La protección ambiental en México a través de la denuncia popular

I. INTRODUCCIÓN*

La conciencia respecto de la
fragilidad de nuestro entorno se ha forjado con base en los efectos ambientales
adversos producto, fundamentalmente, del proceso de industrialización que trae
aparejado el desarrollo económico, científico y tecnológico y sus implicaciones
-consumo,
degradación ambiental (cambio climático, calentamiento global, generación de
sustancias y residuos peligrosos) y, entre otras, crecimiento demográfico-, todo ello nos obliga a desenvolvernos en
los límites del riesgo;[1]
y, como resultado natural, a afrontar dicha problemática a través de las
medidas legislativas adecuadas para tratar de prevenir que continúe su
agravamiento y, en su caso, aplicar las medidas destinadas a su remediación o
restauración.[2]

El asumir el vínculo entre el
ser humano y su entorno ha sido un factor ideológico decisivo en el proceso de
constitucionalización del derecho a un medio ambiente adecuado y en la creación
de instrumentos para su protección,[3]
pues este derecho constituye una manifestación del derecho a la vida, por lo
que su tutela jurídica se da, en la mayoría de los casos, desde la categoría de
los derechos humanos.

Bajo esta premisa analizamos
si verdaderamente las personas físicas en México podemos defender este derecho
a través del instrumento denominado “denuncia popular”.

En principio, es importante
dejar claro que el derecho a un medio ambiente adecuado que analizamos es
independiente de aquel que puede reclamarse al sufrirse un daño o perjuicio
personal a causa de la contaminación ambiental en el ámbito del derecho civil o
penal. El derecho al medio ambiente que estudiamos es aquel que se refiere a su
disfrute desde el ámbito del derecho público.[4]

El derecho a la información, a la participación
pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia son instrumentos
básicos para materializar el derecho en cuestión; bajo esta perspectiva el tema de la problemática
ambiental es acogido por los sistemas jurídicos a través de una decisión
política consistente en una elección sobre el modelo de sociedad que se desea
para el futuro.[5] Por ello, la
realización del derecho a un medio ambiente adecuado debe erigirse como un
objetivo prioritario del Estado, pues se trata de un derecho fundamental cuya
tutela debe estar garantizada por los mecanismos procesales específicos, pues
como bien apunta Martín Mateo, no basta con tener un postulado filosófico en la
Constitución que carezca de operatividad jurídica.[6]

 

II.
CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO

Es claro que si ubicamos a la
Constitución como la vía de expresión de los valores fundamentales vigentes en
la sociedad, el derecho a un medio ambiente adecuado haya sido incorporado en
ella;[7]
acción que significa también, como afirma Carbonell, celebrar una especie de
contrato entre generaciones, en el que la presente debe actuar de forma tal,
que permita a las futuras disfrutar de ese derecho;[8]
aunque para ello tengan que restringirse otros derechos.

En
México, la tutela del medio ambiente ha abarcado distintas perspectivas -modalidades a
la propiedad privada, aprovechamiento de recursos, prevención y control de la
contaminación, desarrollo económico y, más recientemente, desarrollo
sustentable-. La Constitución de 1917
recurrió a una justificación histórica para dar fundamento a la propiedad
privada subordinada al interés general.[9]
Su contenido es explícito al señalar que corresponde originariamente a la nación la propiedad de las tierras,
aguas y recursos naturales dentro de los límites del territorio nacional (artículo 27).

En 1971 fue adicionada al
artículo 73, fracción XVI, la base 4a., misma que faculta al Congreso de la
Unión para revisar las medidas adoptadas por el Consejo de Salubridad General
en materia de protección y combate a la contaminación ambiental, así como para
expedir leyes destinadas a proteger el medio ambiente.

Por lo que respecta al
desarrollo económico y su relación con el medio ambiente, las reformas del
artículo 25, en 1983, establecieron: “Bajo criterios de equidad social y
productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y
privado de la economía, sujetándolas a las modalidades que dicte el interés
público y al uso, en beneficio general de los recursos productivos, cuidando su
conservación y el medio ambiente”.[10]
A partir de este momento, nuestra norma fundamental hizo referencia al tema
ambiental considerándolo en sí mismo y ya no como una cuestión ligada a la
salud, obviamente, sin que por ello deje de estarlo.

Nuevamente en 1987 fue
modificada nuestra Constitución en los artículos 27 y 73. El primero en los
términos siguientes: “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a
la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el
de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación con objeto de hacer una distribución equitativa de
la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado
del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y
urbana. En consecuencia se dictarán las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de
planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico
[…].”

Por su parte, el artículo 73
fue adicionado con la fracción XXIX-G, por virtud de la cual, el Congreso de la
Unión está facultado para “expedir las leyes que establezcan la concurrencia
del Gobierno Federal, de los gobiernos locales y de los municipios en el ámbito
de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico”.[11]

Cabe señalar que después de
estas reformas constitucionales[12]
se publicó, el 28 de enero de 1988, la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente (LGEEPA), la cual consagró en su artículo 15,
fracción XI: “Toda persona tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente sano.
Las autoridades en los términos de ésta y otras leyes tomarán las medidas para
la preservación de este derecho”. Este reconocimiento, que ha sufrido algunas
modificaciones,[13] tiene
carácter de principio rector de la política ambiental, cuya tutela queda
primordialmente reservada al Estado. Cabe añadir que, aunque México cuenta con
un aparato normativo ambiental muy extenso -y disperso-; su aplicación empezó a darse de manera más
formal hasta que las presiones internacionales, vinculadas a la celebración del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se hicieron sentir.[14]

 

III.
LA REFORMA AL ARTÍCULO 4º DE LA CONSTITUCIÓN MEXICANA

Como parte del proceso de constitucionalización del derecho al medio
ambiente, que de manera general han experimentado las constituciones del mundo
desde mediados del siglo XX, el 28 de junio de 1999, fue reformado el artículo
4º de la Constitución mexicana para incluir, en su párrafo quinto, el derecho
de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

Esta reforma, en la que el
legislador recogió su postulado más comprometido en materia ambiental,[15]
"es, con todo, protección del hombre y no de la naturaleza en sí
misma", ya que el individuo actúa en función de sus intereses y, hasta en
tanto se ve afectado personalmente por los daños al medio ambiente es cuando
reacciona en su defensa.[16]

Si atendemos a la redacción
estricta del precepto mencionado y a su ubicación en nuestra Carta Magna,
podría sostenerse que toda persona puede accionar judicialmente en defensa de
ese derecho;[17] sin
embargo, dado que la mayor parte de los instrumentos internacionales que le
reconocen se refieren a las violaciones de los derechos del hombre,[18]
y de acuerdo con el artículo 1.2 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos,[19] que
considera como “persona” a todo “ser humano”, en esta ocasión dejamos fuera la
actuación per se de las personas
jurídicas.

Así, vemos que, el derecho en
comento, aunque se incorporó al capítulo de las garantías individuales,
representa sólo una mención carente de formas de implementación judicial.[20]
De tal suerte, su tutela corresponde exclusivamente al Estado a través de
diversos instrumentos de carácter administrativo, penal y fiscal.[21]
Razón que permite sostener que la norma sustantiva que analizamos carece de
eficacia inmediata, entendida ésta, “como la prontitud con que pueda
verificarse su cumplimiento; la agilidad y sencillez del procedimiento para
hacerla efectiva; la ejecución real y constante de las medidas cautelares,
preventivas y correctivas, así como la ejecución pronta y plena de las condenas
y sanciones que se impongan”.[22]
Por tanto, para garantizar la vigencia efectiva de este derecho, nuestro
sistema jurídico debe realizar una serie de transformaciones que, apoyadas en
el “deber ser” establezcan los instrumentos procesales y las instancias
adecuadas indispensables para lograrlo.[23]

Lo
anterior implica la conformación de un Estado democrático y social de derecho
sustentado en los derechos fundamentales de la sociedad que prevé su ejercicio
pleno y respeto por parte de las autoridades, al ser la Constitución el
epicentro jurídico-político del propio Estado.[24]

Sobre el particular, cabe
destacar que en las iniciativas presentadas para reformar el precepto en
comento, se incluía el tema relativo a los instrumentos procesales para hacerlo
efectivo, sin embargo, el departamento jurídico de la entonces Secretaría de
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), ahora Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), argumentó que no era necesario
incluir la parte procesal por ser materia de una ley secundaria.[25]

Este acto demuestra que las
instancias involucradas en su aprobación consideraron que México aún no estaba
preparado para asumir el reto de proteger el medio ambiente de una manera
eficaz. Independientemente de ello, la necesidad de replantear las políticas
públicas en los ámbitos económico, político y social adquiere una importancia
de gran trascendencia, pues se busca lograr un equilibrio, harto difícil, entre
el desarrollo económico y la protección ambiental que permita satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes y futuras.

Ahora bien, la incorporación
del derecho al medio ambiente en los distintos ordenamientos jurídicos hace
referencia, de una u otra manera, a conceptos jurídicos indeterminados que le
califican, como sano, ecológicamente equilibrado, libre de contaminación,
adecuado o, bien, a una combinación de éstos;[26]
los cuales dejan un amplio margen al intérprete constitucional, y legal en su
caso, al tiempo de precisar su objeto y alcance,[27]
lo que permite, desde una perspectiva positiva, su actualización de acuerdo con
las necesidades imperantes del caso y época concretos;[28]
cuya comprensión requiere de un método sistémico que visualice la interacción
de los procesos naturales y sociales; no obstante, en este estudio únicamente
haremos algunas acotaciones respecto del contenido del vocablo medio ambiente.[29]

Desde el punto de vista jurídico existen diversas definiciones en las
que se “alude intrínsecamente a una elección de diseño de las relaciones entre
el hombre y su entorno”;[30]
y aunque no pretendemos desarrollar aquí el análisis de la copiosa
argumentación sobre el concepto citado, si estableceremos su contenido.

Con una visión general, el término “medio ambiente” alude al entorno
que rodea al hombre, “aparece como sinónimo de lo natural” y como sustento de
lo humano.[31] En esta
línea, nuestra LGEEPA entiende por medio ambiente “el conjunto de elementos naturales
y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y
desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un
espacio y tiempo determinados”.[32]
Concepto con el que disentimos, ya que al incluir las construcciones creadas
por el hombre, el ámbito de la relación del ser humano con su entorno natural
es sobrepasado; además pareciera que ambiente es igual a la suma de los
elementos ambientales y artificiales que se encuentran en el entorno; cuando en
realidad debemos distinguir entre los bienes que forman parte del ambiente y
las interacciones que entre ellos se generan.

Desde una perspectiva
sistémica, Brañes concibe al medio ambiente "como un sistema, vale decir,
como un conjunto de elementos que interactúan entre sí, pero con la precisión
de que estas interacciones provocan la aparición de nuevas propiedades
globales, no inherentes a los elementos aislados, que constituyen el
sistema".[33]

Por nuestra parte, nos inclinamos por esta última posición, ya que
consideramos al medio ambiente como el resultado de las interacciones que los
elementos ambientales (agua, aire, suelo y biodiversidad) llevan a cabo de
manera interdependiente y cuya dinámica da soporte a la vida planetaria.

 

IV. INTERÉS LEGÍTIMO

Resulta innegable que los
derechos humanos son derechos subjetivos, pues entrañan una facultad para el
ciudadano y una obligación para las demás personas y para el Estado mismo. Por
lo que versa al derecho subjetivo sobre el medio ambiente, la doctrina se
encuentra dividida, algunos expresan su desacuerdo respecto de su existencia,
si bien, le reconocen como parte de ese deber general de respeto a la persona
impuesto por la legislación en cuanto principio general de derecho;[34]
mientras que, otros afirman que la falta de determinación expresa, en el
derecho objetivo, de quiénes son los obligados a realizar determinadas
conductas, limita su eficacia.[35]

En definitiva, reconocer el
derecho a un medio ambiente adecuado como un derecho subjetivo es, a la fecha,
una tarea inconclusa;[36]
debido, fundamentalmente, a la debilidad, en el mejor de los casos, de los
mecanismos creados para su tutela judicial y, en el peor de ellos, a la
inexistencia de los mismos.

Lo
anterior obedece a la naturaleza difusa[37]
del derecho a un medio ambiente adecuado, lo cual dificulta acreditar el
interés jurídico, situación que limita el acceso de un individuo o grupo de
personas a los tribunales para demandar su tutela.[38]
Por ello, resulta crucial dar cabida al “interés legítimo”,[39]
en tratándose de intereses colectivos y difusos; así como replantear las reglas
de nuestro sistema procesal a fin de evitar la denegación de justicia, cuestión
que atenta contra la Constitución de manera absoluta.

Respecto al interés legítimo,
la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho que a diferencia del interés
jurídico:[40] a) No es un
mero interés por la legalidad de la actuación de la autoridad; requiere la
existencia de un interés personal, individual o colectivo que, de prosperar la
acción, se traduce en un beneficio jurídico a favor del accionante; b) Está
garantizado por el derecho objetivo, aunque no da lugar a un derecho subjetivo,
no hay potestad frente a otro; c) Debe haber una afectación a la esfera
jurídica en sentido amplio, ya sea económica, profesional o de otra índole. (Lo
contrario es la acción popular, en la cual no se requiere afectación alguna e
la esfera jurídica); d) Los titulares tienen un interés propio distinto del de
cualquier otro gobernado, consistente en que los poderes públicos actúen de
acuerdo con el ordenamiento cuando con motivo de la persecución de fines de
carácter general incidan en el ámbito de ese interés propio; e) Se trata de un
interés cualificado, actual y real, no potencial o hipotético, en suma, es un
interés jurídicamente relevante y, f) La anulación produce efectos positivos o
negativos en la esfera jurídica del gobernado.

Sobre
el particular, el jurista Cabrera propuso desde 1983 que el interés legítimo se
adoptara en el amparo administrativo,[41]
cuestión que prosperó hasta el año 2000 al elaborarse el proyecto de la nueva
Ley de Amparo, cuyo artículo 107, fracción I, reza: “el juicio de amparo se
seguirá siempre a instancia del titular de un derecho o de un interés legítimo,
siempre que el acto reclamado viole las garantías o los derechos previstos en
el artículo 103 y con ello se afecte su esfera jurídica de manera directa o en
virtud de su propia situación frente al orden jurídico”.[42]
De tal suerte, el interés legítimo reconocido por la ley puede ser invocado por
uno de sus destinatarios;[43]
no obstante, el proyecto aún no ha sido aprobado.

Sobre
el particular, el jurista Cabrera Acevedo propuso desde 1983 que el interés
legítimo se adoptara en el amparo administrativo,[44]
cuestión que prosperó hasta el año 2000 al elaborarse el proyecto de la nueva
Ley de Amparo, cuyo artículo 107, fracción I, reza: “el juicio de amparo se
seguirá siempre a instancia del titular de un derecho o de un interés legítimo,
siempre que el acto reclamado viole las garantías o los derechos previstos en
el artículo 103 y con ello se afecte su esfera jurídica de manera directa o en
virtud de su propia situación frente al orden jurídico”.[45]
De tal suerte, el interés legítimo reconocido por la ley puede ser invocado por
uno de sus destinatarios;[46]
no obstante, el proyecto aún no ha sido aprobado.

Como se advierte, la tutela de
los derechos o intereses colectivos y difusos requiere, además de su
reconocimiento legislativo, desarrollar los mecanismos procesales que permitan
su protección jurisdiccional; mismos que deben reconsiderar la legitimación, ya
que al tratarse de esta clase de derechos, se está ante una legitimación sui
generis en la que se actúa como titular de un derecho o interés propio, que
a su vez coincide con el del resto del grupo; es así como este tipo de acción
trasciende el interés individual para proyectarse en el de la colectividad.[47]

Cabe
mencionar que, el Anteproyecto del Código Modelo de Proceso Civil para América
Latina de 1988[48] ha tenido
una gran influencia en el desarrollo procesal sobre la protección de los
derechos difusos en algunos ordenamientos latinoamericanos en los que se ha
optado por: a) Conferir al
Ministerio Público la facultad de promover la acción como defensor de los
derechos de la sociedad;[49]
b) Otorgar legitimación a personas o asociaciones particulares para que, previa
autorización del Ministerio Público, representen los derechos mencionados; c)
Reconocer como representante al Ombudsman, también llamado Defensor del
pueblo, que como organismo público está facultado para ejercitar en nombre y
representación del grupo sus pretensiones y, d) Permitir el acceso directo a
las personas o asociaciones en representación de los derechos difusos mediante
las llamadas class actions o public interest actions. Empero,
nuestro país continúa a la zaga de los adelantos jurídicos registrados en la
región.

Como es
sabido, la materia ambiental y el interés difuso tienen como rasgo común su
carácter eminentemente colectivo, pues aunque una persona de manera individual
pueda disfrutar de un medio ambiente adecuado o, bien, padecer en forma directa
las alteraciones del mismo, finalmente, es la colectividad, la sociedad en su
conjunto, la que se ve afectada por el deterioro ambiental;[50]
sin embargo, la LGEEPA reconoce de manera limitada el interés
colectivo, al señalar que sólo las personas físicas y morales de las
comunidades que resulten afectadas tienen derecho a impugnar, mediante el
recurso de revisión, los actos administrativos correspondientes, siempre que
demuestren que las obras o actividades originan o pueden originar un daño a los
recursos naturales, la flora o la fauna silvestre, la salud pública o la
calidad de vida (artículo 180).

Este precepto merece, al menos, dos precisiones. La primera es que se
deja la carga de la prueba a quien pueda -o resulte-
ser afectado, lo cual es un factor limitante para aquellos que no tengan las
posibilidades económicas para soportar el coste de los estudios técnicos que
den sustento a las pruebas. La segunda, y la más importante, es que de
conformidad con el artículo 89, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo,[51] el recurso
de revisión será desechado por improcedente cuando el acto reclamado no afecte
los intereses jurídicos del demandante; en realidad, aunque la disposición
citada del artículo 180, en teoría, permita la interposición del recurso, lo
cierto es que el promovente tendrá que acreditar que es propietario o tiene
derechos sobre el inmueble en donde se pretende realizar la actividad
productiva, circunstancia que coarta, en gran medida, la procedencia del
recurso de revisión en materia ambiental.

 

V. PARTICIPACIÓN PÚBLICA

Desde la perspectiva que
estudiamos, la participación que nos interesa es aquella en la que el ciudadano
actúa como miembro de la comunidad –uti
cives-, motivado por la afectación del interés general, del cual es portador.[52]
Sin embargo, como hemos visto, cuando se actúa en defensa del derecho a un
medio ambiente adecuado de una colectividad, implícitamente se hace en defensa
de un interés propio.

La participación pública no
sólo es un derecho, sino una obligación ciudadana que constituye una de las
máximas del Estado social y democrático de derecho y de la Administración
pública que busca incorporar la iniciativa y creatividad de los ciudadanos a
los procesos de toma de decisiones con carácter ambiental;[53]
con lo que se da paso a una gobernabilidad democrática en la gestión social del
proceso de desarrollo, misma que, apoyada en el conocimiento ambiental,
constituye un nuevo orden social.[54]

En consonancia con esta
aseveración, el principio 23 de la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982[55]
establece que todas las personas, de acuerdo con su legislación nacional,
tendrán la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en la
formulación de las decisiones que conciernan directamente a su medio ambiente
y, cuando éste haya sido objeto de daño o deterioro, podrán ejercer los
recursos necesarios para obtener una indemnización.

Por
su parte, el Principio 10 de la Declaración de Río[56]
consagra el derecho humano a la justicia en materia de protección ambiental y
reparación del daño, al disponer: “El mejor modo de tratar las cuestiones
ambientales es mediante la participación de todos los ciudadanos interesados en
el nivel que corresponda. En el plano nacional, cada individuo deberá tener
acceso adecuado a la información relativa al medio ambiente de que disponen las
autoridades públicas […], así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. […] Deberá proporcionarse acceso efectivo
a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos, el
resarcimiento de daños”; mientras que, de conformidad con el Principio 13, debe
desarrollarse la legislación nacional relativa a la responsabilidad e
indemnización respecto a las víctimas de la contaminación y otros daños
ambientales.

El fundamento
constitucional de la participación pública en México yace, de manera implícita,
en algunos artículos que consagran garantías individuales, como la libertad de
expresión (artículo 6º); la libertad de escribir y publicar (artículo 7º); el
derecho de petición (artículo 8º); la libertad de asociación (artículo 9º) y,
entre otras, la planeación
nacional (artículo 26).

En el ámbito internacional,
nuestro país forma parte, junto con los Estados Unidos de América y Canadá, del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en vigor desde el 1º de
enero de 1994; el cual incluye un
Acuerdo de Cooperación Ambiental[57]
que obliga a las partes a informar sobre el estado del medio ambiente y
garantizar el derecho a la información; así como promover la educación
ambiental y la participación pública.

En el contexto ambiental la
participación ciudadana determina, en gran medida, el éxito o fracaso de un
proyecto, pues a través de ella pueden atenderse, a tiempo, las necesidades,
inquietudes y los conflictos entre las partes involucradas.

Actualmente,
la participación social en la toma de decisiones en defensa del medio ambiente
es cada vez más frecuente y encuentra un reconocimiento en los distintos
órdenes jurídicos. De tal suerte, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006[58]
contempla expresamente la necesidad de incrementar las posibilidades de
participación social y su integración a la protección ambiental en el proceso
de desarrollo. Además, el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos
Naturales 2001-2006[59] promueve
que el ciudadano común tenga acceso a la información sobre el estado del medio
ambiente en el que vive y la manera en que aquel afecta su bienestar económico
y social; de igual forma prevé que las denuncias, quejas y propuestas
ciudadanas deberán ser atendidas.

En
la legislación ambiental la participación pública es un derecho ciudadano
contenido en los artículos 5º, fracción XVI y 7º, fracción XV de la LGEEPA; el
primero faculta a la Federación para promoverla y el segundo a los gobiernos de
los Estados. Además, con las reformas a la misma ley, en 1996 y 2001, se
consolidaron y ampliaron los márgenes para la participación ciudadana informada
en la gestión ambiental a través de su Título Quinto; ya que como señala su artículo 157: “El Gobierno Federal deberá promover la participación
corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación y
vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.”[60]

Para
cumplir con la obligación anterior, se faculta a la SEMARNAT para: convocar a
diversos sectores de la sociedad para que manifiesten su opinión y propuestas;
celebrar convenios de concertación con organizaciones obreras y grupos
sociales, así como con los medios de comunicación masiva para la difusión,
información y promoción de acciones de preservación ambiental; promover el
reconocimiento social en materia ambiental;[61]
impulsar la conciencia ecológica y, concertar acciones e inversiones con los
distintos sectores de la sociedad encaminadas a la preservación y restauración
del medio ambiente (artículo 158
de la LGEEPA).

Es obligación de la SEMARNAT
integrar órganos de consulta en los que participen entidades y dependencias de
la administración pública, instituciones académicas y organizaciones sociales y
empresariales (artículo 159). Dichos
órganos tienen funciones de asesoría, evaluación y seguimiento en materia de
política ambiental y podrán emitir las opiniones y observaciones que estimen
pertinentes. Sin embargo, la autoridad ambiental tiene la facultad de aceptar o
rechazar su opinión, lo que desincentiva la voluntad participativa.

Por otra parte, la ciudadanía
puede participar mediante otros instrumentos previstos en la propia LGEEPA,
como son la planeación ambiental; la formulación del Ordenamiento Ecológico
General del Territorio; el establecimiento de medidas de prevención y
mitigación en el proceso de evaluación de impacto ambiental; la administración
y formulación del programa de manejo de las Áreas Naturales Protegidas; la
denuncia popular, así como a través de comentarios a los proyectos de Normas
Oficiales Mexicanas en materia ambiental y en los Comités de Normalización.[62]

Es importante destacar que a
nivel local las entidades federativas y los municipios también pueden formular
y promover sus propias políticas de participación pública.[63]

 

VI. DENUNCIA POPULAR

Como parte de la nueva
política nacional, basada en la sustentabilidad, y a raíz de las reformas a la
LGEEPA, del 13 de diciembre de 1996, se crearon, en teoría, mayores márgenes de
participación pública en la gestión ambiental, a través de mecanismos como el
acceso a la información ambiental y la denuncia popular.

Para los fines del trabajo
revisamos el instrumento denominado “denuncia popular”, regulado por la LGEEPA
en el Título Sexto, Capítulo VII. La intención de este mecanismo fue vincular a
la ciudadanía de manera directa en la vigilancia del cumplimiento de la
normatividad,[64] al permitir
a cualquier persona, grupo social, organización no gubernamental,[65]
asociaciones y sociedades denunciar ante la Procuraduría Federal de Protección
al Ambiente (PROFEPA) o ante otras autoridades todo hecho, acto u omisión que
produzca o pueda producir desequilibrio ecológico o daños al medio ambiente o a
los recursos naturales, o contravenga las disposiciones de la LGEEPA y de los
demás ordenamientos que regulen las materias relacionadas con la protección
ambiental y la preservación y restauración del equilibrio ecológico (artículo
189); no obstante, como veremos, su regulación es bastante desafortunada.

Cuando en la localidad de que
se trate no haya representación de la PROFEPA, la denuncia podrá formularse
ante las oficinas más próximas de dicha Procuraduría, o ante la autoridad
municipal, misma que la analizará y, en caso de ser competencia federal, la
remitirá para su atención y trámite a la PROFEFA.

Los requisitos para denunciar
se encuentran en el artículo 190 y son: I. El nombre o razón social, domicilio
y teléfono del denunciante y, en su caso, de su representante legal; II. Los
actos, hechos u omisiones denunciados; III. Los datos que permitan identificar
al presunto infractor o la fuente contaminante, y IV. Las pruebas, en caso de
existir. Este precepto incluye la posibilidad de guardar la confidencialidad
respecto de la identidad del denunciante por razones de seguridad e interés
particular, siempre que le sea solicitada a la autoridad.

A través de la Dirección
General de Denuncias Ambientales, Quejas y Participación Social (y de acuerdo
con el artículo 191 de la LGEEPA), la PROFEPA atiende las denuncias ambientales
conforme al procedimiento siguiente: Recepción de la denuncia a través del
módulo de atención, bien puede ser de manera personal o telefónica, por correo,
fax, internet o medios de comunicación. Cabe señalar que cuando la denuncia se
realice de forma distinta a la escrita, el denunciante deberá ratificarla por
escrito en un término de tres días hábiles contados a partir de que aquélla se
haya formulado.

El requisito que exige la
presentación por escrito de la denuncia contraviene la facilidad inicial dada
al denunciante, al poner a su disposición distintos medios para denunciar;
inclusive un número telefónico gratuito, pues el denunciante está obligado a
desplazarse a las oficinas de la autoridad correspondiente y esa circunstancia
motiva que muchas denuncias no sean ratificadas debido a diversas
restricciones, fundamentalmente, de carácter económico y de vías de
comunicación que impiden a los denunciantes cumplir con esta formalidad.

En tanto la PROFEPA acuse de
recibo la denuncia, le asignará un número de expediente y la registrará. En
caso de recibirse dos o más denuncias por los mismos hechos, actos u omisiones,
se acordará la acumulación en un solo expediente, debiéndose notificar a los
denunciantes el acuerdo respectivo (artículo 191).

La PROFEPA queda obligada a
informar al denunciante dentro de un término de 10 días sobre el trámite que le
ha dado a su denuncia. Cuando ésta sea competencia de otra autoridad, la
Procuraduría acusará de recibo al denunciante y la turnará a la autoridad
competente notificándole tal realización al denunciante.

Conforme al artículo 192, una
vez admitida la instancia, la PROFEPA llevará a cabo la identificación del
denunciante, y hará del conocimiento la denuncia a quienes se imputen los
hechos denunciados o a quienes pueda afectar el resultado de la acción
emprendida, a fin de que presenten los documentos y pruebas que a su derecho
convenga en un plazo máximo de 15 días hábiles, a partir de la notificación
respectiva. También, efectuará las diligencias necesarias con el propósito de
determinar la existencia de actos, hechos u omisiones constitutivos de la
denuncia; asimismo podrá iniciar los procedimientos de inspección y vigilancia
que fueren procedentes.

Sobre el particular cabe
señalar que en esta fase el trámite de la denuncia se ve limitado por la falta
de recursos humanos suficientes para desplazarse al lugar de los
acontecimientos a verificar las presuntas infracciones a la ley. Un punto
importante en este rubro es que, de acuerdo con el artículo 193, el denunciante
podrá coadyuvar con la Procuraduría aportándole las pruebas, los documentos y
la información[66] que
considere pertinentes.

Aunado a lo anterior, la
PROFEPA, como lo establece el artículo 194, podrá solicitar la participación de
instituciones académicas, centros de investigación y organismos del sector
público, social y privado para la elaboración de dictámenes técnicos; esto a
fin de dar mayor objetividad, solidez y transparencia a las resoluciones
emitidas.

Asimismo el artículo 195
señala que si del resultado de la investigación realizada por la PROFEPA se
desprende que se trata de actos, hechos u omisiones en que hubieren incurrido
entidades federales, estatales o municipales, emitirá las recomendaciones
necesarias para promover, ante los tres niveles de gobierno, la ejecución de
las acciones procedentes. Dichas recomendaciones serán públicas, autónomas y no
vinculantes.

Este tipo de actuar reconocido
a la PROFEPA pareciera que le da el carácter de Ombudsman[67]
ambiental, cuestión opuesta al espíritu original del organismo, ya que se trata
de un ente de inspección y vigilancia facultado para imponer sanciones y no
meramente recomendaciones, además es contrario a derecho el trato preferencial
dado a las entidades federales, estatales o municipales ante el incumplimiento
de sus obligaciones ambientales, pues es justamente la Administración pública
la que debe dar el ejemplo en materia de protección y, en su caso, restauración
del medio ambiente.

La conciliación procede cuando
la denuncia popular de que se trate no implique violaciones a la normatividad
ambiental, ni afecte cuestiones de orden público e interés social, para lo cual
las partes involucradas deberán ser escuchadas (artículo 196). Evidentemente
este precepto es incongruente, pues si la denuncia no implica violaciones a la
normatividad ambiental, de acuerdo con el artículo 199, fracción III de la
misma ley, simplemente concluye, entonces no hay que someterla a ningún proceso
de conciliación.

En caso de que no se compruebe
que los actos, hechos u omisiones denunciados producen o pueden producir
desequilibrio ecológico o daños al medio ambiente o a los recursos naturales o
contravengan las disposiciones legales ambientales, la PROFEPA lo hará del
conocimiento del denunciante a efecto de que éste emita las observaciones que
juzgue convenientes (artículo 197).

El demandante puede acudir a
las jurisdicciones alternas, ya que la formulación de la denuncia popular, así
como los acuerdos, resoluciones y recomendaciones que emita la PROFEPA no impedirá
el ejercicio de otros derechos o medios de defensa que pudieran corresponder a
los afectados conforme a las disposiciones jurídicas aplicables, no suspenderán
ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o de caducidad;
circunstancia que deberá señalarse a los interesados en el acuerdo de admisión
de la instancia (artículo 198). Este precepto permite al afectado directamente
en su persona o sus bienes, por los mismos actos, hechos u omisiones
denunciados, acudir a la vía civil para demandar el pago de daños y perjuicios.[68]

El trámite de la denuncia
popular concluye por alguno de los motivos señalados en el artículo 199: I. Por
incompetencia de la PROFEPA para conocer de la denuncia popular planteada; II.
Por haberse dictado la recomendación correspondiente; III. Cuando no existan
contravenciones a la normatividad ambiental; IV. Por falta de interés del
denunciante en los términos de este capítulo; V. Por haberse dictado
anteriormente un acuerdo de acumulación de expedientes; VI. Por haberse solucionado
la denuncia popular mediante conciliación entre las partes; VII. Por la emisión
de una resolución derivada del procedimiento de inspección, o VIII. Por
desistimiento del denunciante.

Cabe señalar que el artículo
200 faculta a las entidades federativas para legislar en materia de denuncia
popular cuando se trate de actos, hechos u omisiones que produzcan o puedan
producir desequilibrios ecológicos o daños al medio ambiente, por violaciones a
su legislación ambiental.

Es importante
mencionar que existen diversas leyes sectoriales que incluyen la figura de la denuncia popular como un
mecanismo de participación social.[69] Por ejemplo, la Ley General de
Desarrollo Forestal Sustentable,[70]
la Ley de Aguas Nacionales[71]
y la Ley General de Vida Silvestre.[72]
De igual forma, el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Auditoria
Ambiental[73] legitima,
en su artículo 47, a toda persona para denunciar ante la PROFEPA todo hecho,
acto u omisión que contravenga las disposiciones de este Reglamento. Sin
embargo, no basta con incluir en el catálogo legislativo ambiental figuras
inacabadas; ya que la insuficiencia de este tipo de disposiciones es patente;[74]
por tanto, es imperativo diseñar los instrumentos jurídicos que permitan la
participación pública real en defensa de la protección del medio ambiente, a
través del acceso efectivo a la justicia.

De acuerdo con el 4º
Informe de Gobierno presentado por la SEMARNAT, el 1o. de Septiembre de 2004;[75]
a través de la denuncia popular
la sociedad ha actuado de manera corresponsable en la vigilancia del
cumplimiento de la legislación ambiental; ya que se recibieron 7,260 denuncias,
de las cuales se atendieron 4,909, 67% del total. Los tiempos de atención de
las denuncias fueron disminuidos de 75 días al cierre de 2003, a 60 días en el
primer semestre de 2004, avance aún más sustancial con relación a los 261 días
que tomaba en promedio la atención de cada denuncia en el año 2000.

No obstante, el mecanismo de denuncia popular limita la actuación de
las personas ya que es finalmente la PROFEPA quien evalúa si los actos o hechos
denunciados violan algún precepto ambiental y, en su caso, les da seguimiento
bien, mediante el procedimiento de inspección y vigilancia a su cargo o, a
través de la acción que proceda ante las autoridades judiciales competentes.[76]
Aunque el denunciante podrá coadyuvar con la Procuraduría aportándole pruebas,
documentación e información, realmente su participación es mínima.

Como puede advertirse, este
instrumento carece de la fuerza y estructura suficientes para considerarlo un
mecanismo de tutela eficaz del derecho a un medio ambiente adecuado,
circunstancia que denota lo atrasado de nuestro sistema jurídico en el que la
introducción de los elementos adecuados para la tutela de los derechos
colectivos y difusos aún está pendiente.

 

VII. CONTEXTO INTERNACIONAL

El Acuerdo de Cooperación
Ambiental de América del Norte (ACAAN), del que, como ya vimos, México es
parte, estipuló la creación de una Comisión para la Cooperación Ambiental
(CCA),[77]
cuyo Consejo posee varias funciones, entre ellas, la supervisión de la
aplicación del Acuerdo y la elaboración de futuras recomendaciones en lo
técnico y en lo científico. De tal suerte, cuando una Parte considere que otra
falta de manera persistente, sistemática e injustificada en la aplicación
efectiva de su legislación ambiental y esto afecte bienes o servicios
comerciables entre ellas, la primera podrá solicitar consultas.

Ahora bien, los ciudadanos y
las organizaciones no gubernamentales deben seguir una serie de pasos, algunos
muy costosos, para solicitar a la Comisión la investigación y dictamen sobre
una violación persistente de una de las partes a sus leyes ambientales;[78]
a pesar de estas condicionantes, se llevaron ante el Secretariado de la CCA
algunas peticiones[79]
para que, de conformidad con el artículo 14(1) del ACAAN, fueran examinadas las
omisiones de México respecto de la aplicación efectiva de su legislación
ambiental en lo relativo a la denuncia popular.[80]
Sin embargo, como era de esperarse, en el contexto del TLCAN se han privilegiado
las cuestiones comerciales, las cuales originan que las peticiones ciudadanas a
causa de las violaciones a la legislación ambiental queden exentas de estudio
por tratarse de las excepciones incluidas en el artículo 45 del ACAAN,[81]
por lo que el Secretariado ha determinado en la mayoría de los casos que las
peticiones no cumplen con los requisitos establecidos para su análisis.

 

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

PRIMERA.
En el marco del desarrollo sustentable, el sistema jurídico mexicano, modelo
básicamente liberal e individualista, tiene que evolucionar para dar respuesta
a las necesidades impuestas por la nueva sociedad de masas, la cual además de
exigir la protección de los derechos individuales, clama por la tutela efectiva
de aquellos derechos colectivos y difusos en los que están involucrados un gran
número de personas

SEGUNDA.
En México el derecho a un medio ambiente adecuado no constituye, en sentido
estricto, un derecho subjetivo, ya que por su naturaleza difusa no puede
acreditarse el interés jurídico, por ello es indispensable desarrollar una
acción de tutela ambiental que legitime a todas las personas que acrediten un
interés legítimo.

TERCERA
La denuncia popular, instrumento puesto al alcance de la sociedad, que debiese
permitir ejercer su derecho a participar, carece de la fuerza y estructura
suficientes para tutelar eficazmente el derecho a un medio ambiente adecuado, circunstancia que denota lo atrasado de
nuestro sistema jurídico en el que la introducción de los elementos apropiados
para la protección de los derechos colectivos y difusos aún está pendiente.

CUARTA.
Es imperativo fortalecer la
capacidad gubernamental en la
aplicación efectiva y eficiente de la denuncia popular, cuestión que requiere
mayores recursos humanos, técnicos y financieros para corroborar las presuntas
infracciones y, en su caso, imponer la sanción correspondiente o notificar al
Ministerio Público para que ejercite la acción procedente.

QUINTA. Debe modificarse
el aspecto relativo a las “recomendaciones no vinculantes” que la PROFEPA puede
dictar a las entidades
federales, estatales o municipales en caso de incumplimiento de la legislación
ambiental, con la finalidad de evitar todo margen de impunidad.

SEXTA. Existe una falta de
precisión entre la conciliación y las formas de conclusión de la denuncia
popular, ya que si ésta no implica violaciones a la normatividad ambiental, de
acuerdo con el artículo 199, fracción III de la LGEEPA, simplemente concluye,
entonces no hay que someterla a ningún proceso de conciliación.

SÉPTIMA.
Dada la complejidad del bien jurídico “medio ambiente”, requerimos fortalecer
la vía de participación pública para su protección; para ello es indispensable
desarrollar una acción de tutela ambiental que legitime a todas las personas
que acrediten un interés legítimo.

OCTAVA.
En el ámbito internacional, nuestro Estado ha vulnerado las obligaciones
internacionales contraídas por virtud del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN), ya que no ha desarrollado los instrumentos necesarios que permitan
acceder a la tutela del derecho a un medio ambiente adecuado por la vía
jurisdiccional.

NOVENA.
El proceso de construcción del Estado social y democrático de derecho en el que
halla nuestro país demanda el respeto irrestricto de los derechos fundamentales
de los ciudadanos, el cual obliga a trabajar ardua y constantemente en el
fortalecimiento de las instituciones y mecanismos jurídicos adecuados tendentes
a lograr la tutela eficaz del derecho a un medio ambiente adecuado.

 

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