Las acciones colectivas y difusas como herramientas de participación de los consumidores en una sociedad democrática

 En los últimos años, las temáticas y problemáticas en torno al CONSUMIDOR y su PROTECCIÓN han cobrado una cierta relevancia en el panorama socio – cultural, más allá de lo estrictamente noticioso y “espectacular”, que los medios de prensa se han encargado, no sólo ahora, sino que desde muchos años atrás, de situarlos en un podium digno de mención, atención y análisis, por los diversos actores sociales, políticos y, fundamentalmente, los económicos.

Sólo de esta forma podrán ser explicados en debida manera el nacimiento de un cuerpo legal de “nuevo cuño”, vigente en Chile desde el 5 de junio de 1997, tal es la “Ley 19.496 Que establece normas sobre la protección de los derechos de los consumidores”, así como el reciente XV CONGRESO MUNDIAL de la Consumers International, realizado entre los días 3 al 7 de noviembre de 1997, en la que la sociedad civilmente organizada de más de 70 países, compartió experiencias e ideas.

Todo lo anterior, cruzado claro está, con la injerencia del Estado Chileno, en la forma de un Organismo dependiente del Ministerio de Economía, tal es el SERVICIO NACIONAL DEL CONSUMIDOR, SERNAC, que desde 1990, en el primer Gobierno de la Concertación de Partidos Políticos por la Democracia, encabezada por el Presidente Patricio Aylwin Azocar, donde no sólo se cambió la antigua denominación de la DIRINCO ( Dirección de Industria y Comercio ), sino que también su línea de trabajo, reflejada en campañas de educación y en acertadas “tutelas” de la población consumidora chilena, en la forma de denunciar las graves irregularidades de los agentes del mercado.

Pero, esta realidad, expresada en Leyes, Congresos de Organizaciones de Consumidores y Organismos Estatales, ¿ puede por sí sola explicar la cuestión central del por qué la preocupación social por una cuestión que antes se había entregado a las sagradas reglas del mercado libre y de la normativa decimomónica del Código de Bello?1

La respuesta, como bien puede pensar el lector, es que es imposible entender este fenómeno con los ejemplos anteriores, ya que pecaría de un simplismo rayano en la ramplonería.

En efecto, la primera conclusión de todo “este movimiento de piezas” en el ajedrez social, nos lleva a una mínima e importantísima conclusión : la temática del consumidor, sus derechos y protección de los mismos, son cuestiones importantes, sin pecar de egocéntricos.

En efecto, los engranajes económicos del país, en los últimos decenios han sido dirigidos hacia una ECONOMÍA DE MERCADO, que por las características de su fundación y funcionamiento, ha sido motivo de estudio y/o admiración por parte de muchos ojos del orbe, especialmente en el ámbito académico. Este nuevo modelo se basa en la LIBERTAD DE GESTIÓN y en el pilar Constitucional del DERECHO DE PROPIEDAD, acabando en pocos años con las estructuras “gremiales”, “educacionales” y “productivas” TRADICIONALES, imperando una nueva ideología desestatizante a ultranza, que cobra el precio de la muerte o la agonía de antiguos métodos, y por ello, de toda una CULTURA SOCIAL.

Así, el hombre o mujer emprendedora, no tiene vallas infranqueables para generar riqueza, no estando sobre sus cabezas las “Espadas de Damócles” del prejuicio de la sociedad educada y austera del pasado, generando, como nunca en nuestra historia, incluso en toda la región, una actitud ante la vida distinta.

Sin embargo, y sin entrar en juicios “políticos ideológicos”, el costo de toda esta expansión ha sido, objetivamente, pagada por nuestro entorno ambiental, y por una buena parte de los dineros pagados por la población consumidora, que enfrentada ante esta “expansión”, se ha visto indefensa ante los vicios de las ofertas de un Mercado Agresivo, que ha creado millones de unidades de productos o servicios nuevos, más allá de los tradicionales que nos ayudaban a la satisfacción del diario vivir.

Tal como lo dijera el primer Ministro de Economía del Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, don CARLOS OMINAMI, con ocasión de la segunda Conferencia Regional de IOCU para América Latina y El Caribe, Noviembre de 1990, “…En las últimas décadas se ha producido un desarrollo vertiginoso de lo que se denomina mercado de masas, y con él la complejidad y diversidad de los nuevos productos y servicios. La antigua relación formal entre vendedor y comprador ha sido sustituida por la publicidad masiva, nuevas y cada vez más sofisticadas técnicas de marketing y cientos de millones de operaciones de compraventa y contratación de servicios han transformado totalmente el mercado tradicional, particularmente en las grandes urbes. En un mercado de tales características, los intereses del consumidor pasan a ser uno de los numerosos factores que determinan las decisiones de producción y venta”.

A mayor abundamiento, el Sr. Ominami insistía que “…en este tipo de mercado de masas, el consumidor pasa a ser blanco de las campañas publicitarias y de la presión que productores y distribuidores muy organizados ejercen para obtener su preferencia. En este cuadro, los productores y distribuidores tienen una mayor oportunidad que el consumidor para determinar las condiciones del mercado”.2

Toda esta descripción da como RESULTADO una abierta y expresa DESIGUALDAD, cuestión que hace justo y necesario un NUEVO ESTATUTO JURÍDICO, y que se expresa en LEYES de nuevo cuño, tal es el DERECHO DEL CONSUMIDOR, que en dichos de Jorge Mossett Iturraspe, Profesor Argentino de Derecho Civil y del Consumidor, “…apunta, sí, a limpiar el Mercado, a purificarlo, a superar muchas de las impurezas o de sus vicios, sea en orden a la conducta de los personajes que intervienen, en especial de fabricantes, importadores, distribuidores, sea en punto a usos y costumbres negociales”.3

Si partimos del acuerdo que la normativa tutelar de los derechos del consumidor propende a LIMPIAR EL MERCADO de todas aquellas impurezas que lo hacen “un constante anochecer para millones de personas”, la cuestión siguiente por resolver es LA FORMA DE EJERCER DICHOS DERECHOS.

La respuesta no se puede buscar en los clásicos parámetros jurídicos y sociales de nuestro reciente pasado histórico.

En efecto, por una parte el ejercicio de una serie de herramientas legales para que UNA PERSONA, individualmente considerada, los utilice, en el ámbito de las cuestiones derivadas del acto de consumo, son alejadas de la realidad, fundamentalmente por el BAJO MONTO o CUANTÍA de lo que se está reclamando, haciendo “antieconómico” movilizar toda la maquinaria del derecho y la justicia.

Pensar, por otra parte, en un escenario político – social cuyo centro sean MASAS DE PERSONAS MOVILIZADAS en calles y avenidas, gritando y vociferando por sus derechos como CONSUMIDOR O USUARIO, tal como ocurriera el 2 de abril de 1957, con ocasión del alza de la tarifa del pasaje de bus, generada por  el gremio de dueños de buses de la locomoción colectiva, es algo que en la actualidad no se ve por parte alguna.4

37 años después, el 14 de septiembre de 1994, ante una idéntica medida del Gremio de Transporte, el ALZA DE LAS TARIFAS, las medidas tomadas por la sociedad civil fueron muy diversas, tocándole a la ODECU un protagonismo importante, ya que con la Interposición de un RECURSO DE PROTECCIÓN,5 no sólo se colocó en la vanguardia de la temática, sino que pudo paralizar dichas arbitrarias medidas económicas durante un tiempo, en el que participa en las negociaciones con el Gobierno y los Dueños de Buses.

Sin embargo, y antes de avizorar una explicación de estos hechos, bueno es tener presente ¿ qué tipo de intereses estamos enfrentando ?

Si bien los ejemplos mencionados emanan de ACTOS DE CONSUMO, se identifican además en su carácter COLECTIVO, es decir, que afecta a muchas personas, como pueden ser TODOS LOS USUARIOS DE LA LOCOMOCIÓN COLECTIVA.

Claro está que no presenciamos una relación contractual INDIVIDUAL, en la clásica y tradicional forma de encararla. Por el contrario, nos enfrentamos a lo que la Doctrina y las Leyes de variados Estados del mundo ha clasificado y definido como INTERESES COLECTIVOS Y/O DIFUSOS, cuyo concepto lo podemos encontrar en los artículos 52 y 53 de la LEY MODELO DE LA CONSUMERS INTERNATIONAL, del año 1994, donde se expresa :

“Art. 52.- Para todos los efectos legales se entenderá por ‘intereses difusos’ aquellos supraindividuales, de naturaleza indivisible, de que sean titulares personas indeterminadas y ligadas por circunstancias de hecho.

Art. 53.- Para todos los efectos legales se entenderán por ‘intereses colectivos’ aquellos supraindividuales, de naturaleza indivisible, de que sea titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base”.

El Profesor chileno Carlos Peña los entiende de la siguiente manera :

– los DIFUSOS como “…aquellos intereses que equivalen a externalidades negativas, es decir a perjuicios o costos sociales que no recaen directamente sobre el sujeto que ejecuta la actividad social, política o económica”.

Están dentro de éste ámbito los daños materiales a variadas personas determinadas y determinables, pasando por los fraudes financieros masivos, los productos defectuosos, las cuestiones ambientales, y llegando a las ofensas no materiales contra la sensibilidad, como puede ser la pornografía.

– los COLECTIVOS “…son aquellos intereses que no siendo inmediatamente individuales es posible imputarlos, desde el punto de vista de la titularidad, a grupos sociales o a formas asociativas que, poseyendo o no reconocimiento estatal, son, sin embargo, discernibles desde el punto de vista político social” .6

Pues bien, en la realidad de los ACTOS DE CONSUMO y más específicamente de los usados como ejemplos, claro resulta al lector que sus efectos recaen en miles, por no decir millones de personas, que tendrían que cancelar más por un pasaje de bus, con todas las consecuencias en el presupuesto familiar.

Por la reacción ejercida, también resulta diáfano que tales individuos, con muy diversas herramientas, estimaban ABUSIVA la medida del alza de la tarifa, producto que estas constituyen “…discriminaciones injustas y poco democráticas”, que unidas a “…la falta de mecanismos efectivos de control que permitan eliminar estas barreras legales o burocráticas contribuye a deslegitimar al sistema de mercado y a distorsionar su carácter democrático, sin que exista igualdad de oportunidades. El marco institucional se debilita en cuanto la población desconfía de un sistema al cual no puede acceder y, en consecuencia, un sistema cuyos beneficios no llega a recibir” .7

Sin lugar a dudas que el 2 de abril de 1957, las organizaciones intermedias , tales como Sindicatos y sus organismos federados ( CUT ) en conjunto a los estudiantes universitarios y sus Federaciones ( FECH  y otras ), que convocaron a la población a una jornada de marchas y protestas callejeras, estimaron INJUSTAS tales alzas tarifarias, unido, además, a contextos políticos ideológicos de gran roce y disputa, donde “una chaucha” más por pagar, resultó ser la gota que rebalsó el vaso de la paciencia ciudadana.

En 1994, el alza tarifaria no estaba acompañada de una lucha política ideológica como la anterior, pero no por ello afectaba menos los bolsillos de los usuarios, llevando a realizar otras formas de acción contra algo que también se estimaba injusto, producto de los efectos discriminatorios y poco diáfanos del mercado, haciéndose necesario la INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO DE PROTECCIÓN, con todas las consecuencias que de ello deriva.

¿Por qué un mismo hecho, relativo a un acto de consumo, como es el ALZA DE LA TARIFA DE TRANSPORTE, afectando los intereses colectivos de millones de chilenos, generó fórmulas tan disímiles de enfrentarla, como la convocatoria callejera y la meramente legal, en un lapso de tiempo no mayor a los 40 años entre uno y otro?

La respuesta debemos buscarla en la merma de influencia de los partidos políticos y del Estado en la economía.

En efecto, dichas agrupaciones políticas, con todo sus grados de imperfección, constituían instancias de toma de decisiones, siendo “…instrumentos a través de los cuales se canalizaban intereses sociales”. Lo anterior, unido al hecho que el ESTADO poseía un ROL PROTAGÓNICO en las decisiones económicas, era lógico pensar que “… a través de la participación en los partidos políticos se podía aspirar razonablemente – y siempre, claro está, que se dispusiera de alguna cuota de poder – a influir en las decisiones públicas relevantes”.8

Carlos Peña corrobora lo anterior, ya que “…Con el quiebre del Estado de compromiso y de las formas de alianzas mesocráticas que lo sustentaban, se produce durante la vigencia del estado autoritario, a contar de 1973, un progresivo y fundamental cambio en las estructuras sociales en la medida que paradójicamente, si bien se produce un cierre del universo político, se efectúan transformaciones económicas y sociales que al mismo tiempo hacen perder centralidad al Estado desde el punto de vista económico y crean crecientes y amplios espacios de autonomía a la sociedad civil, el más importante de los cuales es el surgimiento de las formas del mercado. Este proceso se traduce, a mi juicio, en que los organismos intermedios en que tradicionalmente se expresaban los intereses corporativos o grupales frente al sistema de alianzas políticas del Estado desaparecen y, por lo mismo, se encuentran desprotegidos sin que surjan formas funcionalmente equivalentes que permitan tutelarlo”.9

Concluimos que con un aparato ESTATAL que influye muy poco en la economía actual, y por ende en los mercados donde se transan los bienes y servicios necesarios para la población y su desarrollo, los PARTIDOS POLÍTICOS no tienen en su baraja la posibilidad de incidir en las decisiones económicas una vez instalados en puestos claves del poder ( que mejor ejemplo son las limitadas Facultades que posee el SERNAC ).

La ecuación VOTO o ADHESIÓN a un PARTIDO POLÍTICO X = BENEFICIO ECONÓMICO PARA GRANDES GRUPOS SOCIALES, ya no posee vigencia, y esa es la razón de fondo del cambio de actuación de la sociedad civil frente a problemas análogos, en el tiempo y en el espacio.

Ante este nuevo escenario político – económico, la protección de los INTERESES DE CLASE, GRUPALES o más específicamente LOS DIFUSOS Y COLECTIVOS de la sociedad, están en una posición mucho más débil que en el pasado, ya que, por una parte, las agrupaciones de personas no son capaces de presionar legítimamente sobre las alianzas políticas, además de estar en la más absoluta indefensión jurídica para defender sus intereses, con la clara excepción del RECURSO DE PROTECCIÓN, limitado, claro está, a NO PODER solicitar INDEMNIZACIONES DE PERJUICIOS.

El problema se centra más que en una cuestión puramente procesal, en el sentido de cómo accionar por muchos, ante los Tribunales competentes, sino que va mucho más allá, constituyéndose en una herramienta real de participación social en las decisiones últimas que le afectan el diario vivir.

En el pasado, y producto de las características del ESTADO COMPROMISO CHILENO, quien garantizaría mínimos para la población, así como una INFLUENCIA directa en las grandes decisiones económicas del mercado, los PARTIDOS POLÍTICOS tenían la ambición de llegar a detentar el poder con el fin de satisfacer las demandas de sus votantes, o en la mayoría de los casos, de los grupos organizados que los presionaban para que se decretaran tales o cuales medidas. Hoy, al no contarse con dicho mecanismo, y por ende, con una LLAVE de participación ciudadana, buena o mala, aquí no nos toca calificarla, el punto es CREAR NUEVAS FÓRMULAS DE PARTICIPACIÓN.

El movimiento de consumidores, con su muy amplio campo de acción y representado por sus ORGANIZACIONES, observa que necesita, a la brevedad fórmulas de incidencia y participación, más aún cuando en la mayoría de los cuerpos legales vigentes no se contempla la OPINIÓN de estos a la hora de decidir. Un ejemplo grotesco de lo anterior es el DFL N° 1 de 1982, donde se fijan las normas que regulan la DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA y su tarificación, donde los que pagan la cuenta, los usuarios del servicio, contraparte evidente en la relación contractual con el proveedor, NO SE LO ESCUCHA Y TOMA EN CONSIDERACIÓN  a la hora clave de fijar las tarifas, cada cuatro años.

Si bien lo anterior ya es grave, lo es aún más cuando en el Ordenamiento Jurídico vigente, NO EXISTEN acciones de interés colectivo o difuso.

Si, por el contrario, estas existieran,  ocurriría que si no se escuchó a tal grupo de personas en las etapas previas de una decisión económica determinada, los Tribunales de Justicia competentes dirían el derecho, afectando a todos los que están colocados en la misma situación jurídica, como han sido los ejemplos expresados a lo largo de este breve ensayo.

Con el desarrollo de POLÍTICAS DE INCIDENCIA en las personas y organismos decisorios se estaría avanzando en una veta de PARTICIPACIÓN SOCIAL, pero que no garantiza la claridad de los mercados y de lo justa de tal o cual determinación. La única forma de propender a dicha magna finalidad es sentar las bases de una REFORMA LEGAL SERIA, cuya meta es la entrada en vigencia de una NORMATIVA capaz de mutar los presupuestos procesales para actuar ante los Tribunales, verdaderos PARADIGMAS del siglo XIX, que en el día de hoy son OBSTÁCULOS no sólo jurídicos, sino que sociales y políticos.

La nueva filosofía del MERCADO LIBRE, donde cada ente se defiende con sus propias uñas, creando y ganando según su esfuerzo personal, llevaría, necesariamente, a una LEY DE LA SELVA, donde los más poderosos digieren a los más pequeños, no habiendo en el hecho, “igualdad” alguna como la planteada en los presupuestos de esta economía.

La desigualdad que se expresara al inicio de estas líneas, vuelve a ser la razón última de la creación de este DERROTERO no sólo legal, sino que social, donde el ESTADO es sólo una GARANTIZADOR de la más diáfana economía y de las decisiones que las afectan, no siendo el antiguo PROTECTOR PATERNALISTA.

El Estado debe entregar HERRAMIENTAS EFECTIVAS para ser ocupadas por quienes deseen, siendo estos últimos responsables plenos de la consecuencia de sus actos.

Las cuestiones y problemáticas derivadas de los derechos del consumidor son relevantes, y la protección de éstos con acciones de interés difuso y colectivo posee serios obstáculos que deberán sobrepasarse, entre los que el Profesor FELIPE VIVEROS destaca : “… el rango modesto de la jurisdicción competente, el litigio definido como cuestión entre privados y la inexistencia de asociaciones de consumidores habilitadas para intervenir”.10

Pensamos que este juicio tan drástico, que no tomó en consideración la existencia legal de la ODECU desde junio de 1996, se debe a que la ponencia del Profesor Viveros fue entregada en los primeros meses de 1997, fecha en la que no estaba aún decidido si las Organizaciones de Consumidores podrían representar los intereses de sus asociados, cuestión que a la postre se verificó, sin el carácter de COLECTIVO o DIFUSO, en la ley 19.496.

Lo importante del comentario del académico ya aludido, es que, desde la perspectiva de la defensa de los derechos del consumidor, las ASOCIACIONES que estos se dan, son fundamentales para estructurar un camino de creación legal, en una primera etapa, para luego ser ellas los principales organismos que los usen.

No es casualidad entonces que dentro de la PROPUESTA PARA EL TRABAJO FUTURO DE LAS ACCIONES DE INTERÉS PÚBLICO, el Profesor Felipe González exprese que una de las medidas futuras es la de “Ampliar y fortalecer las entidades a cargo de llevar, en la práctica, acciones de interés público…, ya que “…parecen ser las entidades que usualmente se encuentran en la mejor posición para emprender, en la práctica, acciones de interés público. Su carácter independiente del aparato estatal, así como la experiencia que un número significativo de ONGs posee en la litigación y levantamiento de temáticas en la sociedad, son dos elementos favorables para que sean ellas las que desempeñen el rol central en las iniciativas prácticas en acciones de interés público”.11

Creemos que lo dicho es fundamental, ya que se reconoce una verdad forjada a lo largo de años de trabajo, no sólo en Chile, sino que en toda la región.

CONCLUSIÓN

Llegamos a ella naturalmente, ya que de lo dichos en los renglones pasados, una de las llaves de la PARTICIPACIÓN SOCIAL, la más importante quizás, es la de CREAR NUEVAS FORMAS de accionar ante los Tribunales de Justicia, de tal manera que los distintos grupos humanos, entre los que destacan los consumidores, puedan colocar ante un ente imparcial la decisión última de aquellas cuestiones que los afectan en su diario vivir.

Sin embargo, y como paso previo, es fundamental EL FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES, cuyo talón de Aquiles es el financiamiento y con ello, la independencia, cuestión tan valorada y clave para el actuar social.

Pensamos que el Estado, como una cuestión de POLÍTICA ESTRATÉGICA para la DEMOCRATIZACIÓN de las estructuras Autoritarias heredadas del pasado reciente, debe no sólo observar la realidad y trabajar en ella, sino que MUTARLA a partir de la sociedad civilmente organizada, como es la CONSOLIDACIÓN de un tipo de Organización No Gubernamental, como son las ORGANIZACIONES DE CONSUMIDORES, ya que son estas las entidades INTERMEDIAS Y AUTÓNOMAS capaces de velar y cuidar sus intereses grupales, pudiendo PARTICIPAR con PLENA RESPONSABILIDAD en la decisión política económica  que pudiera afectarles, con herramientas eficientes, tales son las acciones colectivas y difusas.

Mientras no se posean dichas herramientas, los CONSUMIDORES serán marginados de la decisión final que todos los días los afecta, y que otros, el Estado y los Proveedores, en forma paternalista, arbitraria o ilegal, les  imponen.

El desafío de las Organizaciones de Consumidores chilenas será ganar la experiencia y seriedad suficientes para que en un futuro sean las LEGÍTIMAS DETENTADORAS de herramientas legales como las expresadas, cuestión que sólo se obtendrá adscribiendo a un MODELO ORGANIZACIONAL que ponga el énfasis en la actividad PROFESIONAL, de SERVICIO, DESIDEOLOGIZADA y RESPETUOSA DE LA LEGALIDAD, relegando el antiguo accionar de los entes sociales, con su respectivo discurso atiborrado de “panfletos”, “consignas” y demases, a un justo olvido, fundado, principalmente, en el hecho que dicha fórmula, en el día de hoy, no genera el resultado que antaño provocaba en los agentes políticos que incidían en las decisiones económicas, así como para demostrar al ente social en su conjunto, fórmulas de asociación nuevas, capaces de lograr triunfos en mercados tan oscurecidos como los nuestros.

Notas:

1 Forma elegante de llamar al CÓDIGO CIVIL, ya que fue redactado por don ANDRÉS BELLO, Primer Rector de la Universidad de Chile ( 1842 – 1865 ).

2 Los Consumidores en la Década de los 90, Segunda Conferencia Regional de IOCU para América Latina y El Caribe, 19 al 23 de noviembre de 1990, INFORME de IOCU, página 10.

3 Revista de Derecho Privado y Comunitario, Argentina, 1994, página 15.

4 Este acontecimiento se le conoce como EL PARO o HUELGA de la “CHAUCHA”, en alusión a la moneda de cobre de un peso que la población tendría que cancelar con el alza propuesta por los dueños de buses.

5  Dicho mal llamado RECURSO, es definido por el Profesor y actual Ministro de la Corte Suprema de Justicia, don RICARDO GÁLVEZ, como una Acción Constitucional Cautelar, ya que no sólo se puede interponer contra una resolución judicial propiamente tal, sino que también contra todo acto arbitrario o ilegal, tanto de la autoridad pública como de los particulares, que amenace a ponga en peligro los derechos garantizados por la Carta Fundamental.

6 Las Acciones de Interés Público, Cuadernos de Análisis Jurídico, Universidad Diego Portales, Felipe González Editor, Chile, 1997, página 367.

7 Alfredo Bullard, Las Acciones de Interés Público en las Áreas de la Libre Competencia y Protección al Consumidor, Lima, Perú, 1996, páginas 25 y 26.

8 y 9 Felipe González y Carlos Peña, Las Acciones de Interés Público, Universidad Diego Portales, Cuadernos de Análisis Jurídico, Chile, Felipe González Editor, 1997, páginas 16 y 370-371, respectivamente.

10 y 11 Felipe Viveros, Felipe González, Las Acciones de Interés Público, Universidad Diego Portales, Cuadernos de Análisis Jurídico, Felipe González Editor, Chile, páginas 125 y 44, respectivamente.