Garantia do direito à informação no Brasil: Contribuições da Lei de Acesso à Informação

Resumo: O acesso à informação de qualidade atua positivamente na proteção e no desenvolvimento de toda a coletividade, contribuindo para a realização de outros direitos. Princípio básico do controle social, o direito fundamental à informação permite que o povo exerça algum controle sobre a ação da Administração. Utilizando-se do método hipotético-dedutivo, o presente trabalho de conclusão de curso pretende responder se a vigência da Lei nº 12.527, conhecida como Lei de Acesso à Informação, contribuiu para o exercício efetivo do direito à informação, atuando no fomento ao controle social e no desenvolvimento de uma cultura de interesse no acesso à informação. Ao final, conclui-se que a criação da Lei nº 12.527 contribui para a concretização do direito de acesso à informação, fortalecendo o controle social e reduzindo os riscos da chamada “assimetria de informações”. Após um ano de vigência da lei é possível perceber mudanças no interesse e na cultura da sociedade. Todavia, pontos críticos identificados durante esse período devem ser aperfeiçoados, bem como devem ser reforçadas as ações de divulgação e publicidade da lei garantindo que a cultura da informação seja disseminada e assimilada pela população.

Palavras-chave: 1 Direito à informação. 2 Controle Social. 3 Lei de Acesso à Informação.

Abstract: Access to quality information is effective in the protection and development of the entire community, contributing to the realization of other rights. Basic principle of social control, the fundamental right to information enables people to exercise some control over the action of the Administration. Using the hypothetical-deductive method, the present work completion course aims to answer whether the enactment of Law No. 12,527, known as the Law on Access to Information, contributed to the effective exercise of the right to information, acting in fostering social control and developing a culture of interest in accessing information. At the end, it is concluded that the creation of Law No. 12,527 contributes to the realization of the right of access to information, strengthening social control and reducing the risks of the "information asymmetry". After a year of the law is possible to perceive changes in the interests of society and culture. However, critical points identified during this period should be improved and should be reinforced actions for dissemination and publicity of the law ensuring that the culture of information is disseminated and assimilated by the population.

Keywords: 1 Right to information . 2 Social Control. 3 Law on Access to Information.

Sumário: Introdução. 1 Direitos fundamentais: definição e dignidade da pessoa humana. 2 O direito à informação: características e previsão constitucional. 3 A necessidade do acesso à informação para o exercício do controle social. 4 A crise do controle social exige uma lei de acesso à informação. 5 Lei nº 12.527 e a garantia do direito à informação. Conclusão.

INTRODUÇÃO

Mencionado de forma expressa no artigo 5º da Constituição Federal, o acesso à informação é um direito fundamental, tendo em vista que é de extrema importância para o ser humano.

Intimamente relacionado com a dignidade da pessoa humana, o acesso à informação de qualidade atua positivamente na proteção e no desenvolvimento de toda a coletividade, contribuindo para a realização de outros direitos, tais como o direito à saúde, educação, moradia, etc.

Além disso, o direito à informação é um princípio básico do controle social, por meio do qual o povo exerce algum controle sobre a ação da Administração, elaborando, acompanhando ou monitorando as ações da gestão pública.

Ocorre que o exercício desse direito fundamental foi regulamentado apenas no ano de 2012. Até então, o sociedade dispunha de um arcabouço normativo deficiente e de uma estrutura burocrática que dificultava sobremaneira a obtenção de informações.

Esses entraves são benéficos para os governantes que querem se aproveitar da "assimetria de informações", já que levam vantagem sobre a população que possui bem menos dados sobre a execução das políticas públicas. Esse distanciamento gera um campo propício para ausência de prestação de contas, corrupção e desvio de recursos públicos.

Assim, utilizando-se do método hipotético-dedutivo, o presente artigo pretende responder se a vigência da Lei nº 12.527, conhecida como lei de acesso à informação, contribuiu para o exercício efetivo do direito à informação.

Por meio da análise das normas constitucionais e ordinárias, da opinião da doutrina e das organizações nacionais e internacionais que tratam do tema e de notícias veiculadas em diversos meios de comunicação, objetiva-se estudar as mudanças advindas com a criação da Lei nº 12.527 no fomento ao controle social e no desenvolvimento de uma cultura de interesse no acesso à informação.

Centrado no direito fundamental à informação, o primeiro capítulo analisa as principais características dos direitos fundamentais, conceitua-os e expõe sua importância para o ser humano, relacionando-os com a dignidade da pessoa humana.

Por sua vez, o segundo capítulo destaca a importância do direito à informação na vida de qualquer indivíduo e destaca como se dá a sua normatização constitucional e infraconstitucional.

O terceiro capítulo aborda o conceito de controle social, prerrogativa constitucional extremamente benéfica para o exercício da cidadania, e dependente sobremaneira do efetivo acesso a informações de qualidade.

Já o quarto capítulo aponta as dificuldades e entraves que ocasionam uma apatia e falta de interesse da população em utilizar informações públicas para acompanhar a execução de políticas públicas, concluindo pela necessidade de regulamentação do direito à informação por meio de uma lei de acesso.

Por fim, o quinto e último capítulo analisa as características da Lei nº 12.527 e verifica se ela é capaz de atender aos anseios da sociedade no campo do direito à informação, concluindo-se pela identificação de mudanças culturais na cultura do acesso, que devem ser fortalecidas por ações complementares de âmbito nacional.

Dessa forma, o presente artigo busca fazer parte de um debate importante e recente, sobre o qual, inclusive, não há muitas publicações. A crescente discussão sobre o tema faz com que a sociedade possa aperfeiçoar as ferramentas de que dispõe para efetivamente acompanhar e interferir na execução das políticas públicas.

1. Direitos fundamentais: definição e dignidade da pessoa humana

A correta compreensão das implicações do direito à informação no exercício do controle social e da necessidade de uma lei que regulamente o acesso a esse direito exige que, inicialmente, discorra-se acerca dos direitos fundamentais. Com isso, é possível conhecer características comuns desse extenso rol de direitos previstos na Constituição Federal, do qual o direito à informação faz parte.

Cabe ressaltar que o emprego de diversas expressões para designá-los dificulta a tarefa de definir-lhes um conceito adequado. José Afonso da Silva (2006, p. 175) enumera algumas dessas nomenclaturas: “direitos naturais, direitos humanos, direitos do homem, direitos individuais, direitos públicos subjetivos, liberdades fundamentais, liberdades públicas e direitos fundamentais do homem.”

Ingo Wolfgang Sarlet (2009a, p. 29) reconhece que as expressões mais utilizadas no cotidiano são “direitos humanos” e “direitos fundamentais”, bem como admite certa semelhança entre os conceitos. Porém, traça uma diferença crucial entre as duas: “Em que pese sejam ambos os termos ("direitos humanos" e "direitos fundamentais") comumente utilizados como sinônimos, a explicação corriqueira e, diga-se de passagem, procedente para a distinção é de que o termo "direitos fundamentais" se aplica para aqueles direitos do ser humano reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional positivo de determinado Estado, ao passo que a expressão "direitos humanos" guardaria relação com os documentos de direito internacional, por referir-se àquelas posições jurídicas que se reconhecem ao ser humano como tal, independentemente de sua vinculação com determinada ordem constitucional, e que, portanto, aspiram à validade universal, para todos os povos e tempos, de tal sorte que revelam um inequívoco caráter supranacional (internacional)”.

Longe de procurar ater-se a preciosismos terminológicos, busca-se com essa breve abordagem assimilar a noção da importância dos direitos fundamentais para o ser humano. Isso porque eles são tão essenciais para a existência humana que há a necessidade de positivação desses direitos, para retirá-los da esfera de arbitrariedade do Poder Público e assegurar a sua efetividade.

A preocupação com a preservação e garantia da aplicação dos direitos fundamentais foi reforçada com o sentimento vivido no período que procedeu a Segunda Guerra Mundial, quando as atrocidades cometidas e as condições desumanas a que foram submetidas diversas pessoas deram origem a uma série de declarações internacionais, com o objetivo de assegurar a efetividade dos direitos fundamentais.

Valério de Oliveira Mazzuoli (2007, p. 680) sintetiza esse período histórico como o início da solidificação do direito internacional dos direitos humanos, já que “a sociedade internacional dos Estados viu-se obrigada a iniciar a construção de uma normatividade internacional eficaz, a fim de resguardar e proteger esses direitos, até então inexistente”.

Desse modo, percebe-se a relação de proximidade dos “direitos humanos” com os “direitos fundamentais”, pois foi a partir de uma consciência coletiva mundial que os ordenamentos jurídicos de cada Estado aumentaram sua preocupação com a garantia da efetividade dos direitos fundamentais.

Acerca da terminologia, José Afonso da Silva (2006, p. 178) demonstra a sua preferência pelo termo “direitos fundamentais do homem”, já que em sua opinião, “além de referir-se a princípios que resumem a concepção do mundo e informam a ideologia política de cada ordenamento jurídico, é reservada para designar, no nível do direito positivo, aquelas prerrogativas e instituições que ele concretiza em garantias de uma convivência digna, livre e igual de todas as pessoas. No qualificativo fundamentais acha-se a indicação de que se trata de situações jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive; fundamentais do homem no sentido de que a todos, por igual, devem ser, não apenas formalmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados. Do homem, não como macho da espécie, mas no sentido de pessoa humana. Direitos fundamentais do homem significa direitos fundamentais da pessoa humana ou direitos fundamentais”.

Essa relação entre os direitos fundamentais e a pessoa humana, de modo a garantir condições para uma existência digna, também advém da noção de dignidade da pessoa humana. Isso porque, como pontua Ingo Wolfgang Sarlet (2009b, p. 93), “há uma relação indissociável entre a dignidade da pessoa e os direitos fundamentais, pois estes são explicitações da dignidade”. Desse modo, “em cada direito fundamental se faz presente um conteúdo ou, pelo menos, alguma projeção da dignidade da pessoa”.

Em outras palavras, o princípio da dignidade da pessoa humana atua como "principal elemento fundante e informador dos direitos e garantias fundamentais", através de sua função marcadamente integradora e hermenêutica, tendo em vista que a dignidade humana "serve de parâmetro para aplicação, interpretação e integração não apenas dos direitos fundamentais e demais normas constitucionais, mas de todo o ordenamento jurídico" (SARLET, 2009b, p. 88).

Além disso, a Constituição Federal destinou um título próprio aos princípios fundamentais, na qualidade de normas embasadoras e informativas de toda a ordem constitucional, inclusive dos direitos fundamentais. Com isso, houve o reconhecimento expresso do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, com sua positivação no artigo 1º, inciso III da Constituição.

Percebe-se que "todos os direitos e garantias fundamentais encontram seu fundamento direto, imediato e igual na dignidade da pessoa humana, do qual seriam concretizações". Uma vez que todos os direitos fundamentais "remontam à ideia de proteção e desenvolvimento das pessoas, de todas as pessoas", tem-se que eles podem ser “reconduzidos de alguma forma à noção de dignidade da pessoa humana" (SARLET, 2009b, p. 87).

O reconhecimento dessas considerações implica em uma conceituação “propositalmente aberta, de modo a permitir a sua permanente adaptação à luz do direito constitucional positivo”: “Direitos fundamentais são, portanto, todas aquelas posições jurídicas concernentes às pessoas, que, do ponto de vista direito constitucional positivo, foram, por seu conteúdo e importância (fundamentalidade em sentido material), integradas ao texto da Constituição e, portanto, retiradas da esfera de disponibilidade dos poderes constituídos (fundamentalidade formal), bem como as que, por seu conteúdo e significado, possam lhes ser equiparados, agregando-se à Constituição material, tendo, ou não, assento na Constituição formal (aqui considerada a abertura material do Catálogo) (SARLET, 2009a, p. 77)”.

Em seu conceito, o autor expõe a relevante importância dos direitos fundamentais para o ser humano, sua íntima e indissociável vinculação com a dignidade da pessoa humana, bem como o seu inevitável processo de adaptação ao contexto histórico vivido.

2. O direito à informação: características e previsão constitucional

O direito à informação integra de forma expressa o rol de direitos fundamentais enumerados no artigo 5º da Constituição Federal: “XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

Segundo Marco Cepik (2000, p. 4), no conteúdo desse direito está inserido um leque de princípios legais que visam a “assegurar que qualquer pessoa ou organização tenha acesso a dados sobre si mesma que tenham sido coletados e estejam armazenados em arquivos e bancos de dados governamentais e privados", além de informações públicas que disponham sobre o governo, a administração pública e o país, ressalvados “o direito à privacidade, o sigilo comercial e os segredos governamentais previstos em lei”.

A importância do direito à informação na vida de qualquer indivíduo pode ser percebida ao constatar que se trata de um direito reconhecido e consagrado por diversos instrumentos internacionais de direitos humanos: “o artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, o artigo 19 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o artigo 13 da Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos, o artigo 9 da Carta Africana sobre os Direitos Humanos e dos Povos e o artigo 10 da Convenção Européia sobre Direitos Humanos (AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA; ARTIGO 19, 2009, p. 11)”.

Nesse sentido, Edilson Pereira de Farias destaca a relevância do acesso à informação para o "pleno exercício dos direitos sociais e individuais e para o bem-estar de uma sociedade fraterna", ideais consagrados no preâmbulo da Constituição Federal de 1988. Além disso, a o recebimento de informações está intrinsecamente ligado com o exercício digno da cidadania e da soberania popular, que se esvaziariam caso esse direito fundamental fosse inobservado.

Mais do que isso, a garantia do direito à informação está intimamente relacionada com a dignidade da pessoa humana, já que o acesso à informação de qualidade atua positivamente na proteção e no desenvolvimento de toda a coletividade.

Assim, Paula Martins (2009, 18) lembra que o acesso à informação é “essencial para o desenvolvimento social”. Exemplifica, ao demonstrar que programas de promoção social devem ser conhecidos por todos, desde o modo como foram concebidos até a sua execução, visto que a ignorância das comunidades facilitaria a exploração por terceiros mal intencionados e mais informados, o que acabaria ampliando a desigualdade social.

A autora destaca que além da importância como uma garantia em si, o direito a informação também é ferramenta instrumental para realização de outros direitos, como, por exemplo, o direito à saúde e o direito a um meio ambiente equilibrado. Nessa linha, direitos como o direito à moradia adequada, à educação e à saúde só podem ser exercidos com informação.

Na mesma linha está uma publicação das organizações AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA e ARTIGO 19 (2009, p. 11), que é clara ao afirmar que "o acesso à informação é um direito que antecede outros", sendo, pois, central para a consecução de um conjunto de direitos. Dessa forma, importa reconhecer que "os mais diferentes níveis de escolha na vida cotidiana estão relacionados ao acesso à informação".

As organizações destacam que o direito à informação está presente seja na "simples compra de um produto em um supermercado", seja na "decisão de votar neste ou naquele candidato à Presidência da República”. Essa importância ganha destaque em um país como o Brasil, que é ou pretende ser democrático, onde o processo eleitoral é parte fundamental do regime. Por isso, "mecanismos institucionais devem possibilitar que o eleitorado tome decisões bem informadas”, o que implica na necessidade da “oferta do maior volume possível de informações".

Entretanto, apesar de sua importância, o direito à informação permaneceu alguns anos sem regulamentação específica, de forma que a previsão do inciso XXXIII do artigo 5º não era totalmente auto aplicável. Isso porque não havia definição legal e clara do conceito de uma informação de interesse particular, coletiva ou geral, bem como não havia definição de prazos para o fornecimento das informações requeridas, tampouco definição de responsabilidades para autoridades que desrespeitassem o preceito constitucional.

Marco Cepik (2010, p. 10) enxerga nesse cenário uma série de "obstáculos quase intransponíveis" para a utilização eficaz das prerrogativas propiciadas pelo direito à informação. "A falta de regulamentação e de prazos legais, as restrições genéricas e ausência de canais institucionais regulares" prejudicam em muito o exercício desse direito fundamental. O autor lembra que o Superior Tribunal de Justiça e o Superior Tribunal Federal só admitem o habeas data “após o reclamante ter esgotado todos os meios administrativos para a obtenção da informação", tarefa dificultada, dada a obscuridade normativa no que toca ao direito de acesso.

Ao contrário disso, curiosamente, os legisladores preocuparam-se antes em regulamentar as exceções, as hipóteses de sigilo onde o direito de obter acesso às informações não prevaleceria ante a ressalva constitucional. Segundo AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA e ARTIGO 19 (2009, p. 43), um levantamento do Fórum de Direito de Acesso a Informações Públicas mostra que “desde 1937 foram assinados 64 decretos-lei, leis, medidas provisórias, decretos, resoluções, portarias e instruções normativas que de alguma forma regulamentam a oferta e, principalmente, o sigilo de informações em posse do Estado brasileiro”.

Esse arcabouço normativo deficiente e a estrutura burocrática enfraquecem de maneira substancial o efetivo exercício do direito à informação. Consequentemente, o exercício da cidadania e do controle social são prejudicados.

3. A necessidade do acesso à informação para o exercício do controle social

O controle social consiste na "possibilidade de o povo exercer algum tipo de controle não jurídico" sobre a ação da Administração (BARCELLOS, 2008, p. 81). A autora expõe um exemplo claro do "controle social puro", ou seja, aquele que é exercido sem a utilização de parâmetros jurídicos aplicados pelo Poder Judiciário: “O exemplo clássico do controle social puro é o momento das eleições, quando o eleitorado deixa de reeleger algum agente público (do Executivo ou do Legislativo) – ou deixa de eleger os candidatos apoiados por agentes públicos – como reação a sua atuação anterior (BARCELLOS, 2008, p 81)”.

Assim, a população deve exercer o controle social ao longo dos mandatos dos representantes eleitos, "por meio de protestos, manifestações públicas ou pressão dos eleitores sobre os representantes eleitos, dentre outras formas" (BARCELLOS, 2008, p. 81).

Dessa forma, a sociedade, pode "influenciar, ou mesmo conduzir, a ação dos agentes públicos", já que o controle social permite "demonstrar seu interesse em determinadas providências, ou desagrado em relação a alguma política" (BARCELLOS, 2008, p. 81).

No mesmo sentido, Rudá Ricci (2009, p.9) destaca que no conceito de controle social está a "a participação da sociedade civil na elaboração, acompanhamento e verificação (ou monitoramento) das ações de gestão pública". Dessa forma, a população tem a ferramenta para “definir diretrizes, realizar diagnósticos, indicar prioridades, definir programas e ações, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos”.

O autor (2009, p.9) lembra que “tal conceito foi estabelecido legalmente com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que introduz elementos e diretrizes de democracia participativa”, ao incorporar a participação da comunidade na gestão de políticas públicas.

Ocorre que para o exercício dessa prerrogativa constitucional, é imprescindível o acesso a informações adequadas, já que o direito à informação é um princípio básico desse controle. Por meio da participação da sociedade bem informada na condução das políticas públicas, o controle social busca reduzir a assimetria de informações e reforçar a accountability.

Um alerta sobre os riscos causados pela assimetria de informações é feito na publicação da AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA e ARTIGO 19 (2009, p. 38), ao informar que esse conceito sintetiza a ideia de que os governantes e seus subordinados imediatos possuem acesso a “uma série de dados e registros que não estão à disposição dos governados”. Assim, os representantes eleitos agem com base em informações que dificilmente chegam ao conhecimento das pessoas que serão atingidas pelos efeitos de tais ações.

Dessa forma, a garantia do direito de acesso à informação é essencial para reduzir os riscos e custos associados às assimetrias de informação. Essa assimetria surge, pois os indivíduos precisam delegar aos representantes eleitos o governo da cidade, do estado e do país. Esse processo gera uma especialização de atividades, de forma que os eleitores não dispõem das informações necessárias para avaliar e validar as ações e explicações dos governantes.

Com alguns exemplos, as organizações supracitadas destacam que a assimetria é “benéfica para alguns atores, que podem obter inúmeras vantagens com a manutenção de um status quo assimétrico”: “Isso vale para o prefeito que pode usar o dinheiro para outros fins, o professor que pode ser preguiçoso e o mecânico que pode cobrar mais do que deveria, porque detêm mais informações que o indivíduo no qual o poder estava originariamente alocado – mas que foi “forçado”, dadas as circunstâncias da modernidade, a delegá-lo (AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA; ARTIGO 19, 2009, p. 13)”.

Por isso a garantia do direito à informação se torna tão importante, uma vez que fomenta o controle social, reduzindo os riscos da assimetria de informações a ampliando a accountability. O termo, que não tem tradução para o português contém a noção de responsabilização e exigência de prestação de contas dos representantes. Isso porque o povo deve exigir “respostas de seus representantes sobre intenções e comportamento, de avaliar esse comportamento e impor sanções nos casos em que esse comportamento for considerado insatisfatório”. Essa exigência só pode ser feita com o conhecimento adequado das características, objetivos e metas das políticas públicas executadas pelos governantes (AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA; ARTIGO 19, 2009, p. 37).

4. A crise do controle social exige uma lei de acesso à informação

Apesar da garantia constitucional do direito à informação e sua importância para o exercício do controle social, apenas recentemente o Brasil editou uma lei que regulamentou o exercício desse direito. Antes de adentrar nos impactos de uma lei de acesso na fruição dessas prerrogativas constitucionais, cabe destacar a precariedade das estruturas e rotinas disponibilizadas aos cidadãos para o provimento de informações.

Marco Cepik (2000, p. 8) observa que avanços nessa área se dão de maneira "lenta e dispersa". Isso porque, segundo o autor, “não se trata simplesmente de “disponibilizar” informações sobre a administração, a sociedade, a cidade, o país, etc. Tais informações freqüentemente não existem, ou são de péssima qualidade para as finalidades de orientação do processo decisório, tanto participativo como intragovernamental”.

Nesse sentido, Ana Paula de Barcellos (2008, p.82) chama atenção para uma crise vivenciada pelo controle social no Brasil, país onde o voto é obrigatório, mas onde impera o "desinteresse das pessoas pelo debate político em geral, e mesmo pelo debate eleitoral em particular".

Ao buscar as causas dessa apatia em relação ao controle social, a autora (2008, p. 83) destaca a falta de tempo que impera nas sociedades contemporâneas. Isso porque “obter informação sobre as questões políticas e manifestar-se de alguma forma acerca delas exige tempo e esforço”. Esse quadro é acentuado na população de renda e escolaridade mais baixa, onde grande parte do tempo é consumida com o deslocamento entre a periferia e os centros das grandes cidades.

Outro limitador é a "falta de informação sobre as questões públicas". Ana Paula de Barcellos (2008, p.84) lembra que o controle adequado requer o conhecimento de prioridades, metas pretendidas e resultados esperados. Ciente dessas informações, o cidadão pode avaliar, concordar ou discordar e avaliar uma ação de governo.

Um dos pontos críticos dessa questão é desestímulo do controle social ocasionado pela dificuldade em obter informações abrangentes, verdadeiras e compreensíveis. Portanto, é necessário o desenvolvimento de uma cultura de disponibilização de informações de fácil acesso e alta compreensão, reduzindo assim o custo do exercício do controle social (BARCELLOS, 2008).

Dessa forma, Ana Paula de Barcellos (2008, p.99) defende que a publicidade de atos do Estado não deve ser uma "mera formalidade", mas ser capaz de "proporcionar ciência e conhecimento de tais atos aos indivíduos".

Para isso, a divulgação de informações públicas deve ser pautada pela relevância e pela inteligibilidade. A informação deve "esclarecer adequadamente os seus destinatários", em um nível de detalhamento apropriado. Informações prestadas em linguagem técnica, ou de forma complexa ou desordenada, ou em ato isolado, fora de seu contexto podem ser incompreensíveis para os destinatários, frustrando o exercício do direito à informação e o exercício do controle social (BARCELLOS, 2008, p. 100).

Por isso, uma lei que discipline o acesso à informação é de fundamental importância para a sociedade, já que efetiva o exercício desse direito constitucional, fortalece a democracia e a cidadania e auxilia na execução das políticas públicas por meio do fomento ao exercício do controle social.

A ineficiência dos aparatos burocráticos, a inexistência de prazos para respostas às solicitações e a ausência de responsabilidades e punições para autoridades que ignorem esse direito exige que a cultura do sigilo seja rompida, e sejam empregados todos os esforços para dotar os cidadãos de instrumentos necessários para vivenciarem a democracia.

Pela sua importância, cabe destacar as características fundamentais que um marco regulatório de acesso às informações públicas deve possuir. Nesse sentido, a ARTIGO 19 (1999) destaca algumas orientações baseadas nos melhores critérios e práticas internacionais e nos princípios gerais de direito reconhecidos pela comunidade das nações.

Segundo a organização, uma lei de acesso à informação deve obedecer ao princípio da máxima divulgação. Assim, toda informação mantida por órgãos públicos deve estar sujeita à divulgação. Eventuais restrições devem ocorrer em situações muito limitadas, claramente demonstradas pela autoridade pública, que possui o ônus para justificar a recusa (ARTIGO 19, 1999).

Assim, para restringir uma informação, a autoridade deve comprovar que a limitação atende ao chamado “teste de três princípios”, elaborado pela jurisprudência internacional. Dessa forma, a informação solicitada deve (a) envolver um dos objetivos legítimos listados na lei e sua divulgação deve ter o (b) potencial de causar graves danos a tal objetivo. Além disso, (c) "o prejuízo ao objetivo em questão deve ser maior do que o interesse público na liberação da informação específica" (ARTIGO 19, 1999, p. 7).

Ademais, informações consideradas essenciais para o interesse público devem ser publicadas e divulgadas de forma "voluntária e proativa" pelos organismos públicos. Essas informações podem incluir dados "sobre como o organismo público opera, incluindo custos, objetivos, contas já verificadas por peritos, normas, empreendimentos realizados", além de "orientações sobre processos por meio dos quais o cidadão possa exercer sua participação, com sugestões para propostas políticas ou legislativas (ARTIGO 19, 1999, p. 5).

Para potencializar o exercício do direito, as solicitações de informação devem ser processadas rapidamente e com imparcialidade, bem como não poderá ter o seu custo elevado a ponto de desestimular potenciais requerentes (ARTIGO 19, 1999).

Por isso, cabe analisar os principais pontos da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011, que regulamenta o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal e verificar se ela atende aos anseios da sociedade, cumprindo sua função de garantir de maneira efetiva o exercício do direito à informação e contribuindo para o fomento ao controle social.

5. Lei nº 12.527 e a garantia do direito à informação

Publicada em 18 de novembro de 2011 e vigente desde 16 de junho de 2012, a Lei nº 12.527, conhecida como Lei de Acesso à Informação, é uma conquista da sociedade, que tem como objetivo efetivar o exercício do direito à informação. Garantido constitucionalmente, o direito de acesso só foi regulamentado por uma lei ordinária 23 anos após a promulgação da atual Constituição Federal. Dessa forma, convém analisar se a lei contém os elementos adequados para definir de forma adequada a estrutura para um regime de acesso à informação funcional e efetivo.

Além de regulamentar o já citado inciso XXXIII do artigo 5º da Constituição, a Lei nº 12.527 também regulamenta os seguintes dispositivos constitucionais: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […]; § 3º – A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo. Art. 216. […]§2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem”.

Tendo como premissa considerar a publicidade como regra e o sigilo como exceção, a Lei de Acesso traz nos primeiros artigos os entes que devem observar a lei. Observa-se que o alcance da lei é amplo, aplicável à Administração direta e indireta dos três poderes, dos três níveis de governo, incluindo os Tribunais e Contas e os Ministérios Públicos. Além disso, entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos também estão sujeitas à lei.

Inspirada no dever de informar e na facilitação do exercício do direito de acesso, a Lei nº 12.527 estabeleceu que as informações de interesse público devem ser divulgadas independentemente de solicitações. Contemplou, ainda, um conjunto mínimo de informações que devem ser fornecidas na internet que abrange informações institucionais, financeiras, orçamentárias, informações sobre licitações e dados gerais sobre programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades.

Para facilitar e ampliar o acesso, a internet foi tratada como um meio privilegiado de divulgação de informações. Por isso, as instituições públicas devem disponibilizar páginas eletrônicas com linguagem e ferramenta fáceis e claras para leigos, além de facilidades para especialistas. A exceção são os municípios com menos de 10 mil habitantes, que estão dispensados da divulgação na internet, visto que as vezes são formados por população humilde que não dispõe de acesso à internet, ou estão em regiões que não oferecem conexões de dados.

Para garantir o atendimento da demanda dos cidadãos, a lei obriga que os órgãos públicos criem um serviço físico de informações ao cidadão, responsável por orientar as pessoas sobre o acesso a informações, receber requerimentos e informar sobre o andamento deles. Além disso, cada órgão deve designar uma autoridade diretamente subordinada ao dirigente máximo para garantir e monitorar o cumprimento da lei de acesso.

Com o fim de reduzir ao máximo o custo do exercício do direito à informação e reduzir quaisquer dificuldades que podem resultar na desmotivação da população, a lei deu a qualquer cidadão o poder de fazer pedidos de informação baseado na lei, sendo necessária apenas a identificação básica do requerente e especificação da informação solicitada.

Vale salientar que não é necessário apresentar os motivos para o pedido, que pode ser feito por e-mail, fax, carta ou telefonema. A única cobrança que poderá ser feita abrange o montante correspondente aos custos de reprodução das informações fornecidas. Todavia, pessoas que comprovem não ter condições de arcar com tais custos estão isentas do pagamento.

Os pedidos de informações se aplicam a quaisquer documentos em formato eletrônico ou físico. Qualquer negativa de acesso deverá ser justificada por escrito, fornecendo-se ao requerente a íntegra da decisão de negativa de acesso. Após a negativa, o cidadão tem 10 dias para oferecer recurso, ao qual a autoridade superior tem 5 dias para se manifestar. No caso do Executivo Federal, o requerente ainda pode recorrer à Controladoria-Geral da União (CGU) e à Comissão Mista de Reavaliação de Informações.

Com o objetivo de reforçar a garantia de direito ao acesso, a Lei nº 12.527 tratou de definir prazos claros para o atendimento das solicitações e estabeleceu responsabilidades e punições para as autoridades responsáveis pelo cumprimento dos requerimentos.

Segundo a lei, caso as informações estejam disponíveis, devem ser apresentadas imediatamente. Em caso contrário, o solicitante deve receber uma resposta em no máximo 20 dias. Esse prazo pode ser prorrogado por mais dez dias, desde que a entidade apresente motivos para o adiamento.

A recusa injustificada de informações, o atraso ou o fornecimento de dados incorretos de maneira proposital consiste em infração administrativa, passível de punição. Inclusive, o agente público também poderá responder a processo por improbidade administrativa. Cabe salientar ainda que o agente público que divulgar documentos considerados sigilosos sem autorização também é passível de punição.

Quanto ao sigilo de documentos, cabe salientar que o prazo máximo para que um documento seja mantido em sigilo é de 50 anos. No prazo de até dois anos a partir da entrada em vigor da lei, a Administração deve classificar as informações em reservadas, secretas e ultrassecretas.  Após o transcurso dos prazos previstos, o acesso aos documentos é automaticamente liberado. A lei prevê ainda a divulgação de uma lista com a quantidade de documentos classificados no período como reservados, secretos e ultrassecretos.

Ao analisar esses dispositivos da lei, Marília Souza Diniz Alves (2012) identifica a presença de novos ritos culturais que devem ser absorvidos pela sociedade, tais como a transparência ativa, a ampla divulgação, a transparência passiva e o controle social.

A autora toca em um ponto crucial: a necessidade de mudanças culturais, novos hábitos, pensamentos e práticas em função do exercício do direito à informação e, consequentemente, na sua aplicação no controle social.

Nesse sentido, uma pesquisa promovida pela Controladoria-Geral da União (2011, p. 18) no âmbito do Poder Executivo Federal concluiu que é possível identificar "um movimento em curso de abertura e conscientização sobre a importância da transparência" no Brasil. Realizada antes da vigência da lei, a pesquisa constatou que em geral, os órgãos do executivo federal "desenvolvem algum tipo de prática na área de transparência, com amplo uso das páginas eletrônicas para a publicação de notícias, informações, serviços e/ou relatórios".

Foi possível perceber que nesses órgãos a cultura da transparência ativa já está em desenvolvimento. Segundo a pesquisa, "há a percepção de que a disponibilização ativa de informação reduz os pedidos, sendo um jogo de soma positiva para Estado e sociedade". Foram identificados em vários órgãos "iniciativas ou planos de melhoria da gestão de informações e arquivos e de aumento da disponibilidade de informações nos sites" (BRASIL, 2011, p. 18).

Todavia, a cultura do sigilo ainda não está totalmente superada. Muitos servidores entrevistados demonstraram preocupação com o “mau uso” das informações pelo público, com a “má interpretação” ou “descontextualização das informações”. (BRASIL, 2011, p. 19).

Apesar de a lei não condicionar o requerimento a qualquer justificativa, há a intenção de controlar "o que está sendo informado, para quem e com qual objetivo" (BRASIL, 2011, p. 20).

Um dos principais entraves para o cumprimento da lei são os obstáculos operacionais e técnicos. Isso porque muitos setores da Administração ainda estão "na era do papel", o que dificulta a localização de documentos, a sistematização de informações e o controle do fluxo de pedidos e respostas (BRASIL, 2011, p. 21).

Essa necessidade de adaptação também é destacada por Enid Rocha, assessora da Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao destacar que a lei exige a modernização de mecanismos de gestão de informação nos órgãos públicos, que precisam aprimorar as políticas de gestão documental. Com a implementação da gestão eletrônica de documentos, o atendimento dos pedidos de informação ganha racionalidade e agilidade (GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2013).

Levantamento do Jornal O GLOBO atestou que entre as 100 cidades mais populosas do Brasil, apenas 27 têm portais com dados públicos adequados à lei. A situação nas Assembleias Legislativas também é preocupante: 14 não informam salários de seus servidores, conforme determina a Lei de Acesso à Informação (SOUZA, 2013).

Um dos problemas mais recorrentes identificados é a falta de atualização em tempo real. Verificou-se que os portais oferecem dados defasados da execução da despesa pública. Em janeiro de 2013, 15 estados ainda não haviam criado normativos próprios para regulamentar a norma federal (SOUZA, 2013).

Nos outros poderes, matéria da Folha de São Paulo lembra que o Supremo Tribunal Federal ainda não regulamentou a Lei de Acesso e que o Congresso Nacional criou mecanismos para inibir consultas feitas pelo público (FOLHA DE SÃO PAULO, 2013).

No mesmo sentido, pesquisa feita com o Ministério Público identificou que de 30 solicitações a órgãos diversos da instituição, 13 ignoraram as perguntas e 17 disseram que ainda não estão preparadas para aplicar a Lei de Acesso integralmente (FOLHA DE SÃO PAULO, 2013).

Ao que parece, o Executivo Federal é o que mais obteve êxito na aplicação da lei. Levantamento da Controladoria-Geral da União constatou que em dezembro de 2012 o Governo Federal já havia recebido 48.645 solicitações, das quais 85% foram atendidas positivamente em um tempo médio de 10 dias do prazo para apresentação das respostas (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, 2012).

Reportagem da Folha de São Paulo reconhece o sucesso do Governo, mas ao mesmo tempo faz uma crítica realista: o Executivo federal deveria investir maciçamente na publicidade da norma, visto que a "pressão da opinião pública é o melhor caminho para assegurar a aplicação dessa ferramenta moderna de controle democrático" (FOLHA DE SÃO PAULO, 2013, p.1).

Uma boa publicidade da lei é essencial para colocar a população em geral e grupos específicos em uma situação de superioridade diante do Poder Público. Somente assim a “população saberá que as informações públicas são um bem de propriedade de todos os brasileiros e todas as brasileiras e não um instrumento de poder deste ou daquele governante” (AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DOS DIREITOS DA INFÂNCIA; ARTIGO 19, 2009, p. 35).

Portanto, conclui-se que a criação da Lei de Acesso a Informação contribui para a concretização do direito de acesso à informação, fortalecendo o controle social e reduzindo os riscos da chamada “assimetria de informações”. Verifica-se que o normativo contém dispositivos para contornar os fatores que causam desinteresse na população, bem como está em harmonia com os principais princípios e práticas que regulam a matéria.

Com mais ferramentas para exigir e analisar corretamente a prestação de contas dos gestores públicos, a sociedade dificulta o trabalho de corruptores e corruptos que se aproveitam de uma cultura ultrapassada da desinformação e do segredo.

Dessa forma, verifica-se que após um ano de vigência da lei é possível perceber mudanças no interesse e na cultura da sociedade. A maximização e consolidação dessas experiências positivas dependem do aperfeiçoamento dos pontos críticos identificados durante esse período, tais como a ausência de estrutura tecnológica e absorção das ideias da lei pelas outras esferas de governo além do Executivo Federal, expandindo o processo para os estados e municípios.

Ademais, o emprego de esforços nas ações de divulgação e publicidade da lei deve ser reforçado, garantindo que a cultura da informação seja disseminada e assimilada pela população, que passará a pressionar os governantes através no exercício do controle social.

CONCLUSÃO

Reconhecido e positivado na esfera do direito constitucional, o direito à informação é um direito fundamental, já que está no rol de situações jurídicas sem as quais o ser humano não pode viver de forma digna. Assim como todo direito fundamental, o acesso à informações de qualidade atua na proteção e no desenvolvimento de todas as pessoas.

Reconhecido e consagrado por diversos instrumentos internacionais de direitos humanos, o direito à informação possui grande relevância para o exercício dos direitos sociais e individuais, sendo ferramenta essencial para a realização de outros direitos, tais como o direito à saúde, à educação, à moradia, etc.

Entretanto, o extenso lapso temporal no qual o direito à informação permaneceu sem regulamentação específica dificultou a utilização eficaz das prerrogativas propiciadas pelo direito à informação. Isso porque, dentre outras omissões, não havia definição de prazos para o fornecimento das informações requeridas, tampouco definição de responsabilidades para autoridades que desrespeitassem o preceito constitucional.

Esse quadro contribui para o enfraquecimento do controle social, ferramenta pela qual a população pode exercer algum controle sobre a Administração, influenciando e monitorando a ação dos representantes eleitos.

Além disso, a garantia do direito de acesso à informação é essencial para reduzir os riscos e custos associados às assimetrias de informação que surge quando os indivíduos delegam aos representantes eleitos o governo da cidade, do estado e do país.

Se não combatida, essa assimetria pode gerar benefícios aos agentes mal intencionados, interessados em obter inúmeras vantagens com a manutenção desse quadro desigual.

Os avanços lentos na área do acesso à informação ocasionaram um desinteresse generalizado da população pelo acesso à dados públicos e pela sua utilização para o controle social.

A falta de tempo da sociedade, o esforço empreendido na busca por informações de qualidade, a pouca abrangência e linguagem demasiadamente técnica ocasionaram uma crise no controle social, em decorrência de fragilidades no arcabouço normativo que regula a matéria no Brasil.

Para contornar essa situação, foi publicada em 18 de novembro de 2011 a Lei nº 12.527, conhecida como Lei de Acesso à Informação, uma conquista da sociedade, que tem como objetivo efetivar o exercício do direito à informação.

Tendo como premissa considerar a publicidade como regra e o sigilo como exceção, a Lei de Acesso dispõe sobre o amplo alcance da norma, e regula ações como a transparência ativa, que independe de solicitações.

Além disso, foram definidos prazos claros e responsabilidades para as autoridades que descumprirem seus dispositivos. A lei também se preocupou com a necessidade de criação de estrutura física e humana em todos os órgãos para atender a demanda e impediu a cobrança de valores ou a aplicação de exigências que dificultem o acesso aos dados.

Percebe-se com a criação da lei o surgimento de novos ritos culturais, absorvidos paulatinamente pela sociedade. Somente com a assimilação de novos hábitos, pensamentos e práticas é que o direito à informação poderá ser efetivamente exercido e aplicado no controle social.

Nesse sentido, uma pesquisa realizada pela Controladoria-Geral da União (2011) no âmbito do Poder Executivo Federal já identifica um início de conscientização sobre a importância da transparência no Brasil. Dados do mesmo órgão indicam que em menos de uma ano de vigência, a lei fomentou a solicitação de quase 49 mil pedidos de informação.

Todavia, a mesma assimilação não é notada com tanta rapidez nos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como em alguns estados e municípios. Nesses últimos, há o agravante da deficiência na estrutura tecnológica da Administração, essencial para a garantia efetiva do direito à informação na atual era da internet.

Portanto, para não se encaminhar ao fracasso, o relativo sucesso do Executivo Federal na implementação do acesso à informação deve ser disseminado às outras instâncias, por meio, principalmente, da publicidade massiva. Dessa forma, a sociedade poderá se conscientizar do real poder que o acesso á informações públicas tempestivas e de qualidade possui para o controle e acompanhamento das ações dos governantes.

Não há duvidas de que a criação da Lei de Acesso a Informação contribuiu para a concretização do direito de acesso à informação, fortalecendo o controle social e reduzindo os riscos da chamada “assimetria de informações”. Verifica-se que após um ano de vigência da lei é possível perceber mudanças no interesse e na cultura da sociedade.

Todavia, a maximização e consolidação dessas experiências positivas dependem do aperfeiçoamento dos pontos críticos identificados durante esse período, principalmente nas ações de divulgação e publicidade da lei, garantindo que a cultura da informação seja disseminada e assimilada pela população, que passará a pressionar os governantes através no exercício do controle social.