Instrumentos tributários na proteção ambiental

Resumo: Este artigo pretende analisar a importância da tributação na proteção ambiental, dando destaque para o caso das taxas. Inicialmente, pretende-se destacar o problema ambiental e o dever fundamental de proteção, seja do Estado, seja dos cidadãos, enquanto comunidade planetária. Em seguida, é analisada a questão da tributação ambiental, o caso das taxas e os limites que devem ser atendidos quando da sua instituição.[1]

Palavras-chave: Tributação ambiental; Justiça Fiscal; Justiça Ambiental; Taxas Verdes.

Abstract: This article analyzes the importance of taxation in environmental protection, highlighting the case of exchange. Initially, we intend to highlight the environmental problem and the fundamental duty to protect. Then it analyzed the issue of environmental taxation, if the rates and limits that must be met when your institution.

Keywords: Environmental taxation; Tax Justice; Environmental Justice; Green Taxes.

Sumário: Introdução. 1. Tributação Ambiental. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

Os problemas ambientais decorrentes da ação humana estão assumindo proporções cada vez mais desesperadoras. Desta feita, a preservação do meio ambiente para a presente e para as futuras gerações é um dos desafios da nossa época, além de ser um dever do Estado e da coletividade, nos termos do artigo 225, da Constituição Federal.

Não somente do Estado e da coletividade, a proteção do meio ambiente deve ser alvo dos esforços conjuntos dos Estados, dos Países, enfim, de toda a comunidade planetária.

No plano das ciências, é exigida a atuação conjunta dos cientistas, em busca de um fim comum, que é o desenvolvimento sustentável, ou seja, a conciliação entre o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental. O desenvolvimento sustentável requer, sobretudo, uma racionalidade na utilização dos recursos ambientais, de modo que esta utilização seja perene, e não se esgote no presente. 

No âmbito do direito, é notório o fato de que os sistemas jurídicos estão repletos de legislações ambientais, tributos verdes, modelos de responsabilização civil, criminal e administrativa por danos ambientais. Não obstante, o modelo de exploração e utilização insustentável dos recursos naturais, por sua vez, continua presente, em especial na região amazônica. Um exemplo, segundo matéria veiculada no sítio do IPEA, é a crescente taxa de desmatamento na Amazônia:

“A taxa de desmatamento na Amazônia, maior floresta tropical do mundo, mais do que dobrou em maio na comparação com o mesmo mês de 2010, segundo dados divulgados ontem pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). De acordo com o levantamento, cerca de 268 quilômetros quadrados de floresta foram desmatados em maio, contra 110 quilômetros quadrados no mesmo mês do ano passado”.[2]

Há inúmeros exemplos de poluição crescente ocorrendo longe das grandes mídias e da preocupação dos ambientalistas, como a poluição sonora nas grandes metrópoles e o aumento progressivo na emissão de gás carbônico decorrente do incremento no mercado automobilístico brasileiro.

Com a intenção de transformar a proteção legal em proteção efetiva, a comunidade jurídica aproximou o Direito Tributário ao Direito Ambiental em busca de soluções eficientes para o problema relativo à preservação ambiental. Isto, pois, o tributo, além do caráter fiscal, ou arrecadatório, possui também caráter extrafiscal, que é quando a espécie tributária é utilizada pelo ente político para estimular ou desestimular certos comportamentos entre os cidadãos, como legítimo instrumento de comando e controle social.

1 TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL

A utilização de instrumentos fiscais em favor da proteção ambiental não é recente e decorre, sobretudo, da necessidade de internalização dos custos das externalidades ambientais negativas no agente da ação poluidora. Imputando estes custos aos poluidores, a atividade prejudicial ao ambiente, sob uma ótica econômica, torna-se cada vez menos vantajosa e, por outro lado, torna viável financeiramente a prestação de serviços públicos reparadores e preventivos. Para esta modalidade de imputação de custos ao poluidor, dá-se, especificamente, o nome de princípio do poluidor pagador (PPP), que está positivado no artigo 4º, inciso VII, da Lei 6.938/81, como objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente.

Atenta à problemática situação da eficiência das políticas de proteção ambiental, a pesquisadora lusitana Maria Alexandra de Sousa Aragão faz uma relevante consideração, fundada na relação custo-benefício, ao defender que as normas e as taxas seriam instrumentos compatíveis com o princípio do poluidor pagador (PPP) justamente por sua aplicação permitir impor ônus sobre o poluidor, o que resultaria em mudança comportamental do agente racional:

“Instrumentos de política comunitária compatíveis com o PPP, são as normas e as taxas.

Normas e taxas prescrevem regras de comportamento ou impõem ónus complementares de tipo monetário sobre o poluidor. A sua aplicação permite obter dois resultados positivos: a redução da poluição (função de incentivo) e o financiamento dos custos que qualquer política pública de protecção do ambiente comporta (função de redistribuição)”.[3]

Dentre os instrumentos tributários mais utilizados no mundo encontram-se as taxas. Ainda que esta seja uma nomenclatura dada a várias espécies de tributos, com alguns países utilizando-a como imposto, no Brasil, em Portugal, e em outros Estados, sua característica marcante é a de serem tributos vinculados a uma prestação estatal.

Experiências bem sucedidas com a taxa sobre as pilhas na Suécia, que viabiliza a reciclagem destas, e as taxas sobre o ruído dos aviões na Holanda, que visam cobrir o custo das medidas de “insonorizarão” em redor dos aeroportos[4], tornam estas espécies tributárias um interessante objeto de estudo.

No Brasil, temos espécies de taxas verdes, como a taxa de controle e fiscalização ambiental, instituída pela Lei 10.165/2000, cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.

Sem embargo, a análise das taxas verdes deve ser cuidadosa. Analisando-se as características das espécies tributárias observa-se que, no mundo, muitos dos tributos tidos como “taxas” são, em verdade, impostos. No Brasil, a importância de se identificar a natureza do tributo ambiental surge em razão do modo analítico como o sistema tributário como um todo é tratado por nossa Constituição Federal.

A ordem jurídica brasileira prevê limites específicos para a criação de taxas – exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

A taxa surge, então, como um instrumento tributário contraprestacional, baseado no princípio da equivalência. O princípio da equivalência está para as a taxas como o princípio da capacidade contributiva está para os impostos. Trata-se, em essência, de princípio fundamental da espécie, por representar, neste caso, parâmetro de justiça fiscal, na medida em que a distribuição da carga fiscal se dará em sua conformidade. Por exemplo, quando a taxa de controle e fiscalização ambiental, acima citada, foi declarada inconstitucional pela Suprema Corte (ADIN n. 2178-8), uma de suas falhas foi exatamente a falta de especificação dos contribuintes potencialmente poluidores, sobre quem deveria ser exercido permanentemente o poder de polícia[5]. Note-se que, em se tratando de um tributo contraprestacional, a tipificação cerrada dos contribuintes onerados é essencial à distribuição da carga fiscal em conformidade com o princípio da equivalência, na medida em que será avaliado o custo provocado pelo contribuinte e o benefício que a administração lhe proporciona.

No entanto, no momento em que as taxas se aproximam da finalidade extrafiscal relativa à proteção ambiental, outro princípio deve ser considerado: o princípio do poluidor-pagador. O princípio do poluidor-pagador está positivado no artigo 4º, inciso VII, da Lei 6.938/81, como objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente. Destarte, a proteção ambiental tem neste princípio um pilar fundamental, com o qual o instrumento fiscal que se diz “verde” deve compatibilizar-se. Aproveitando o exemplo anterior, a falta de especificação dos contribuintes potencialmente poluidores afeta, inclusive, a compatibilização do tributo com o princípio ambiental, sobretudo, pela dúvida de quem seria o poluidor a ser onerado. A imposição dos custos ao poluidor e ao predador estaria comprometida, na medida em que não fica definido quem deve pagar o tributo ambiental.

A criação de uma taxa verde no universo brasileiro não é, portanto, tão simples quanto se pode imaginar em uma primeira abordagem. Há uma grande dificuldade em se formular um tributo capaz de enquadrar-se, ao mesmo tempo, em ambos os princípios. No entanto, é sempre importante atentar que, a partir do momento em que uma espécie tributária é classificada como “ambiental”, ela deve respeito tanto aos princípios de justiça fiscal como aos de justiça ambiental, além das demais limitações presentes no ordenamento jurídico constitucional brasileiro, sob pena de sua utilização indevida, inclusive, como estratégia de retórica política.

CONCLUSÃO

Não foi pretensão deste trabalho esgotar a questão acerca da tributação ambiental, em especial das taxas verdes. O que se buscou e acredita-se haver alcançado foi demonstrar que a tributação ambiental, em especial as taxas verdes, tem grande relevância para as políticas de proteção ambiental, ao contrário da pouca atenção que o legislador a tem dado. No caso específico das taxas verdes, uma das principais vantagens é tornar viável financeiramente a prestação de serviços públicos reparadores e preventivos, na medida em que o valor arrecadado tem o fim específico de custear a ação estatal, reduzindo o campo de discricionariedade do gestor público.

Ressaltou-se, também, o cuidado que deve ser tido com a importação de modelos estrangeiros de taxas verdes, em especial pelo caráter analítico da Constituição do Brasil, assim como as hipóteses específicas de criação das taxas (exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição).

Por fim, destacou-se, ainda, a necessidade de adequação das taxas (e dos tributos verdes em geral) aos princípios de justiça fiscal e justiça ambiental, sob pena de utilização indevida das espécies tributárias, usando a proteção ambiental como estratégia retórica para legitimar a instituição da exação.