La situación actual de los subsidios a la industria pesquera en la OMC

Resumo: A sobrepesca é um grave problema que devem enfrentar os Estados ribeirinhos que dependem do recurso para a subsistência de seus habitantes. Especialistas estimam que esta situação encontra-se agravada pelos subsídios que o setor recebe, já que sua diminuição permitia diminuir o esforço pesqueiro e, com isso, a sobre-exploração do recurso. Em face ao exposto, o presente trabalho dá conta da evolução e atualidade dos subsídios à industria pesqueira no marco da Organização Mundial do Comércio (OMC), os tipos de subvenções empregadas junto ao setor e, na medida do possível, as perspectivas esperadas.

Palavras-chaves: pesca – subsídios – Organização Mundial do Comércio – sobre-exploração

Abstract: The overfishing is a serious problem that there must confront the coastal States that depend on the resource for the subsistence of his inhabitants. Specialists think that this situation meets aggravated by the subsidies that the sector receives, since his decrease would allow to diminish the fishing effort and, with it, the overexploitation of the resource. In reason of the exposed, the present work realizes from the evolution and current importance of the subsidies to the fishing industry realized in the frame of the World Trade Organization (WTO), the types of subsidies used in the sector and, as far as possible, the awaited perspectives.

Keywords: Fishing – Subsidies – World Trade Organization – overexploitation.

Resumen: La sobrepesca es un grave problema que deben afrontar los Estados ribereños que dependen del recurso para la subsistencia de sus habitantes. Especialistas estiman que esta situación se ve agravada por los subsidios que recibe el sector, ya que su disminución permitiría disminuir el esfuerzo pesquero y, con ello, la sobreexplotación del recurso. En razón de lo expuesto, el presente trabajo da cuenta de la evolución y actualidad de los subsidios a la industria pesquera en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), los tipos de subvenciones empleadas en el sector y, en la medida de lo posible, las perspectivas esperadas.

Palabras claves: Pesca – Subsidios – Organización Mundial de Comercio – sobreexplotación.

Sumario: I. Contexto ambiental y proteccionismo local; II.  Tipos de subvenciones a la pesca y pesca en exceso; III. Negociaciones sobre subvenciones pesqueras en la OMC; IV. Lineamientos futuros a modo de conclusión.

I. Contexto ambiental y proteccionismo local.

La degradación ambiental en los últimos decenios ha generado especial preocupación en asuntos como la deforestación, el calentamiento atmosférico, la reducción de la biodiversidad, la contaminación del aire, el agotamiento de la capa de ozono y la sobrepesca, concibiendo acuerdos, leyes y reglamentos destinados a abordar estos problemas mediante la asignación de recursos varios, entre ellos, las subvenciones[1].

Con relación a las subvenciones a la pesca y la pesca en exceso, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (en adelante “PNUMA“), analizó las mismas desde la última década del Siglo XX[2], y las negociaciones dentro de OMC se presentaron a partir del análisis sobre el impacto que estos subsidios tenían sobre el actual esfuerzo pesquero[3]. Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (en adelante “FAO”), centró el debate en el “nexo entre las subvenciones y la pesca en exceso”[4] y algunas delegaciones llegaron a sostener que “(…) el uso frecuente de subvenciones directas e indirectas en la pesca a menudo agravadas la capacidad excediéndola[5].

Además de la FAO y el PNUMA, algunas organizaciones intergubernamentales realizaron estudios y debates sobre la cuestión. La Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) por ejemplo, estableció un grupo trabajo sobre pesca que ha completado varios proyectos sobre la cuestión[6]. El Comité de Pesca (COFI) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) también llevó a cabo estudios y elaboró informes sobre las prácticas estatales en las subvenciones pesqueras[7].

En el contexto planteado y a la luz de informes mencionados, se desprende claramente cómo, a medida que aumenta la preocupación acerca de la degradación del medio ambiente, aumentan también las políticas intervencionistas destinadas a resolver el problema.

El objetivo del presente trabajo es describir el desarrollo y la situación actual de las negociaciones que en materia de subsidios pesqueros se llevan adelante en la OMC y adelantar las tendencias esperadas. Para ello, comenzaremos describiendo los tipos de subsidios tipificados por la FAO, luego analizaremos el núcleo de la situación actual en la misma OMC para culminar –a modo de conclusión– con una proyección hacia el futuro de las mismas.

II. Tipos de subvenciones a la pesca y pesca en exceso.

Actualmente no existe consenso sobre un método para categorizar las subvenciones a la pesca. Tampoco se ha acordado sobre si un incentivo económico debería ser considerado una subvención. En este punto la atención está puesta en la clasificación establecida en un estudio elaborado por la FAO y titulado “Introducción a la Subvenciones Pesqueras”[8], que tipifica los siguientes sectores:

“a) Pagos directos del Gobierno a la industria: Los ejemplos en esta categoría son variados e incluyen pagos para el propósito de adquirir nuevos buques y apoyar la industria de la pesca, proveer a los pescadores de un seguro de desempleo para incentivarlos dentro del sector pesquero, y asegurar compensaciones cuando un Gobierno decida cerrar las pesquerías[9].

b) Renuncia a impuestos y aplazamientos: consisten en excepciones impositivas combustible para buques pesqueros, las ventas del producto, o deducciones y aplazamientos impositivos para la actividad[10].

c) Préstamos del gobierno, garantía de préstamos y seguros: Algunos Gobiernos ofrecen préstamos o proveen garantías para préstamos en términos más favorables como tarifas con intereses más bajos a la media del mercado o con períodos de amortización más prolongados a lo usual[11].

d) Pagos implícitos para, o cargos contra, la industria: Bajo esta categoría, el Gobierno de un Estado no hace ningún pago directo a la industria pesquera. Pero los mismos pueden ser, sin embargo, implícitos[12]. Los pagos realizados por naciones pesqueras extranjeras para obtener licencias de pesca en aguas bajo la jurisdicción nacional son también incluidos dentro de esta categoría[13].

e) Programas generales que afectan las pesquerías: Algunos incentivos económicos que no están específicamente de acuerdo a lo previsto para la industria pesquera pueden ser considerados subvenciones pesqueras siempre que tengan impacto sobre la industria”[14].

Los subsidios per se no necesariamente se dirigen directamente a la sobreexplotación[15], pero pareciera existir un consenso sobre la influencia de otros factores como: el sistema de gestión; el tipo de pesca; la función de control y la aplicación de medidas; la situación biológica del stock; y, el contexto socio-económico, político y comercial[16].

Por otra parte, se admitió que los subsidios a la pesca tienden a ser particularmente nocivos la población de peces y el medio marino; y que cuando el recurso pesquero no es explotado plenamente, las subvenciones a la actividad pueden no tener un impacto negativo[17].

III. Negociaciones sobre subsidios pesqueros en la OMC.

Si bien la OMC no posee reglas específicas que regulen las subvenciones a la pesca, el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (en adelante “SMC”) provee las reglas sobre cómo las subvenciones deberían ser tratadas en el comercio, entre otras cosas, los elementos de una subvención[18].

Así las cosas, un grupo de Estados (entre los cuales se encuentra la República Argentina) conformaron una coalición que se autodenomina “Amigos de los Peces” que intenta encontrar y establecer reglas especializadas sobre subvenciones pesqueras[19]. El argumento principal de esta coalición es que los subsidios al sector pesquero han llevado a la sobreexplotación y que deben eliminarse los mismos en forma total como objetivo final[20].

En 2001, en ocasión de la Conferencia Ministerial de la OMC en Doha, los miembros acordaron las bases para las negociaciones tendientes a clarificar y mejorar la cuestión relativa a los subsidios, considerando la importancia de este sector en el desarrollo de los países[21].

Ya en 2005, el Grupo sobre Negociación de las Normas de la OMC comenzó a trabajar sobre diferentes propuestas sometidas por las delegaciones y cuyo primer borrador fue presentado en 2007. El Artículo 1º del borrador contiene provisiones sobre la prohibición de nueve subvenciones a la pesca cuyos efectos perjudiciales sobre la situación de la pesca han sido reconocidos[22].

Asimismo, el artículo 2º  del borrador enumera los tipos de subvenciones que serían tratadas como excepciones generales, mientras que el Artículo 3º se refiere a pautas de tratamientos especiales y diferenciales para países en vía de desarrollo[23].

El artículo 4º del borrador se refiere al stock de peces transzonales y altamente migratorios en la zona económica exclusiva de un Estado miembro y el interés de otro Estado miembro de la OMC con intereses pesqueros identificables, estableciendo que los miembros no pueden causar, mediante el uso de ninguna subvención, la diminución del stock o la sobrepesca de la especie.

El Artículo 5º del borrador permite la concesión o el mantenimiento de subvenciones como modo de gestión tendiente a prevenir la pesca excesiva, considerando el Acuerdo de 1995 sobre las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios[24]. Admite el rol crítico de los instrumentos pesqueros, incluyendo el Acuerdo sobre Poblaciones de Peces de la ONU de 1995, el Código de conducta para la pesca responsable de la FAO[25], y el Acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar[26].

No obstante, existen grandes vacíos legales de gran importancia para las delegaciones. Luego de los debates y propuestas de los miembros de la OMC, el Presidente del Grupo de Trabajo confeccionó en diciembre de 2008 un mapa de ruta a fin de “(…) reforzar las disciplinas sobre las subvenciones en el sector de la pesca, incluidas por la prohibición a determinadas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la sobrecapacidad y la pesca en exceso, mientras formulan tratamientos apropiados y efectivos para dirigir los intereses y preocupaciones de los miembros en desarrollo”[27], estableciendo así la línea de trabajo que se encuentra actualmente en desarrollo.

Como resultado de las discusiones durante el año 2009, nuevas propuestas fueron presentadas e incluyen un cambio en el enfoque en áreas donde las subvenciones a la pesca causaron efectos negativos; así como una idea tendiente a ampliar un tratamiento especial y diferenciado para las economías chicas y vulnerables; entre otros[28].

IV. Lineamientos futuros a modo de conclusión.

De acuerdo a lo analizado hasta el momento, no es posible vislumbrar a corto plazo un borrador revisado con una base técnica sólida; aunque podría esperarse que las futuras negociaciones se desarrollen positivamente con miras a un acuerdo que permita proseguir la tarea de codificación emprendida. No obstante, estimamos que ello sólo podría realizarse en las limitadas áreas de convergencia existentes.

Así, los dos ejes principales del debate en materia de subvenciones serán los orientados a determinadas artes de pesca y la cuestión de la sobrepesca, por un lado; y por el otro, el procedimiento apropiado, efectivo, especial y/o diferencial que contemple los intereses y las preocupaciones de los Estados en desarrollo.

En definitiva, advertimos que las negociaciones en materia de subsidios a la pesca no son sólo complejas y técnicas sino que también requieren que las decisiones al respecto sean realizadas por el más alto nivel, considerando no sólo el desarrollo de las negociaciones en el ámbito de la OMC, sino también el rol de los operadores pesqueros a nivel nacional y en la aplicación de los distintos instrumentos internacionales examinados.

Informações Sobre o Autor

Leopoldo Mario Adolfo Godio

Abogado y Magister (c) en Relaciones Internacionales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente en las asignaturas “Derecho Internacional Público” y “Sujetos y Jurisdicciones”. Becario de investigación de la Secretaría de Ciencia y Técnica de la UBA e investigador adscripto del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja” (Facultad de Derecho, UBA).