Estudo de impacto ambiental como instrumento de proteção do meio ambiente

Resumo: De acordo com a Constituição Federal (CF), todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo obrigação do Poder Público e da coletividade defendê-lo e preserva-lo. Com a finalidade de efetivar este direito, fomentou-se a Política Nacional do Meio ambiente, a qual possui entre outros instrumentos o Estudo de Impacto Ambiental, o qual, visa identificar, avaliar e até mesmo prever as consequências de ações atrópicas ao meio biológico, físico, e sócio econômico. A função do Estudo de Impacto Ambiental não é influenciar as decisões administrativas sistematicamente, a favor das considerações ambientais, em detrimento das vantagens econômicas e sociais. A finalidade é dar à Administração Públicas uma base séria de informação, a afim de balancear os interesses em jogo, quando da tomada de decisões, tendo sempre em vista uma finalidade superior.

Palavras-chave: estudo de impacto ambiental – meio ambiente – licenciamento.

Sumário: 1. Introdução. 2. Natureza jurídica e função do estudo de impacto ambiental (EIA). 3. Estudo de impacto ambiental (EIA) no direito brasileiro e sua evolução histórica. 4. Declaração do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento. 5. Previsões do estudo de impacto ambiental em convenções e declarações internacionais. 5.1. Convenção de Espoo. 6. Estudo de impacto ambiental (EIA). 6.1 Da obrigação de tutela do Poder Público. 6.2. Exigibilidade. 6.3 Licenciamento ambiental e o Estudo de Impacto Ambiental (EIA). 7. Considerações finais. Referências bibliográficas.

1. Introdução

Nas últimas décadas, pode-se perceber um significativo crescimento da conscientização, tanto a nível nacional como internacional, no que pertine, à rápida degradação ambiental e seu reflexo negativo na qualidade de vida da sociedade como um todo.

Os problemas ambientais, levaram comunidades inteiras a lutar por políticas públicas mais protetivas, e a exigirem programas de investimentos e projetos a fim de viabilizá-las.

Um estudo feito por Iara Verocai Dias Moreira, apontou que:

“A busca de meios que promovessem a incorporação de fatores ambientais à tomada de decisão resultou na formulação de políticas específicas e fez surgir uma série de instrumentos para a execução dessas políticas. Fizeram-se reorganizações administrativas e reformas institucionais, criaram-se incentivos econômicos para o controle da poluição, implantaram-se sistemas de gestão ambiental, abriram-se canais para que os cidadãos pudessem participar das decisões. Dos instrumentos gerados, o processo de avaliação de impacto ambiental (AIA) foi aquele que maiores atenções atraiu, tendo sido amplamente discutido e adotado, por sua adaptabilidade a diferentes esquemas institucionais e por suas possibilidades de atender ao mesmo tempo a requisitos técnicos e po1íticos.”[1]

Em 1981, foi inserido no ordenamento jurídico brasileiro, um novo instituto, qual seja, a Política Nacional do Meio Ambiente, por meio da Lei 6.938. Esta Lei foi regulamentada, cinco anos mais tarde, em 1986[2]. Posteriormente a Constituição Federal em 1988 (CF), ratificou a necessidade do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), por meio do art. 225 da CF o qual estabelece que:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”[3]

Segundo Édis Milaré:

“[…] o Texto Supremo captou com indiscutível oportunidade o que está na alma nacional – a consciência de que é preciso aprender a conviver em harmonia com a natureza, traduzindo em vários dispositivos aquilo que pode ser considerado um dos sistemas mais abrangentes a atuais do mundo sobre a tutela do meio ambiente. A dimensão conferida ao tema não se resume, a bem ver, aos dispositivos concentrados no Capítulo VI do Título VIII, dirigido à Ordem Social – alcança da mesma forma inúmeros outros regulamentos insertos ao longo do texto nos mais diversos títulos e capítulos, decorrentes do conteúdo multidisciplinar da matéria.”[4]

O citado texto Constitucional, trata-se de um dos mais avançados do mundo, em termos ambientais. Contudo a lei não será suficiente, caso a coletividade e o Poder público não a observem.

2. Natureza jurídica e função do estudo de impacto ambiental (EIA)

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) trata-se de instrumento protetivo, que tem por objetivo a apreciação prévia dos efeitos maléficos que possam resultar da instalação, ampliação ou funcionamento de atividades, que, nos moldes do art. 225, §1º, IV, da CF, coloquem em risco de maneira significativa o meio ambiente.

Portanto, pode-se afirmar que o EIA tem natureza jurídica de instituto constitucional, além disso, vale ressaltar que ele constitui um instrumento, que tem por finalidade contemplar os objetivos constitucionais estipulados pela Política Nacional do Meio Ambiente.

Importante frisar que o EIA, constitui um procedimento público imprescindível à intervenção do órgão público ambiental desde o início de qualquer procedimento (art. 5°, parágrafo único, 6°, parágrafo único, e 11, parágrafo único, todos da Resolução 1/86-CONAMA, e Resolução 6/86 CONAMA, modelos 1 e 2)[5].

Contudo, a função do EIA, não é a de manipular as decisões de cunho administrativas, de modo a favorecer as questões ambientais, em desfavor das vantagens econômicas e sociais. O que se pretende é dar a Administração Pública uma base confiável de informação, afim de ponderar os interesses, para que se possa tomar decisões mais equilibradas, levando sempre em conta a finalidade superior, qual seja a sustentabilidade.

3. Estudo de impacto ambiental (EIA) no direito brasileiro e sua evolução histórica

As Constituições anteriores a de 1988 não se preocuparam com a proteção do meio ambiente de forma específica ou global. Nelas nem mesmo uma vez foi utilizada a expressão meio ambiente, demostrando total inadvertência ou, até, despreocupação com o espaço em que vivemos[6]

Até meados da década de 80, não haviam movimentos expressivos, de cunho nacional, voltados à preservação do meio ambiente.

Naquela época, os projetos de empreendimentos de grande porte eram submetidos somente à análise relativas às questões técnicas e econômicas, sem qualquer cuidado com as consequências destas obras em relação ao meio ambiente.

A Doutora Luciane Mascarenhas respalda este entendimento, quando menciona em sua obra, que anteriormente à instituição do Estudo de Impacto Ambiental, várias obras gigantescas e altamente agressivas ao meio ambiente foram executadas, sem a realização de qualquer estudo que levasse em conta as variáveis ambientais, o que repercutiu na perda de muitos itens da biodiversidade brasileira.[7]

Assim, pode-se afirmar que o EIA e sua obrigatoriedade, foi um verdadeiro marco na evolução ambiental, pois transformou a visão sobre a temática ambiental, regendo um processo basilar na evolução do país em direção ao Desenvolvimento Sustentável.

Contudo o EIA pátrio não surgiu nos padrões atuais. O seu ingresso em nosso ordenamento jurídico veio por meio da Lei de Zoneamento Industrial, Lei nº. 6.803/80[8], que em seu art. 10, § 3º, exigia um estudo prévio acerca das avaliações de impacto para aprovação das áreas componentes do zoneamento urbano.

Os estudos e análises das modificações do meio ambiente e os impactos ambientais passaram a ser seriamente considerados, com a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão colegiado, resultado da Lei 6938/81[9], que tem por objetivo implementar e definir a Política Nacional do Meio Ambiente.

A criação do CONAMA foi uma das grandes conquistas da Lei 6938/81, visto que, desde então, o planejamento ambiental tornou-se parte da elaboração das políticas públicas.

4. Declaração do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também chamada Conferência do Rio, realizada de 3 à 14 de junho de 1992, reafirmou a Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, adotada em Estocolmo em 16 de junho de 1972, teve por principal objetivo estabelecer uma nova e justa parceria global por meio do estabelecimento de novos níveis de cooperação entre os Estados, os setores chave da sociedade e os indivíduos, trabalhando com vistas à inclusão de acordos internacionais que respeitem os interesses de todos e protejam a integridade do sistema global de meio ambiente e desenvolvimento[10].

A referida Conferência elaborou a Declaração do Rio de Janeiro, na qual proclamou uma série de princípios. Dentre os seus princípios, importante se faz, a menção do Princípio 17, o qual menciona:

“A avaliação do impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de autoridade nacional competente”[11].

A Conferência do Rio chamou a atenção para as tragédias ambientais e trouxe maior responsabilidade aos países desenvolvidos, com o intuito de conscientizar e divulgar a ideia de desenvolvimento sustentável.

Um dos temas trazidos a pauta foi a necessidade de dar aos países em desenvolvimento apoio financeiro e tecnológico para avançarem em direção ao desenvolvimento sustentável.

Naquele momento, a posição dos países em desenvolvimento tornou-se mais bem estruturada e o ambiente político internacional favoreceu a aceitação pelos países desenvolvidos de princípios como o das responsabilidades comuns, mas diferenciadas. A mudança de percepção com relação à complexidade do tema deu-se de forma muito clara nas negociações diplomáticas, apesar de seu impacto ter sido menor do ponto de vista da opinião pública.[12]

5. Previsões do estudo de impacto ambiental em convenções e declarações internacionais

5.1. Convenção de Espoo

Em fevereiro de 1991, foi assinada em Espoo (Finlândia), a Convenção Sobre Avaliação de Impacto Ambiental Transfronteiriço. Este acordo foi adotado no âmbito da Comissão das Nações Unidas para a Europa e entrou em vigor em setembro de 1997.[13]

Após análise de impacto ambiental, a referida Convenção estipulou obrigações com o intuito de prevenir danos relacionados a projetos ou atividades que poderiam causar, de alguma forma, prejuízos ao meio ambiente e a saúde da população.

Esta Convenção considera os fatores ambientais desde o início do procedimento decisório e em todos os escalões administrativos, bem como tem por principal objetivo disseminar a qualidade das informações fornecidas aos responsáveis, propiciando tomada de decisões sustentáveis, a fim de limitar ao máximo os impactos danosos das atividades a serem desenvolvidas[14].

Importante salientar, que não se criou um órgão internacional (a fim de efetuar os estudos), visto que, a mencionada avaliação trata-se de ato soberano de cada país.

Segundo Paulo Affonso Leme Machado:

“Os efeitos transfronteiriços constatados e analisados no procedimento de EPIA (Estudo Prévio de Impacto Ambiental) serão objeto de negociações bilaterais ou multilaterais.

[…] Impacto transfronteiriço designa qualquer impacto, e não exclusivamente um impacto de caráter mundial, ocorrendo nos limites de uma área que depende da jurisdição de um país, sendo esse impacto oriundo de atividade cuja origem física se situe, no todo ou em parte, em área dependendo da jurisdição de outro país (art. 1º, VIII).”

O que se propõe é que as decisão com caráter definitivo do país, onde a atividade proposta será exercida, deverá levar em conta os resultados da avaliação de impacto ambiental, os apontamentos feitos pelo público (art. 3º, §8º, da Convenção) e, de acordo com o art. 5° da referida Convenção, as observações resultantes das consultas ou negociações. O que se observa é que a referida norma preconiza uma ampla motivação da decisão a ser tomada, inserindo na documentação a ser apreciada não só a avaliação ambiental, mas se leva em conta também a consulta feita ao público e as negociações levadas a efeito entre os países.[15]

Mesmo o Brasil não fazendo parte desta Convenção, é patente que suas normas internas, em sua maioria, já se encontram de acordo com seus princípios.

6. Estudo de impacto ambiental (EIA)

Segundo a Resolução n° 1/86, do CONAMA[16]:

“Art. 1º. […] considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultantes das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;[17]

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais”[18].

Com base nesta resolução, é possível afirmar que o impacto ambiental é uma modificação abrupta do meio ambiente, envolvendo aspectos ecológicos, econômicos e sociais. Essas alterações podem ser positivas ou negativas, dependendo da intervenção ocorrida.[19]

A Resolução CONAMA n° 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu art. 1°, III, menciona que estudos ambientais são todos e quaisquer estudos que se referem aos aspectos ambientais no que tange à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, trazendo como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco[20] e define Impacto Ambiental Regional, como:

“IV – Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados.”[21]

Importante mencionar que o EIA não será sempre obrigatório, só haverá exigibilidade em procedimentos de licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades consideradas de relevante degradação ambiental.

No entanto, existem estudos de impacto de menor complexidade que o EIA, e serão utilizados quando as atividades ou obras não forem potencialmente causadoras de considerável degradação ambiental, tais como: Relatório de Controle Ambiental (RCA), Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA), Relatório de Avaliação Ambiental (RAA), Projeto de Controle Ambiental (PCA), Relatório Ambiental Simplificado (RAS) e Relatório Ambiental Preliminar (RAP). Este último é o primeiro documento exigido para o licenciamento ambiental e tem por objetivo amparar a decisão sobre o exigência ou não do EIA.[22]

Da análise dos argumentos citados, podemos concluir que o EIA é de extrema relevância, visto que, pressupõe o controle preventivo de prejuízo ao meio ambiente, decorrentes da ação humana. O que se propõe com essas medidas acauteladoras é implementar meios a fim de evitar os prejuízos ambientais, porém, se por algum motivo for constatado dano ambiental, deve-se necessariamente lançar mão de mecanismos a fim de mitigar esse dano.

6.1  Da obrigação de tutela do Poder Público

A Constituição Federal prevê em seu art. 225, caput, que “todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”. Portanto impõe-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O meio ambiente equilibrado trata-se de direito fundamental, apesar de não estar positivado no Título II da Constituição Federal de 1988, pois trata-se de direito implícito, nos moldes do art. 5, §2°, da CF.

Para assegurar a efetividade desse direito fundamental, o inciso IV do §1° do artigo 225 da CF menciona:

“Art. 225. […]

§1° […] incumbe -se ao Poder Público:

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.”

Este “poder dever” ambiental se consubstancia como um imperativo, não só em relação ao Poder Público, mas também em relação ao cidadão. Neste sentido sustenta Eros Grau:

“Os administradores, meros beneficiários do exercício da função ambiental pelo Estado que eram, passam a ocupar a posição de destinatários do poder dever de desenvolver comportamentos positivos, visando àqueles fins. Assim o traço que distingue a função ambiental pública das demais funções estatais é a não exclusividade de seu exercício pelo Estado”.[23]

Segundo Paulo Castro Rangel, a principal condicionante da política ambiental é a capacidade das organizações [24]. Isto indica que é necessário a criação de normas, a fim de regulamentar o comportamento humano em relação ao meio ambiente, mas, por outro lado, não há que se falar em defesa ambiental sem a cooperação da coletividade, haja vista que a segunda parte do art. 225 da CF deixa claro a obrigação tanto do Poder Público quanto da coletividade (cooperativismo), quando o assunto é preservação e defesa do meio ambiente.

6.2 Exigibilidade

O EIA é, na verdade, estratégia preventiva da política ambiental, pois engloba esforços para melhor informar sobre possíveis danos ambientais e permite a tomada de medidas adequadas antes que o prejuízo se estabeleça. Sob este contexto, o EIA pode ser classificado como parte de uma política ambiental de caráter cautelar, baseado no planejamento das atividades humanas.[25]

Neste sentido a ação protetiva exercida pelo Poder Público Brasileiro nada mais é que um sistema de gestão ambiental, que tem por objetivo tutelar o meio ambiente por meio de instrumentos técnicos e, em muitos casos, com a participação da população, para que, assim, se efetive o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos moldes no art. 225, caput, da CF.

Neste contexto Édis Milaré afirma que:

“A implantação de qualquer atividade ou obra efetivamente ou potencialmente degradadora deve submeter-se a uma análise e controle prévios. Tal análise se faz necessária para se interverem os riscos e eventuais impactos ambientais a serem prevenidos, corrigidos, mitigados e/ou compensados quando, da sua operação e, em casos específicos(…)”[26]

Com ao advento da Lei 6.938/81, o EIA foi elevado à categoria de instrumento da Política nacional do Meio Ambiente e, por meio da Resolução CONAMA 001/86, foram estabelecidas as definições, os critérios básicos, as responsabilidades e as orientações gerais para o seu uso e execução.[27]

É certo, pois, dizer que a resolução CONAMA 001/86 apresentou, de forma exemplificativa, um rol de situações consideradas potencialmente causadoras de danos significativos ao meio ambiente, nas quais o EIA se fazia necessário.

Desse modo, de acordo com esta Resolução, todas as atividades que de alguma forma modificassem o meio ambiente, dependeriam do EIA e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), sem o que não poderia ser licenciadas.[28]

Contudo essa emenda foi superada, visto que, em fim, o Estudo de Impacto Ambiental foi elevado à categoria constitucional, por meio do art. 225, §1º, da CF.

Importante salientar que o texto constitucional não tornou a EIA exigível em todos os casos, visto que possibilitou a dispensa da realização deste estudo em atividades e empreendimentos que não representavam impactos significativos ao meio ambiente.

Álvaro Luiz V. Mirra relata em sua obra que:

“EIA deve ser entendido na sua exata dimensão, ou seja, como valiosíssimo instrumento para a discussão do planejamento global, em todos os níveis, que permite às políticas públicas, ao mesmo tempo, realizarem plenamente os imperativos sociais e econômicos e cumprirem os anseios conservacionistas da coletividade. Longe de ser um de atraso na execução, atividades e empreendimento, o EIA surge, finalmente, como mecanismo de viabilização de sua realização segura e equilibrada em termos sócio-econômico-ambientais, como requer a Política Nacional do Meio Ambiente” [29]

Sobre este tema, Edis Mileré se manifesta nos seguintes termos:

“Para que se possa analisar corretamente a questão referente à exigibilidade e aos limites de aplicação da Resolução CONAMA001/1986, cumpre enfatizar novamente  que ela foi editada sob o anterior regime constitucional, o da Emenda 1/69, época em que não havia nenhuma disposição nomeada com “proteção ambiental” ou algo que o valha.

As matérias que compõe essa nova designação eram tratadas sob a forma de competência legislativa da União para dispor sobre “defesa e proteção da saúde”; “jazidas, minas e outros recursos minerais”; “metalurgia, florestas, caça e pesca” e “águas”.

Nesse contexto, amenizado com uma pitada dos novos ventos, que indicavam já a necessidade de uma melhor disciplina das atividades que pudessem causar algum dano ao meio ambiente, é que veio a ser editada a resolução CONAMA 001/1986, que atendia aos então objetivos perseguidos pela Lei 6.938/1981”[30]

Para finalizar, podemos afirmar que só há a obrigatoriedade do EIA quando a ação humana de alguma forma causar relevante dano ao meio ambiente. Sendo assim, é possível sustentar que nem toda modificação do meio ambiente, causada pela ação humana, implicará em prévio EIA.

6.3 Licenciamento ambiental e o Estudo de Impacto Ambiental (EIA)

Com base no texto constitucional, o EIA deverá ser realizado antes da instalação da obra ou atividade potencialmente causadora de significativa dano ambiental, não podendo ser no momento e nem após à obra ou atividade, haja vista que o EIA tem por fundamento a prevenção e precaução.

Este estudo prévio visa coibir práticas que eram comuns no Brasil, visto que os donos de obras e empreendimentos com alto poder de degradação do meio ambiente as começavam sem a realização do EIA e, assim, quando realizado, servia apenas para legitimar a situação já estabelecida.[31]

O EIA trata-se de parte integrante do processo de licenciamento ambiental, pois sua realização é requisito necessário para a concessão de licença para o início das obras ou atividades potencialmente degradadoras do meio ambienta[32], sendo que a Lei 6.938/81 e as Resoluções CONAMA nº 001/86 e nº 237/97 estabelecem as principais orientações para a execução do Licenciamento Ambiental.

A obrigação de se realizar o EIA e de conceder a licença é compartilhada pelo Ibama e pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente, pois são partes integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).

O Ministério do Meio Ambiente emitiu o Parecer nº 312, que dispõe sobre a competência estadual e federal para o licenciamento, tendo como fundamento a abrangência do impacto.[33]

A Diretoria de Licenciamento Ambiental é o órgão do Ibama responsável pela execução do licenciamento na esfera federal. A Diretoria vem realizando esforços na qualificação e na reorganização do setor de licenciamento, bem como fornece aos empreendedores módulos de atualização de dados técnicos do empreendimento, solicitação de licença, abertura de processo, envio de documentos e boletos de pagamento de taxas do licenciamento em formato on line. [34]

Importante salientar que o EIA não se confunde com o licenciamento, pois este é obrigatório em qualquer obra, já aquele só é exigível em obras ou empreendimentos que possam causar danos ambientais significativos. Portanto, podemos afirmar que sempre que houver o EIA se buscará o licenciamento, mas nem todo licenciamento está relacionado ao EIA.

7. Considerações finais

A Lei de Política Nacional de Meio Ambiente, que completa 31 anos, coincidentemente, em 31 de agosto de 2011, foi um marco na história da nossa Nação, visto que, por meio dela parte dos recursos ambientais nacionais foram preservados.

O EIA e sua obrigatoriedade transformaram a visão sobre a temática ambiental, regendo um processo basilar na evolução do Brasil em direção ao Desenvolvimento Sustentável.

Em conclusão, o Direito Brasileiro encontra-se em processo de amadurecimento. Há muito o que se regulamentar sobre EIA, mas não há como negar que hoje este instituto trata-se de instrumento fundamental de proteção ambiental e de elemento inestimável no controle da eficiência das decisões públicas e privadas que afetam diretamente o meio ambiente.

Informações Sobre o Autor

Polianny Marques Freitas Branquinho

Professora de Direito Processual Civil, especialista em Direito do Trabalho, Processo do Trabalho e Direito Tributário e mestranda em Direito das Relações Internacionais e Desenvolvimento na Pontifícia Universidade Católica de Goiás.