido, la utilización táctica por la Administración de esta forma de terminación del procedimiento administrativo, además de una desconsideración hacia el administrado es una flagrante ilegalidad totalmente inaceptable.

En este sentido Danos Ordoñez, plantea que existe una infinidad de conceptos sobre la institución administrativa, pero diremos que es, “la inacción procedimental en que incurre la administración pública, frente a una petición y/o recurso administrativo, formulado por el administrado ante la cual tiene la obligación ineludible de pronunciarse, dentro del plazo previsto en la Ley” (2)

Y a su vez el tratadista Boquera Oliver lo trata como: “La pasividad jurídica de la Administración puede lesionar el derecho del particular al otorgamiento de lo pedido o su interés en ello”. Este, por falta de acto administrativo, no podrá utilizar los medios habituales (los recursos) para la defensa de sus derechos e intereses. En cambio, si la Administración deniega explícitamente la petición del administrado, este podrá recurrir la denegación ante la Administración y ante el juez. En una situación como la descrita, a la Administración le resulta más conveniente y cómodo, no adoptar resoluciones adversas a los administrados, o no comunicárselas, que resolvérselas y notificárselas. Se ahorra los recursos de los particulares contra sus denegaciones. Cuando, en contra del Derecho, no concede a los administrados lo que les corresponde, consigue la impunidad. Ante la Administración que no le contesta, el particular queda desamparado[3].

El Doctor Gustavo Penagos (colombiano) manifiesta que “El silencio administrativo, como la misma expresión lo dice, es la abstención de la administración de pronunciarse ante las peticiones de los administrados”.

La respuesta más acertada que el Derecho pudiera dar ante la problemática planteada sería la de asumir una regulación específica del silencio administrativo y a través de la misma establecer que tras el transcurso de determinado período de tiempo sin que la Administración le emitiera una respuesta al administrado, debe entenderse uniformemente que la actitud de aquella va encaminada a la estimación o desestimación de la petición.

NAVA NEGRETE: que se trata del silencio de las autoridades administrativa o la acción de resolver, frente a instancias presentadas o promovidas por los particulares, y que la Ley, transcurrido cierto tiempo, atribuye el efecto jurídico de haberse dictado, una resolución administrativa contraria o negativa a los intereses de esa instancia o en su caso, favorables

Según GARRIDO FALLA, silencio negativo «el silencio administrativo debe entenderse pura y simplemente como una presunción legal, un caso de ficción legal. Y esta presunción está motivada única y exclusivamente por exigencias procesales de nuestro recurso contencioso administrativo» {13}.

En el mismo sentido, GARCÍA DE ENTERRÍA: «El silencio es una denegación presunta, una presunción legal, y no un acto tácito o declaración de voluntad administrativa está montado en beneficio del particular y como una facultad suya, al cual, por consiguiente, corresponde la opción, que expresamente se define, de impugnar el silencio o de esperar la resolución expresa (se entiende que para impugnar luego ésta, si le conviniese hacerlo), por cuanto que lo que el silencio no es, en todo caso, es una manera de pronunciarse de la Administración, a la cual se recuerda su estricta obligación de resolver y de hacerlo fundadamente»

Sin embargo, puede suceder que se produzca en ausencia de esa voluntad, con lo que la ley prevé que, cuando estas situaciones se produzcan, la voluntad de la Administración se presuma realizada, bien en contenido negativo o bien en contenido afirmativo o positivo.

El concepto actual del silencio administrativo nos vendrá tanto de la LPA (derogada), como de la ley de Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de 1956, que un principio se partía del concepto de silencio negativo o desestimatorio ante lo cual al particular se le cerraba la fase para ver materializado su derecho y ello implicaba o qué bien se tenía que dirigir al órgano administrativo jerárquicamente superior, o acudir a los Tribunales de Justicia.

Lentamente el silencio positivo fue abriéndose paso en la LPA, pero únicamente para determinados casos, que hacían referencia a supuestos de autorizaciones o aprobaciones de los órganos inferiores respecto por parte de los superiores que poco a poco se irá extendiendo a cierta actuaciones de los particulares, de manera tal que el silencio positivo aparecía como una ausencia de la objeción de la Administración ante cualquier situación que planteasen los particulares. En ese sentido, González Navarro sostiene que el Silencio Administrativo puede definirse como una ficción que la ley establece en beneficio del interesado y en virtud de la cual se considera estimado.

Justamente es considerado el silencio negativo como una ficción puramente procesal y técnica, que permitiría al administrado tener la posibilidad de acceso a la jurisdicción, aunque no exista el acto, que debió existir por parte de la Administración, en cumplimiento de su obligación de resolver expresamente, y como consecuencia de lo que se espera de ella. Así mismo la estimación presuntamente positiva, adquiere para el ordenamiento la categoría de acto administrativo presunto, con las mismas consecuencias jurídicas del acto notificado expresamente.

Sin entrar en disquisiciones terminológicas, corresponde dejar asentado que el silencio viene a constituir como una respuesta de la administración que la ley presume en determinadas circunstancias frente a la petición deducida de un interesado y que no es sino el reverso indispensable del derecho de petición.

«El silencio administrativo es una técnica para permitir el acceso a la revisión jurisdiccional en un sistema basado en el carácter revisor de la jurisdicción administrativa, y en principio del acto previo. Como se necesita un acto para poder acudir en demanda de justicia al Tribunal administrativo, la ley finge que exista tal acto presunto. Como consecuencia lógica de esa configuración, el silencio negativo no es, en sí mismo, un acto pudiendo la Administración oponer la excepción de acto consentido y estando siempre abierta la vía de recurso»[4].

Existen diferentes clases de silencio, aunque la más tratada en la doctrina y por consiguiente en los ordenamientos es la diferenciación partiendo de los efectos que produce: estimatorios o desestimatorios.

5. Silencio Administrativo Positivo o estimatorio y negativo o desestimatorio.

Silencio Administrativo Positivo o estimatorio

Puede ocurrir que la Administración, involuntariamente por olvido u otra causa no resuelva la petición o recurso del particular, y puede que voluntariamente no lo resuelva. En el primer caso la pasividad por sí misma no significa nada. En el segundo la pasividad de la Administración expresa su voluntad de negar lo que se pide o de desestimar el recurso. En los casos de irresolución no querida, por ministerio de la ley puede existir un acto presunto, la voluntad falta, pero la ley presume su existencia. En los casos de irresolución querida, existe la voluntad de negar lo pedido o de desestimar el recurso pero como no se manifiesta también resulta necesario que intervenga la ley si se quiere que aquella tenga trascendencia jurídica. En el supuesto de que la voluntad de negar no se exteriorice de modo, la ley puede establecer que, cuando se den ciertas condiciones, se considere que la voluntad existe y se ha manifestado. Pero como es la ley la que presume la voluntad de la Administración puede presumir que esta niega u otorga. En el primero de los casos estaríamos en presencia del silencio administrativo negativo y en el segundo del silencio positivo.

El silencio administrativo positivo supone un acto presunto que otorgará al administrado lo que este solicitó, mientras que el silencio administrativo negativo, le brindará una oportunidad al administrado de acudir a otra vía.

El silencio administrativo trae consigo: obligación de resolver, plazos para hacerlo, sentido atribuible al silencio (positivo o negativo), recursos posibles, responsabilidad y sanción por el incumplimiento de la obligación.

Silencio Administrativo Negativo o desestimatorio.

Otros derivados de las relaciones a que afecta (silencio referido a relaciones entre particular y la Administración, entre las distintas Administraciones Públicas, y las referidas a las relaciones entre órganos de una misma Administración); así como por la forma en que opera (automático o con denuncia de mora), no son el centro de análisis de los autores. Esto basado en que lo más importante de esta institución es el hecho de responder a la relación jurídica administrativa como una garantía clave en defensa de los administrados contra los Poderes o Poder Público[5].

El silencio administrativo en el ordenamiento jurídico cubano

Un principio general de la actuación de la Administración pública, es el deber de sus órganos de resolver y contestar las peticiones, reclamaciones, recursos que les dirige el particular. La omisión de este deber se conoce genéricamente con el nombre de silencio administrativo y produce los efectos jurídicos que en cada caso le atribuye el ordenamiento jurídico. Por tanto, para hablar de silencio administrativo, es decir, para que la inactividad de la administración al resolver el asunto de su competencia tenga efectos jurídicos, la ley expresamente le atribuye un valor concreto a la falta de decisión expresa de la autoridad administrativa ante la pretensión que se le haya dirigido y requiera de su pronunciamiento. Esta atribución de valor puede hacerse en sentido positivo (entendiendo acogida la pretensión del particular) o negativa (entendiéndola desestimada) como es el caso prevista en la ley adjetiva.

La gran dificultad se colige de lo que regulan los artículos 672 y 677 de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico, pues en el primero de los preceptos se infiere que se alude al silencio administrativo negativo ya que se puede acudir a otra vía en este caso la judicial.

De lo concerniente a lo estipulado en el artículo 677, segundo párrafo se refiere al plazo de interposición de la demanda, pues la expresión “el plazo comenzará a decursar al siguiente día de aquel en que deba considerarse recaída la resolución presunta que agote la vía administrativa”, crea garantías al administrado, pero a la vez es confuso en su redacción en el sentido de que cómo se ha de considerar la resolución recaída y por ende agotada la vía administrativa. Por estas razones es preciso determinar el alcance del acto referido específicamente a su estabilidad, es decir, que el acto tenga una cierta duración en el tiempo y debe valorarse en este sentido lo concerniente a las diferentes posiciones en este tema.

Con respecto a la estabilidad de los actos administrativos existen disquisiciones con respecto a estas posiciones y en este sentido se incluye el término cosa juzgada administrativa que en la doctrina, específicamente la sostenida por los argentinos Agustín Gordillo y Roberto Dromi se asume que este principio de cosa juzgada es netamente de la materia procesal y no administrativa y en este sentido si ha de prevalecer la estabilidad como una características que tiene como fundamento que el acto produzca efectos jurídicos y que por lo tanto debe tener una cierta duración y parte incluso de la firmeza del acto que ha de tener como punto de partida la notificación o la publicación de un acto administrativo, siendo estas las formas de publicidad del acto.

En este sentido se asevera que además la propia inmutabilidad de los actos no solo se enmarca en el caso de silencio, sino también en cuanto a los actos favorables, donde debe prevalecer en primer orden el principio de irrevocabilidad del acto.

Con respecto al referido artículo 677 de la Ley adjetiva también ha de inferirse el tercero que esté inconforme con la decisión cómo se garantiza su derecho de hacer válida su reclamación, por lo que resulta innegable el reconocimiento de la estabilidad como una de las características de los actos administrativos, ya que en este sentido lo concerniente a otras particularidades se encuentran reguladas en el ordenamiento jurídico cubano como son: la legitimidad, según lo estipulado en los artículo 10 y 66 del texto constitucional (principio de legalidad) y en cuanto al 63 se refiere a que la administración ha de dar respuesta las diferentes posiciones que debe adoptar el administrado.

La obligatoriedad es otra de las características y ciertamente una vez que se emite un acto es de obligatorio cumplimiento y por tanto su ejecutividad y ejecutoriedad y así la impugnabilidad que se vislumbra en los precepto aludidos de la ley adjetiva. Partiendo entonces de que los insuficientes presupuestos teóricos en torno a la estabilidad como una característica de los actos administrativos afectan la regulación del silencio administrativo negativo como una garantía para el administrado.

También es menester señalar que de la interpretación que se colige de los preceptos 672 y 677 de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico que cuando la administración no resuelva cualquier recurso dentro del plazo legal o en su defecto el de 45 días naturales el administrado podrá considerarlo desestimado y en este caso podrá contra la denegación presunta como lo regula el artículo 677 del referido cuerpo legal acudir a la vía judicial, pero la interrogante pudiera circunscribirse a contra qué el administrado impugna, ya que no hay un acto administrativo y en este sentido podría como en el ordenamiento español obligar a la administración a emita las concreciones de la denegación y por ende de la presencia del silencio administrativo y en este sentido sería la propuesta de su perfeccionamiento en el ámbito judicial.