El tratamiento histórico – jurídico de la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales por la comisión de un hecho internacionalmente ilícito en el Derecho Internacional Público

Resumen: El presente artículo tiene como propósito analizar el tratamiento histórico – jurídico de la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales por la comisión de un hecho internacionalmente ilícito en el Derecho Internacional Público. Por lo tanto, el redactor estudia las etapas por las cuales ha transitado la evolución de las organizaciones internacionales en el Derecho Internacional Público, en aras de una caracterización de las mismas en torno al tema objeto de análisis.

Palabras claves: tratamiento histórico – jurídico, responsabilidad internacional, hecho internacionalmente ilícito, organizaciones internacionales.

Sumario: 1.Nota introductoria.2. Primera etapa (1815 – 1919). 3. Segunda etapa (1919 – 1945).4. Tercera etapa (1945 hasta la actualidad). 5. Conclusiones. Bibliografía.

1. NOTA INTRODUCTORIA.

Para analizar el tratamiento de la responsabilidad de las organizaciones internacionales (en lo adelante, OI) hay que seguir el curso de las relaciones internacionales en la historia. Sucede de igual forma con las causales de exclusión de la ilicitud como aspecto de la responsabilidad de las OI. Así, se puede dividir el estudio del tema en tres etapas: un primer momento, que comprende desde 1815 hasta 1919; el segundo, que se extiende entre las dos guerras mundiales, desde 1919 hasta 1945 y el tercero, que transita desde la segunda postguerra, o sea, desde 1945 hasta la actualidad.[2]

2. PRIMERA ETAPA (1815 – 1919).

En la primera etapa se encuentran los primeros referentes históricos en torno al origen de las OI, los cuales correspondieron a la Grecia clásica. Ellos fueron las anfictionías y simmaquías.[3] En el seno de ambas se ventilaron cuestiones de índoles económicas, sociales, políticas, matrimoniales y militares. Posteriormente surgieron las comisiones fluviales, las que se caracterizaron por ser formas de cooperación especializadas. Un ejemplo al respecto fue la Comisión Central para la Navegación de río Rhin que se creó en 1815, por el Congreso de Viena.[4] Por otro lado, existieron la Comisión Europea del Danubio[5] de 1856 y Comisión mixta norteamericano-canadiense sobre vías fluviales fronterizas de 1909.[6]

Durante los siglos XIX y XX fueron creadas las uniones administrativas internacionales para satisfacer la cooperación en sectores específicos. Algunas de ellas fueron la Unión Telegráfica Internacional constituida en París, la Unión Postal Universal en Berna, la Oficina Central de Transportes Internacionales por Ferrocarril en Londres, establecidas en 1865, 1874 y 1890 respectivamente.[7] Un rasgo notable en ellas fue su catalogalización como uniones administrativas de coordinación de carácter económico-técnico, conformada por una estructura incipiente, o sea, una oficina o secretaría. Fue muy peculiar en ellas identificar a un director y un pequeño grupo de funcionarios, que se ponían por el Estado donde estuviera enclavada su sede. Además, funcionaron de forma esporádica y carecieron de un sistema institucionalizado. Las comisiones y las uniones mencionadas formaron parte de una primera generación de OI.

Desde la óptica de REUTER[8], la necesidad de aparición de las OI en el siglo XIX, respondió a la satisfacción de dos prioridades básicas: a) la paz y el progreso de las relaciones pacíficas y b) necesidades precisas y limitadas referentes a cuestiones particulares. A principio del siglo XX aparecieron las OI, en su sentido moderno. Su surgimiento tuvo lugar con los descubrimientos y aplicación de nuevas formas de energía: la electricidad y el vapor, aplicadas a los transportes terrestres, marítimos, ferrocarriles y barcos, es decir, la navegación a vapor, las comunicaciones y las transmisiones internacionales de informaciones. Las insinuadas soluciones técnicas impusieron la necesidad de establecer una regulación y control internacional que permitiesen la plena explotación de tales avances. Posteriormente, el Tratado de Versalles del 28 de junio de 1919 posibilitó la creación de la Sociedad de las Naciones y de la Organización Internacional del Trabajo (en lo posterior, OIT). El fin principal de la Liga de las Naciones consistió en prevenir la guerra y mantener la paz. En su estructura contó con un órgano secundario afiliado, como fue la Corte Permanente de Justicia. La Corte se encargó de atender y resolver toda divergencia de carácter internacional sometida por las partes y emitir opiniones consultivas.

Posteriormente, se inició la segunda generación de OI. En esta etapa surgió la OIT, la cual tiene un matiz social y desempeña su labor en el campo de las relaciones laborales. La referida organización internacional tiene vocación universal y comienza a funcionar en el año 1919.

De las ideas expuestas, se puede deducir que en la etapa inicial, la responsabilidad internacional de las OI, por la comisión de hechos ilícitos no fue objeto de tratamiento. En esos tiempos transcurrió el derecho internacional público clásico, por lo que se concibió como sujeto principal de las relaciones de responsabilidad internacional al Estado. Por otro lado, tampoco había surgido el máximo órgano en materia de codificación del Derecho Internacional, la Comisión de Derecho Internacional (lo sucesivo, CDI), en aras de dar un impulso al desarrollo de la materia.

2. SEGUNDA ETAPA (1919 – 1945).

En el segundo ciclo proliferaron las OI, tendencia que se acentuó desde finales de la segunda contienda bélica mundial. Su multiplicación se debió a diversas causas: la necesidad de replantear sobre la base de mecanismos más efectivos, la preservación de la paz mundial, la autoinsuficiencia del Estado para defenderse y la imposibilidad de satisfacción de objetivos colectivos. A lo anteriormente expresado se sumó la división ideológica del mundo y el replanteo de los problemas económicos a nivel mundial y la ampliación de la cooperación internacional. Sin embargo, el tema de la responsabilidad de las OI por la comisión de hechos ilícitos fue intrascendente para la época, pues el DIP se caracterizó por ser estatocéntrico.

3. TERCERA ETAPA (1945 hasta la actualidad).

El tercer período resaltó por la marcada tendencia hacia el universalismo, en la primera mitad del siglo, cuyo reflejo se apreció en el nacimiento de la ONU, en el año 1945. Su misión fundamental es preservar la paz y la seguridad internacional. Producto del despliegue de sus funciones nació el Sistema de las Naciones Unidas, estructurado por un grupo de organismos internacionales especializados que giran en torno a ella.[9]

Otra peculiaridad del tercer momento de análisis es que se le prestó mayor atención a la responsabilidad de las OI. Tal hecho se debió al reconocimiento de su subjetividad internacional en el Derecho Internacional Público (en lo posterior, DIP), pues sus Estados miembros comienzan a conferirles facultades en virtud del tratado constitutivo.[10] En 1947 se creó la CDI, la que ha jugado un papel primordial en materia de codificación y desarrollo progresivo del DIP.

También es notable destacar que en la presente etapa, a partir de 1948 hasta las décadas de los 50 y 60 se identificaron por una fuerte tendencia al regionalismo internacional, en materia de organizaciones. De esa forma se comenzó a organizar la cooperación a escala continental, siendo expresión de ese fenómeno la Organización de Estados Americanos en 1948, la Organización del Tratado del Atlántico Norte en 1949 u otras.[11]

En el año 1949, se produjo el suceso de los  daños sufridos por el personal de ONU en Palestina, producto de los ataques israelíes. Como consecuencia nefasta del suceso anterior, se asesinó al mediador de las Naciones Unidas, el conde de Bernardote, en Palestina. Tal incidente propició que la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitó una consulta a la CIJ, el 11 de abril del propio año, la cual marcó pauta en materia de responsabilidad internacional.[12] Por medio de ella se reconoció el derecho de reclamar de una organización contra un Estado.

Otro de los matices del tercer momento fue la presencia de investigaciones científicas referentes al espacio ultraterrestre, la luna y los cuerpos celestes. Para estipular las cuestiones relacionadas con los objetos espaciales, se elaboraron instrumentos jurídicos internacionales. El primero de ello fue el Tratado sobre los Principios que deben regir las Actividades de los Estados en la Exploración y Utilización del Espacio Ultraterrestre, incluso la Luna y otros Cuerpos Celestes, redactado en Londres, en 1963.

El artículo 6 del aludido convenio regula lo siguiente: […] “cuando se trate de actividades que se realizan en el espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, una organización internacional, la responsabilidad en cuanto al presente Tratado corresponderá a esa organización internacional y a los Estados Partes en el Tratado que pertenecen a ella”. Por otro lado, el precepto 13, primera parte, del mismo preceptúa: “Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a las actividades de exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, que realicen los Estados Partes en el Tratado tanto en el caso de que esas actividades las lleve a cabo un Estado Parte en el Tratado por sí solo o junto con otros Estados, incluso cuando se efectúen dentro del marco de organizaciones intergubernamentales internacionales. Los Estados Partes en el Tratado resolverán los problemas prácticos que puedan surgir en relación con las actividades que desarrollen las organizaciones internacionales en la exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, con la organización internacional pertinente o con uno o varios Estados miembros de dicha organización internacional que sean Partes en el presente Tratado”.[13] Por lo tanto, se está reconociendo de esa forma que las OI pueden ser sujeto de responsabilidad internacional.

Por otro lado, está el Convenio sobre Responsabilidad Internacional por Daños causados por objetos espaciales, redactado en Washington, en 1972. El preámbulo del convenio establece: “Tomando en consideración que, a pesar de las medidas de precaución que han de adoptar los Estados y las organizaciones internacionales intergubernamentales que participen en el lanzamiento de objetos espaciales, tales objetos pueden ocasionalmente causar daños”. Además, el artículo 1 (A los efectos del presente Convenio) en el inciso a) refiere: “Se entenderá por daño la pérdida de vidas humanas, las lesiones corporales u otros perjuicios a la salud, así como la pérdida de bienes o los perjuicios causados a bienes de Estado o de personas físicas o morales, o de organizaciones internacionales intergubernamentales” […]. Por último, el artículo 22.1 regula lo siguiente: “en el presente Convenio, salvo los artículos 24 a 27, se entenderá que las referencias que se hacen a los Estados se aplican a cualquier organización intergubernamental internacional que se dedique a actividades espaciales si ésta declara que acepta los derechos y obligaciones previstos en este Convenio y si una mayoría de sus Estados Miembros son Estados Partes en este Convenio y en el Tratado sobre los Principios que deben regir las Actividades de los Estados en la Exploración y Utilización del Espacio Ultraterrestre, incluso la Luna y otros Cuerpos Celestes”.[14] El convenio regula uno de los elementos del hecho ilícito, el daño, el cual es objeto de polémica hoy.

Posteriormente, se concluyó la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Montego Bay, Jamaica, en 1982. Esta estipula la responsabilidad internacional, por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del tratado, por OI.  El artículo 6 del anexo IX (Participación de OI) de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar establece: “1. La responsabilidad por el incumplimiento de obligaciones establecidas en la Convención o por cualquier otra transgresión de ésta incumbirá a las Partes que tengan competencia con arreglo al artículo 5 de este Anexo; 2. Cualquier Estado Parte podrá pedir a una organización internacional o a sus Estados miembros que sean Partes en la Convención que informen acerca de a quién incumbe la responsabilidad respecto de una determinada cuestión. La organización y los Estados miembros de que se trate darán esa información. El hecho de no dar esa información en un plazo razonable o de dar información contradictoria entrañará responsabilidad conjunta y solidaria”.[15] El convenio regula la responsabilidad para OI y sus estados miembros en el marco del Derecho del Mar.

Las referidas convenciones reconocen de forma expresa la responsabilidad en la que puede incurrir una organización internacional en el DIP. Así, se encuentran dos campos de exigencia de responsabilidad en virtud de ellos: responsabilidad por daños, la cual no es objeto de análisis del presente escrito y la responsabilidad por la comisión de hechos ilícitos en el DIP. De ahí que se aprecie que el tratamiento de la responsabilidad de las OI es reciente.

En el siglo XXI, la CDI ha tenido en su atención los estudios de la responsabilidad internacional de las OI, por la comisión de hechos ilícitos. La CDI elabora un texto de Proyectos de artículos sobre responsabilidad de Estado en el año 2001. Sin embargo. Finalmente, se decide eliminar las regulaciones referentes a las OI organización. Las propuestas de supresión en este sentido la hizo el relator especial CRAWFORD.[16] No obstante, el artículo 57 de dicho texto, estipula una cláusula de salvaguardia, referente a las OI.[17]

Las cuestiones inherentes a la regulación de la responsabilidad internacional de las OI por la comisión de hechos ilícitos en el DIP se han hecho de forma expedita. La Comisión de Derecho Internacional le ha sido suficiente once años, aproximadamente, para hacer un proyecto artículos sobre la materia. Dicha celeridad puede llevar a objetos de cuestionamientos. Sin embargo, anteriormente a la tarea codificadora en materia de responsabilidad de la OI, se estuvo trabajando de forma ardua con relación a los Estados. Así, muchas dudas que se han suscitado en materia estatal, han servido para despejar las incertidumbres surgidas para la responsabilidad de las OI.

No obstante, resulta válido recordar que los Estados y las OI son dos sujetos bien diferenciados en el Derecho Internacional Público Contemporáneo. Primero, porque se trata de un sujeto del Derecho Internacional con naturaleza derivada y funcional. Al mismo tiempo, su capacidad de obrar se encuentra limitada, pues el actuar de las organizaciones depende de las competencias que le atribuyen sus Estados, organizaciones interestatales y no gubernamentales miembros. Además, no es posible una aplicación analógica de las estipulaciones establecidas para la responsabilidad internacional de los estados a las OI.

A pesar de los avances que se dan en esta tercera etapa y la referencias que se tenían de la regulación estatal, no es hasta el año 2002, durante su 52º período de sesiones de la Asamblea General de la ONU, que se comienza a encarar el tema de forma directa y abierta, con el fin de elaborar una codificación al respecto. Para la realización del estudio sobre responsabilidad de las OI se nombró al Relator Especial GIORGIO GAJA.[18] A partir de ahí, surgió un Grupo de Trabajo,[19] el cual se empeñó en el estudio de los vínculos entre el nuevo proyecto que nacería y el de responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos. El Grupo de Trabajo estuvo integrado por: GAJA, G. (Presidente), BAENA SOARES, J. C., BROWNLIE, I., CANDIOTI, E., DAOUDI, R., ESCARAMEIA, P., FOMBA, S., KAMTO, M., KATEKA, J. L., KOSKENNIEMI, M., MANSFIELD, W., SIMMA, B., TOMKA, P., YAMADA, C y KUZNETSOV,  V (ex oficio). Como parte de la responsabilidad internacional de las OI, se analizaron los fundamentos de la imputación concerniente a los Estados miembros. Tras finalizar el período 54º del Grupo de Trabajo, la Comisión aprobó un informe relacionado con la responsabilidad internacional de las OI.[20]

La CDI trabajó arduamente desde el 55º al 60º período de sesiones, realizados ambos en los años 2003 y 2008 respectivamente. Como parte de la etapa anterior, la CDI recibió y examinó seis informes,[21] y aprobó provisionalmente los proyectos de artículos 1 a 53.[22] En el 61º período de sesiones se adoptó el séptimo informe, al igual que los comentarios escritos recibidos hasta el momento de las OI.[23] También se recomendó hacerle enmiendas al proyecto de artículos sobre responsabilidad de las OI. Una de las partes del proyecto a enmendar son las relativas al hecho internacionalmente ilícito y la imputación de una organización internacional.

El séptimo informe sobre responsabilidad de las OI concibió cuatro nuevos proyectos de artículos para aplicarse. Los mismos se destacan por ser disposiciones generales, referidas a la responsabilidad, tanto de las OI como de los Estados, por el hecho  ilícito de una organización internacional. Del mismo modo, se reproducen los artículos correspondientes sobre la responsabilidad del Estado por hechos ilícitos. La CDI atempera los mismos desde la visión de las OI y dondequiera que aparece el término Estado, lo reemplaza por el de organización internacional.

Además, existe un Texto del proyecto de artículos sobre responsabilidad internacional de las OI, por la comisión de hechos ilícitos, con sus correspondientes comentarios.[24] El mismo fue aprobado en primera lectura en el año 2009, con un total de 66 proyectos de artículos y no ha entrado en vigor. En este se regulan temas como el hecho ilícito, las causales de exclusión y consecuencias derivadas de la comisión de un hecho ilícito.

En febrero de 2011, la CDI publica los comentarios y observaciones a dicho proyecto, formuladas por los Estados y OI.  En marzo del aludido año, AGO elabora un octavo informe sobre la materia objeto de análisis.[25] La CDI procedió a la remisión de los proyectos de artículo del 1 al 18 al Comité de Redacción. De esa forma, se recomendaba que se debería dar comienzo a la segunda lectura de dicho proyecto. La CDI envía al referido comité los proyectos de artículo del 19 al 66 en mayo de 2011. Igualmente, se examina el informe del Comité de Redacción (A/CN.4/L.778) en su 3097ª sesión, el 3 de junio de 2011. En la aludida sesión se aprobaron todos los proyectos de artículo sobre la responsabilidad de las OI, en segunda lectura. La Comisión le da el visto bueno a los comentarios inherentes a los proyectos de artículos, en su 3118ª sesión el 8 de agosto de 2011. Es así, que con amparo en su Estatuto, la Comisión muestra el Proyecto de artículos y sus recomendaciones a la Asamblea General de las Organización de las Naciones Unidas. La Asamblea General objeto de referencia ha tomó nota en virtud de la Resolución 66/100 del 9 de diciembre de 2011. Ello lo hizo para la inclusión de los artículos en la agenda provisional de su 69o sesión para el año 2014.

CONCLUSIONES

PRIMERA: En la primera etapa objeto de análisis, la responsabilidad internacional de las OI, por la comisión de hechos ilícitos no fue objeto de tratamiento. En esos tiempos transcurrió el derecho internacional público clásico, por lo que se concibió como sujeto principal de las relaciones de responsabilidad internacional al Estado.

SEGUNDA: En la segunda etapa, el tema de la responsabilidad de las OI por la comisión de hechos ilícitos fue intrascendente para la época, pues el DIP se caracterizó por ser estatocéntrico.

TERCERA: En el siglo XXI, la CDI ha tenido en su atención los estudios de la responsabilidad internacional de las OI, por la comisión de hechos ilícitos. A pesar de los avances que se dan en la tercera etapa, no es hasta el año 2002, durante su 52º período de sesiones de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, que se comienza a encarar el tema de forma directa y abierta, con el fin de elaborar una codificación al respecto.

CUARTA: Actualmente existe un Texto del proyecto de artículos sobre responsabilidad internacional de las OI, por la comisión de hechos ilícitos, con sus correspondientes comentarios. El mismo fue aprobado en segunda lectura en el año 2011, con un total de 67 proyectos de artículos y no ha entrado en vigor.