Introdução ao federalismo fiscal brasileiro

Resumo: O presente artigo científico tem por objeto de análise o federalismo fiscal brasileiro, mormente a sistemática de distribuição das competências tributárias e o mecanismo de repartição de receitas, instrumentos idealizados com o fito de alocar de forma adequada as receitas arrecadadas.

Palavras-chave: Federalismo fiscal. Distribuição de competência. Repartição de receitas.

Resumen: El propósito de este artículo es el análisis científico del federalismo fiscal brasileño, especialmente la distribución sistemática de competencias en materia fiscal y los mecanismos de participación en los ingresos, instrumentos diseñados con miras a asignar adecuadamente los ingresos recaudados.

Palabras-clave: Federalismo Fiscal. Distribución de competencias. Participación en los ingresos.

Sumário: Introdução; 1. Distribuição da competência tributária; 2. Mecanismos complementares à distribuição da competência tributária; 2.1 Repartição das receitas tributárias; 2.2 O financiamento do Sistema Único de Saúde – SUS; 2.3 Transferências voluntárias; Conclusão

Introdução

O modelo federado pressupõe a fragmentação do poder político em diferentes níveis de governo. O poder central, apesar de desempenhar algumas funções com exclusividade (segurança nacional, v.g.), não é hierarquicamente superior aos demais. A Constituição, rígida, de preferência, é que une os entes federados e lhes atribui competências. Mais que isso, confere a cada um autonomia suficiente para o exercício de suas responsabilidades.

No âmbito fiscal, assegura-se aos poderes central e parciais fontes de receitas para que possam custear seu mister. O Estado também desenvolve atividades econômicas ao explorar o seu próprio patrimônio (rendas de seu patrimônio imobiliário, tarifas de ingressos comerciais etc.), mas certamente sua principal fonte de receitas é o tributo (em 2004, exemplificativamente, 37,1% do PIB provinham de receitas tributárias).

Em uma federação, portanto, é fundamental que os entes possuam poder para instituir e arrecadar tributos com exclusividade. Só assim se garante autonomia financeira o bastante para que não se tornem clientes do poder central, como ocorre no Estado Unitário ou Regional.

De imediato verifica-se que a estruturação de um federalismo fiscal encontra-se intimamente relacionada à escolha da base da tributação (consumo, renda ou patrimônio) e correspondente distribuição da competência tributária, bem como à existência de mecanismos outros que garantam uma distribuição ótima dos recursos oriundos da arrecadação dos tributos, atentando-se às responsabilidades de cada ente federativo, que lhes impõe um padrão de despesa.

O presente trabalho tem por finalidade descrever o funcionamento do federalismo fiscal brasileiro, sem olvidar de seus problemas fulcrais. Passa-se, pois, à análise do tema.

1. Distribuição da competência tributária

A abertura política brasileira, na década de 80, foi marcada por uma intensa – equivocada – correlação entre autoritarismo e centralização. Desde sua instauração, em 1987, a Assembleia Constituinte foi dominada por propostas de descentralização administrativa que conferissem aos Estados e Municípios maior autonomia organizacional e orçamentária. Conforme se demonstrará abaixo, a ânsia por descentralização logrou êxito em modificar diversos aspectos da estrutura tributária do país.

Primeiramente, contudo, urge discorrer sobre as bases econômicas adotadas pelo constituinte de 1988. Os sinais de riqueza tradicionalmente utilizados para definir as espécies tributárias de um país são o consumo, a renda e o patrimônio. No primeiro caso, frise-se, teremos a figura dos tributos indiretos, que por deslocarem o encargo financeiro para a base das cadeias de produção e circulação, o consumidor, demandam a formulação de mecanismos para tornar a atividade de arrecadação eficiente. No Brasil, como em outros países, adotou-se para tal fim a técnica da responsabilidade por substituição progressiva ou regressiva.

No que tange aos impostos, a Constituição de 1988 optou pela incidência da tributação sobre os três sinais de riqueza. Tendo por base o consumo, previu a criação do ICMS, IPI ISS e IOF, o ITR, IPTU, IPVA, ITBI e o ITCMD foram instituídos em função do patrimônio, e, por fim, determinou-se a instituição do IR e o do IGF sobre a renda.

Os países membros da União Europeia adotaram uma sistemática bastante diferenciada no que tange aos tributos indiretos, optando pela incidência de uma única espécie tributária sobre o consumo. Atualmente regulamentado pela Directiva Comunitária 2006/112/CE, o Imposto sobre o Valor Acrescentado, popularmente conhecido pela sigla IVA, é calculado em função do valor acrescido aos bens e serviços em cada fase da produção e da cadeia de distribuição. Aos Estados-membros é atribuído o poder para fixar a alíquota do IVA em conformidade com suas próprias realidades, desde que, em regra, não a estabeleça em percentual inferior a 15%, conforme regramento válido até 2015.

A literatura jurídica aponta autores, como Anwar Shah (1990), que defendem a instituição de um tributo único para o consumo no Brasil. O modelo apresenta vantagens facilmente perceptíveis, como concentrar as atividades de fiscalização e cobrança, tornando a atividade de arrecadação mais eficiente. A União poderia instituir e proceder à arrecadação de um tributo similar ao IVA europeu, transferindo parte dos valores aos Estados, Distrito Federal e Municípios, como já o faz em relação a outras espécies tributárias nos termos dos artigos 157 a 162 da Constituição.

É de se supor, porém, que a sistemática criasse um clima de desconfiança entre os entes federados, especialmente para os Estados, que têm no ICMS sua principal fonte de receitas. Isso porque dispositivos constitucionais como o artigo 160, parágrafo único, I da Carta Magna, que permite a retenção de valores para atender ao pagamento de dívidas com instituições federais, poderiam ser utilizados pela União para exercer pressão sobre os poderes subnacionais. De todo modo, o constituinte escolheu instituir variados tributos sobre o consumo, conforme se explicitou acima.

De outro lado, a Constituição de 1988 ampliou significativamente a distribuição da competência tributária entre Estados, Distrito Federal e Municípios, concedendo-lhes um número maior de espécies tributárias quando comparado à ordem tributária vigente até então, conforme se pode verificar a partir do quadro comparativo abaixo, que apresenta os impostos nas Cartas de 1967 e 1988.

Do comparativo acima é possível afirmar que o Brasil, com a Carta de 1988, adotou alguns critérios universalmente aceitos para a distribuição da competência tributária entre os entes. De início, manteve os tributos sobre operações internacionais em poder da União, como é de praxe no modelo federado, em que o poder central absorver matérias concernentes às relações internacionais. No âmbito federal também permaneceu os impostos incidentes sobre matérias mais voláteis, como a renda. Para os governos locais a tributação sobre os imóveis e serviços. Por fim, destinaram-se aos Estados as espécies incidentes sobre operações de circulação de bens e mercadorias.

2. Mecanismos complementares à distribuição da competência tributária

Os Estados que adotam o modelo federativo têm reconhecido que, não raro, a distribuição das competências tributárias não é suficiente para proporcionar aos diversos níveis de governo os recursos necessários à consecução de suas atribuições. Fala-se então em um federalismo de cooperação, fruto do Estado Social, que se caracteriza fundamentalmente pela mútua assistência entre os entes. O ordenamento jurídico brasileiro, neste contexto, criou instrumentos que viabilizam a prestação de auxílio entre os entes. Segue abaixo uma análise concisa de alguns destes mecanismos.

2.1 Repartição das receitas tributárias

O constituinte de 1988, atento à insuficiência dos recursos destinados aos governos subnacionais por meio da repartição da competência tributária (discriminação por fonte), estabeleceu um sistema em que o produto da arrecadação de algumas espécies tributárias fosse partilhado com “entes menores[1]” (discriminação por produto). Em outras palavras, a União repassa parte de sua arrecadação tributária aos Estados, e estes aos Municípios, sendo o Distrito Federal, para tal fim, equiparado aos Estados.

Ressalte-se que no Brasil os tributos vinculados não se submetem ao regime em comento, porquanto consubstanciem contraprestações diretas a atividades desenvolvidas pelo Estado, razão pela qual o ente que realizou a prestação pública não partilhará com os demais as receitas oriundas das taxas e contribuições de melhoria que auferir. A regra se aplica também às outras contribuições, excepcionando-se tão somente a contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre a importação e a comercialização de gasolina e congêneres, popularmente conhecida por CIDE-Combustível, conforme se verá abaixo. 

O tema encontra-se regulamentado pelos artigos 157 usque 162 da Carta Maior, que estipulam duas modalidades de transferências para tais receitas. Na participação direta o ente menor recebe os valores por meio de transferência realizada pelo ente maior, dispensando-se a participação de intermediários na operação. D’outro lado, na participação indireta a transferência se viabiliza por meio de figuras intermediárias, os fundos de participação.

Os repasses diretos determinados pela Constituição podem ser vislumbrados nos termos do esquema a seguir.

Diversamente, as transferências indiretas foram previstos tanto pela Constituição quanto pela legislação infraconstitucional. Os principais fundos que realizam a função de intermediar as operações de repasse são o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE e o Fundo de Participação dos Municípios – FPM, regulados pela Lei Complementar n. 62/89.

O Fundo de Participação dos Estados é destinatário de 21,5% (vinte e um por cento e meio) da arrecadação do IR e do IPI. O percentual é calculado sobre a receita líquida, que é obtida a partir da receita bruta, deduzidas as restituições, os incentivos fiscais e os valores percebidos na forma dos artigos 157, I da Constituição. Visando reduzir as desigualdades regionais, a LC n. 62/89 determinou que seus recursos sejam distribuídos do seguinte modo:

“I – 85% (oitenta e cinco por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;

II – 15% (quinze por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Sul e Sudeste.”

Por sua vez, o Código Tributário Nacional – CTN estabelece que, cumpridos os limites acima, a distribuição se fará nos termos abaixo:

“I – 5% (cinco por cento), proporcionalmente à superfície de cada entidade participante;

II – 95% (noventa e cinco por cento), proporcionalmente ao coeficiente individual de participação, resultante do produto do fator representativo da população pelo fator representativo do inverso da renda per capita, de cada entidade participante (…).”

A superfície territorial e a população estimada dos Estados atenderão aos dados colhidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Os dados[2] a seguir apresentam os montantes transferidos aos Estados nos anos de 1999, 2003, 2007 e 2011 por meio do FPE, demonstrando não só o intenso incremento da arrecadação federal no período em comento como a relevância que o Fundo adquiriu enquanto fonte de recursos para os Estados.

Do mesmo modo o Fundo de Participação dos Municípios possui como fonte parte da receita obtida com o IR e o IPI. O FPM será destinatário de 22,5% (vinte e dois por cento e meio) da arrecadação granjeada com trais tributos, sendo o percentual igualmente calculado sobre a receita líquida, deduzindo-se as restituições, os incentivos fiscais e os valores percebidos na forma dos artigos 158, I da Constituição. A Emenda Constitucional n. 5/07 acrescentou a esse montante mais 1% (um por cento) a ser entregue no primeiro decênio do mês de dezembro de cada ano (art. 159, I “d” da CF). Dispõe o CTN que os recursos do FPM serão assim repartidos:

“I – 10% (dez por cento) aos Municípios das Capitais dos Estados;

II – 90% (noventa por cento) aos demais Municípios do País.”

A distribuição dos valores em referência também levará em conta a densidade demográfica de cada Município, que também será apurada pelo IBGE, havendo previsão expressa de reajuste com base nos futuros recenseamentos (art. 91, §3º do CTN).

Com o objetivo de incentivar o desenvolvimento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste do país, a Constituição determinou, em seu art. 159, I, “b”, que 3% (três por cento) da arrecadação obtida com o IR e o IPI sejam destinados para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo de tais regiões, assegurando-se que, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) dos recursos transferidos ao Nordeste sejam reservados para projetos no semiárido.

Para tanto foram criados os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste (FNO, FNE e FCO). Dos 3% (três por cento) repassados pelo Tesouro Nacional, 1,8% (um vírgula oito por cento) são transferidos ao FNE, ficando o FNO e o FCO, cada um, com 0,6% (zero vírgula seis por cento).

A aplicação dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamentos é severamente criticada em virtude da inexistência de mecanismos que priorizem de forma efetiva a concessão dos empréstimos fornecidos aos Estados e Municípios mais pobres. Na prática, vê-se que os Fundos parecem responder principalmente às necessidades de empresas situadas em Municípios que já contam com certo algum dinamismo econômico, gerando como consequência o incremento das desigualdades intra-regionais.

De modo a exemplificar a situação em comento, as figuras abaixo, disponibilizadas pelo Ministério da Integração Nacional – MI em seu sítio eletrônico[3], evidenciam que as regiões beneficiadas pelos empréstimos concedidos pelo FCO não são correspondem, em sua grande maioria, às menos desenvolvidas. Em Goiás, v.g., a atuação do Fundo se dirige fundamentalmente ao sul do Estado, quando, todavia, o nordeste apresenta os menores Índices de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M).

Por sua vez, o Fundo de Compensação pelas Exportações (FPEX), previsto no art. 159, II da Constituição, foi instituído com a finalidade de compensar os Estados pela perda da arrecadação decorrente da não incidência do ICMS sobre as exportações de serviços e mercadorias nacionais ou nacionalizadas (arts. 155, §2º, XII, “e” da CF). No ano de 2011 os Estados receberam 3,5 bilhões de reais por meio do FPEX.

O Tesouro Nacional destina ao Fundo 10% (dez por cento) da arrecadação com o IPI, distribuindo seus recursos aos Estados na proporção do montante de suas exportações. Nos termos do art. 159, §3º da CF, os beneficiários deverão repassar 25% (vinte e cinco por cento) do valor transferido aos seus Municípios. Em Minas Gerais[4], v.g., os Municípios receberão em conformidade com o índice de participação no repasse do ICMS.

Outros Fundos que merecem destaque são o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (FCEP) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

O Fundo de Combate à Pobreza foi introduzido por meio da Emenda Constitucional n. 31/2000, que acrescentou os artigos 79 e 80 ao ADCT com o objetivo de subsidiar ações suplementares de nutrição, saúde, habitação, educação, reforço de renda familiar e outros programas de interesse social para famílias que estejam abaixo da linhada pobreza ou apresentem condições de vida desfavoráveis. O FCEP, criado inicialmente para perdurar até o ano de 2010, foi prorrogado por período indeterminado pela Emenda Constitucional n. 67/2010 e possui como fontes de receita, dentre outras, parcela do IPI, dos recursos do Fundo de Desestatização e dotações orçamentárias diversas.

A Constituição faculta aos Estados e Municípios instituírem os seus próprios Fundos de Combate à Pobreza, custeados por acréscimos de 2% (dois por cento) na alíquota do ICMS e 0,5% (zero vírgula cinco por cento) para o ISS, respectivamente. É de se concluir, portanto, que Fundo não consubstancia propriamente um mecanismo de repartição das receitas tributárias, mas uma forma de atuação conjunta dos entes federados no âmbito social.

D’outro lado, a Emenda Constitucional n. 53/2006 instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), atualmente regulamentado pela Lei 11.494/07 e pelo Decreto 6.253/07, tendo substituído o antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), que vigorou até 2006.

Seu objetivo fundamental é estimular a educação infantil e os ensinos fundamental e médio. O Fundo é custeado por todos os níveis de governo, possuindo forte caráter cooperativo. O art. 3º da Lei 11.494/07 estabelece que o FUNDEB seja mantido por parcela das receitas obtidas com os seguintes impostos: ITCMD, ICMS, Impostos Residuais, IR, IPI e ITR. Destaque-se que os Municípios contribuem para o Fundo ao lhe destinar parte dos valores transferidos ao FPM.

O FUNDEB distribui os seus recursos de forma proporcional ao número de alunos matriculados, ao que estimula a municipalização dos serviços na área da educação, notadamente o ensino fundamental, que também é responsabilidade dos Estados. Ademais, a União cria mecanismos que estabelecem um valor mínimo por aluno, equalizando a qualidade do atendimento à população.

2.2 O financiamento do Sistema Único de Saúde – SUS

O financiamento da saúde no Brasil obteve uma nova regulamentação a partir da edição da Emenda Constitucional n. 29/2000, que estabeleceu percentuais mínimos contribuição por parte das três esferas de governo. De um modo geral, a alteração reduziu os encargos atribuídos à União ao aumentar a participação no custeio por parte dos Estados e Municípios.

O art. 198, §1º da CF determina que o Sistema Único de Saúde – SUS seja financiado por recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.

Neste sentido o art. 77 do ADCT dispõe que até o ano de 2004 os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde seriam equivalentes, no caso da União, ao montante empenhado em tais áreas nos anos anteriores corrigidos pela variação nominal do PIB, ao passo que os Estados e Municípios arcariam com 12% (doze por cento) e 15% (quinze por cento), respectivamente, do montante arrecadado com os impostos de sua competência e transferências constitucionais.

Como a lei complementar exigida pelo art. 198, §3º da Constituição ainda não foi editada, o regramento acima permanece vigente, conforme teor do art. 77, §4º do ADCT. Em suma, vê-se que o financiamento da saúde é extremamente complexo, prevendo inclusive “transferências de fundo a fundo”, uma vez que há fundos dos Estados e Municípios que partilham recursos entre si e também os obtém por repasses da União, além de transferências para o setor privado, ao que põe em evidência o modelo de federalismo cooperativo adotado pelo Brasil.

2.3 Transferências voluntárias

As transferências voluntárias são definidas pelo art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRP, que assim dispõe:

“Art. 25, LRF. Para efeitos desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde – SUS.”

Consistem, em síntese, no conjunto de ajustes, acordos, convênios e outros instrumentos congêneres em que os “entes maiores” transferem aos “entes menores” recursos financeiros com o fim de subsidiar obras e serviços de interesse comum, não podendo ser realizadas visando o custeio de despesas com pessoal (art. 167, X da CF). Para ser beneficiário de uma transferência voluntária, o ente deverá encontrar-se em dia quanto ao pagamento dos tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente concedente, bem como apresentar contrapartida para a consecução do fim comum.

A União tem dado grande prioridade à realização de transferências voluntárias com o fito de prestar auxílio aos Estados e Municípios no campo social. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, v.g., criou diversos programas neste sentido, tais como o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos para Adolescentes – PROJOVEM, o Bolsa Família, o Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social – SUAS etc..

Conclusão

O constituinte de 1988, ao consagrar o modelo federativo no âmbito da arrecadação das receitas, instituiu um complexo sistema de distribuição de competências e recolocação de receitas de modo a proporcionar a todos os entes, nacional e subnacionais, recursos suficientes para a satisfação de suas finalidades institucionais. Contudo, nota-se que a União concentra em seus cofres grande parcela dos ingressos, provocando intenso debate sobre a autonomia dos demais entes.

Referências:
AFONSO, José Roberto Rodrigues. Novos Desafios à Descentralização do Brasil: As Políticas Sociais e as Transferências de Renda. Disponível em: http://www.iets.org.br/biblioteca/Novos_desafios_a_descentralizacao_fiscal_no_Brasil.pdf. Acesso em 03/05/2012.
ALMEIDA JUNIOR, Mansueto Facundo; SILVA, Alexandre Manoel Ângelo; RESENDE, Guilherme Mendes. Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/livros/dirur/ensaios_de_economia_regional_e_urbana/Cap_11.pdf. Acesso em 15/05/2012.
CONTI, J. M. Federalismo Fiscal e a Repartição de Receitas Tributárias. In: MARTINS, I. G. S.; NASCIMENTO, C. V.; MARTINS, R. G. S. (Org.). Tratado de Direito Tributário 1. São Paulo: Ed. Saraiva, 2011, p. 203-204.
REZENDE, Fernando. Federalismo Fiscal no Brasil. Disponível em: http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229994/Rezende%20Federalismo%20Fiscal%20no%20Brasil.pdf. Acesso em 03/05/2012.
SHAH, Anwar. The New Fiscal Federalism in Brazil. Washington: World Bank, 1990. (Policy Research Working Papers, n. 557).

Notas:
[1] Os termos “ente maior” e “ente menor” são, por certo, tecnicamente inadequados, porquanto possam induzir o leitor à compreensão de uma possível hierarquia entre os entes de uma federação. Os vocábulos em referência devem ser interpretados de forma a ressaltar a sequência lógica existente entre a União, os Estados e os Municípios. 
[2] Os dados em tela foram obtidos por meio de pesquisa realizada no sítio do Tesouro Nacional (http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp).
[3] www.integração.gov.br.
[4] http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/assuntos_municipais/repasse_receita/informacoes/fe.htm.

Informações Sobre o Autor

Vitor França Dias Oliveira

Pós-graduando em Direito Tributário pela Universidade Federal de Goiás – UFG. Analista Judiciário na Subseção Judiciária de Itumbiara/GO