Lei nº. 13.043/2014: alteração importante na seara da prescrição dos créditos não tributários da União

Resumo: Esse estudo traz ao leitor uma análise, legal e jurisprudencial, acerca da suspensão da prescrição prevista no “parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977”, assim como, a revogação do mesmo pela a recente alteração prevista na Lei nº. 13043/14.

Palavras – chave: Créditos não tributários / Prescrição/ Suspensão/ Revogação

Abstract: This study provides the reader with an analysis, legal and jurisprudential, for prescribing the suspension provided for in the "sole paragraph of art. 5 of Decree-Law No. 1,569 / 1977 ", as well as the revocation of the same by the recent amendment set out in Law no. 13043/14.

Keywords: Non-tax credits / Credits nontax / Prescription / Suspension / Revocation.

Sumário: Introdução. 1. Suspensão da prescrição prevista no “parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569 / 1977”. Visão Jurisprudencial.  2. Lei nº. 13043/14 e a revogação da suspensão da prescrição prevista no “parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977”. Considerações Finais. Referências Bibliográficas.

Introdução.

A CRFB de 88 estabelece em seu artigo 146, III:

“Art. 146. Cabe à lei complementar: […]

III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: […]

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; […]”

A Lei Complementar a que se refere o artigo supramencionado é o próprio CTN – Código Tributário Nacional (Lei n° 5.172/66), que surgiu inicialmente como lei ordinária.

Após a Constituição de 1967, ela foi recepcionada com status de lei complementar, assim como, da mesma forma, após a CRFB/88.

Constituição de 1967/69:

“Art. 18. Além dos impostos previstos nesta Constituição, compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir”:

§ 1º Lei complementar estabelecerá normas gerais de direito tributário, disporá sobre os conflitos de competência nesta matéria entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e regulará as limitações constitucionais do poder de tributar.”

Então, as normas gerais acerca da obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributária, devem ser veiculadas por meio da lei complementar. E esse mandamento também estava presente na Constituição pretérita de 1967/69.

 “EMENTA: PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA TRIBUTÁRIAS. MATÉRIAS RESERVADAS A LEI COMPLEMENTAR. DISCIPLINA NO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. NATUREZA TRIBUTÁRIA DAS CONTRIBUIÇÕES PARA A SEGURIDADE SOCIAL. INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 45 E 46 DA LEI 8.212/91 E DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º DO DECRETO-LEI 1.569/77. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO PROVIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. I. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA TRIBUTÁRIAS. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR. As normas relativas à prescrição e à decadência tributárias têm natureza de normas gerais de direito tributário, cuja disciplina é reservada a lei complementar, tanto sob a Constituição pretérita (art. 18, § 1º, da CF de 1967/69) quanto sob a Constituição atual (art. 146, b, III, da CF de 1988). Interpretação que preserva a força normativa da Constituição, que prevê disciplina homogênea, em âmbito nacional, da prescrição, decadência, obrigação e crédito tributários.(…). (RE 556664, GILMAR MENDES, STF)”. (grifo meu).

Contudo, existem no nosso ordenamento jurídico, outros tipos de atos normativos que tratam de matéria reservada à lei complementar e, por isso, tais afrontariam à Constituição pretérita, que já previa essa obrigatoriedade, assim como à atual.

Alguns Tribunais decidem que não se trata de inconstitucionalidade dessas disposições legais, mas apenas, a sua inaplicabilidade à execução dos créditos tributários, na medida em que se podem aplicar esses artigos à execução dos créditos não tributários.

Isso é possível porque o artigo 146, III, da Carta Magna, restringe a exigência da lei complementar àquelas matérias referentes aos créditos tributários, possibilitando a contrario sensu, a aplicação aos créditos não tributários de normas sobre as mesmas matérias que sejam veiculadas, p.ex., por lei ordinária.

Assim, matérias sobre prescrição, no que concerne ao seu prazo, hipóteses de suspensão e interrupção do mesmo, podem ser veiculadas por meio de comando diferente de lei complementar quando se tratar de créditos de natureza não tributária.

Nesse estudo, trataremos especialmente de uma das hipóteses de suspensão de prescrição veiculadas por Decreto-Lei e amplamente utilizada na contagem do prazo prescricional dos créditos não tributários da União.

1. Suspensão da prescrição prevista no “parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569 / 1977”.

As hipóteses de suspensão da prescrição dos créditos não tributários podem estar previstas nos comandos normativos de cada espécie de crédito, assim como, em outras leis esparsas e no próprio CTN.

Conceitualmente, a suspensão do prazo prescricional implica a paralisação do prazo, cuja contagem recomeçará a partir do momento em que cessar a causa suspensiva, e pelo tempo restante do mesmo.

O parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977 previa a suspensão do curso do prazo prescricional, para os casos em que a Dívida deixe de ser cobrada quando não atinja o valor fixado por ato do Ministro da Fazenda, in verbis:

“Art. 5º. Sem prejuízo da incidência da atualização monetária e dos juros de mora, bem como da exigência da prova de quitação para com a Fazenda Nacional, o Ministro da Fazenda poderá determinar a não inscrição como Dívida Ativa da União ou a sustação da cobrança judicial dos débitos de comprovada inexequibilidade e de reduzido valor.

Parágrafo único – A aplicação do disposto neste artigo suspende a prescrição dos créditos a que se refere.”

Nessa toada, imperioso registrar que o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do parágrafo único desse artigo por meio da edição da Súmula Vinculante nº 08 a qual prevê também:

“São inconstitucionais o parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977 e os artigos 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991, que tratam de prescrição e decadência de crédito tributário.”

Desse modo, interpretando a Súmula Vinculante nº 08, resta assente que a inconstitucionalidade foi reconhecida em relação aos créditos tributários, pois a Lei Fundamental de 1988 exige que a matéria seja regulada por lei complementar.

Entretanto, em relação à dívida ativa não tributária não foi reconhecida a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 5º, do Decreto-Lei nº 1.569/1977, de modo que permaneceu a suspensão do curso do prazo prescricional.

“Ementa: EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. NATUREZA. PRESCRIÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. É de 5 anos o prazo da prescrição aplicável aos processos de execução fiscal, que, inclusive, pode ser declarada de ofício, nos termos do Verbete n.º 24 do Tribunal Pleno deste Regional. Todavia, se o valor total dos créditos não alcançar o valor estipulado no art. 1º, II, da Portaria MF n.º 49/2004, haverá a suspensão da prescrição em relação a tais créditos, nos moldes do art. 5º do Decreto-Lei n.º 1.569/77. Processo: 00194-2011-018-10-00-8 AP (Acordão 1ª Turma). Origem: 18ª Vara do Trabalho de BRASÍLIA/DF. Juíz(a) da sentença: Silvia Mariózi dos Santos . Data de Publicação: 29/07/2011 Relator: Desembargadora Flávia Simões Falcão)”. (grifo meu).

Ocorre que, os Tribunais se dividiam quanto à aplicação dessa hipótese de suspensão prescricional, mesmo aos créditos não tributários.

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. DÍVIDA NÃO TRIBUTÁRIA. SUSPENSÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL. INOCORRÊNCIA. SUMULA VINCULANTE Nº 8/STF. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 5º, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO-LEI Nº 1569/77. PRECEDEDENTES DESTA EGRÉGIA CORTE REGIONAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Agravo regimental que visa à reforma da decisão que, com base no art. 557, caput, do CPC, negou seguimento a agravo de instrumento sob o fundamento de que a regra do art. 5º, parágrafo único, do Decreto-Lei nº 1.569/77, que possibilitava ao Ministro da Fazenda autorizar a não inscrição e o não ajuizamento de débitos de comprovada inexequibilidade e de pequeno valor, com a consequente suspensão da prescrição durante o prazo em que ficasse suspensa a sua cobrança, teve sua inconstitucionalidade declarada pelo Supremo Tribunal Federal, que, inclusive, sedimentou o seu entendimento na Súmula Vinculante nº 8. 2. Ressalte-se que o Pretório Excelso, ao declarar a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei 1.569/77, afastou, por completo, a sua aplicabilidade, qualquer que seja a natureza do tributo. 3. "Não há que se falar da suspensão do prazo prescricional com base no art. 5º do Decreto-Lei 1.569/77 vez que esse dispositivo legal teve sua inconstitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, cujo entendimento restou assentado na Súmula vinculante nº 8, não fazendo qualquer ressalva quanto à sua aplicação." (TRF – 5ª Região – AGTR nº 109153 / PE – Órgão julgador: Segunda Turma – Relator: Desembargador Federal Francisco Wildo – Órgão julgador: Segunda Turma – DJE de 30/09/2010 – Decisão: Unânime). 4. Ademais, "a eternização da dívida, mesmo autorizada por Decreto-lei, atenta contra o ordenamento jurídico, que inadmite a pendência de sua inscrição ou de seu ajuizamento permaneça indefinidamente, mesmo arquivada, até que o valor do débito atinja limite fixado em Portaria Administrativa." (TRF – 2ª Região, AG nº 214755 / ES – Órgão julgador: Sexta Turma Especializada – Relatora: Desembargadora Federal Nizete Lobato – E-DJF2R de 05/12/2012 – Decisão: Unânime). 5. Dessa maneira, é forçoso concluir que a decisão impugnada reconheceu o aperfeiçoamento da prescrição em sintonia com o entendimento firmado pela Suprema Corte, por meio de sua Súmula Vinculante nº 08 e em consonância com precedentes deste egrégio Tribunal Regional Federal, devendo, destarte, ser mantida por seus próprios fundamentos. 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (AGA 0004545832013405000001, Desembargador Federal Francisco Cavalcanti, TRF5 – Primeira Turma, DJE – Data::25/07/2013 – Página::202.)” (grifo nosso).

“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CESSÃO DE CRÉDITO RURAL À UNIÃO POR FORÇA DA MP 2.196-3/2001. PRESCRIÇÃO CONSUMADA. 1. No que tange aos créditos representados em cédulas de crédito rural, a jurisprudência do Eg. STJ vem entendendo que o prazo prescricional trienal disposto na Lei Uniforme de Genebra (art. 70) não deve ser aplicado, por ser relativo às ações cambiais, distintas das execuções promovidas pela União nos casos de Dívida Ativa de sua competência. 2. Além disso, a jurisprudência aponta para a inexistência de previsão legal que discipline o prazo prescricional dos créditos de natureza privada que tenham sido transferidos à União (submetida ao regime jurídico administrativo), o que também afasta os prazos gerais previstos nos Códigos Civis de 1916 (vintenário) e de 2002 (decenal). O mesmo raciocínio é válido às disposições relativas à prescrição disciplinadas no Código Tributário Nacional. Destarte, deve ser utilizado o prazo prescricional quinquenal previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932. 3. Ainda que se considere, como quer a União, que o prazo prescricional começou a fluir em 24/11/2005, com o vencimento da última prestação, como consta da CDA, resta consumada a prescrição da ação ajuizada apenas em 18/11/2011, ante o transcurso do lustro quinquenal. 4. Também encontra-se prescrita a ação quando se considere seu termo inicial a data da inscrição da dívida, como crédito tributário, o que ocorreu em 03/01/2006. 5. Ressalte-se que não colhe o argumento acerca da suspensão do prazo prescricional em face da irrisoriedade dos valores, constante do art. 5º, parágrafo único do D.L. nº 1.569/77. Primeiro, porque tal interpretação conduziria à aberrante ideia de imprescritibilidade de créditos. Segundo, porque a Súmula Vinculante nº 8 do STF declarou a inconstitucionalidade do mencionado dispositivo legal. 6. Apelo improvido.
(AC 00002422220134058311, Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, TRF5 – Segunda Turma, DJE – Data::06/11/2014 – Página::156.)” (grifo nosso).

“EXECUÇÃO FISCAL. DÍVIDA NÃO TRIBUTÁRIA. ARQUIVAMENTO. ART. 20 DA LEI N.º 10.522/02. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. É correta a extinção da execução fiscal diante da manifesta prescrição intercorrente. O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar recurso representativo de controvérsia (CPC, art. 543-C, e STJ, Res. N.º 8/2008), reiterou o entendimento de que incide a regra da prescrição intercorrente (Lei n.º 6.830/80, art. 40, § 4º) mesmo na hipótese de arquivamento da execução fiscal em razão do valor irrisório, na forma prevista no artigo 20 da Lei n.º 10.522/2002 (REsp 1.102.554/MG). O Decreto-lei n.º 1.569/77 (cuja inconstitucionalidade reconhecida na Súmula Vinculante n.º 08 do STF é restrita aos créditos tributários) autoriza a suspensão do prazo prescricional antes da inscrição ou da cobrança dos créditos inferiores aos valores determinados pelo Ministério da Fazenda. Uma vez ajuizada a execução fiscal, arquivada sem baixa, recomeça a contagem do prazo prescricional (Súmula 314 do STJ), não tendo sido demonstrada qualquer causa suspensiva ou interruptiva do prazo prescricional. Precedentes do STJ. Apelação desprovida. Sentença confirmada.
(AC 199551010482880, Desembargador Federal GUILHERME COUTO, TRF2 – SEXTA TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R – Data::04/02/2014.)” .) (grifo nosso).

“ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. PRESCRIÇÃO. EXTINÇÃO POR ILIQUIDEZ DO TÍTULO. 1. O direito de a Fazenda Pública exigir crédito patrimonial pagável anualmente (ocupação), antes da Lei n.º 9.636/98, à falta de lei específica, regia-se pelo disposto no art. 178, § 10, inciso III, do Código Civil de 1916, com prazo de cinco anos. 2. Com relação à suspensão do prazo prescricional para dívidas de pequeno valor, na forma do art. 5º, parág. único, do Decreto-lei n.º 1.569/77, a Súmula Vinculante n.º 08 do STF é expressa ao assinalar que a inconstitucionalidade deste diploma somente se aplica aos créditos de natureza tributária, em razão da burla à exigência de lei complementar. Assim, nos termos da Portaria do Ministério da Fazenda n.º 49/2004, os débitos em valor igual ou inferior a R$ 1.000,00 estavam dispensados da inscrição em Dívida Ativa (art. 1º, I, ), suspendendo-se o prazo prescricional. Para os débitos já inscritos em Dívida Ativa, inferiores a R$ 10.000,00, o art. 1º, II, da Portaria MF n.º 49/2004, autorizava o não ajuizamento da execução fiscal, suspendendo o prazo prescricional respectivo. Assim, não houve prescrição e não era necessária a retificação da CDA para exclusão dos débitos supostamente prescritos, devendo ser reformada a sentença terminativa. 3. Apelação da União provida. (AC 201050010018051, Desembargador Federal GUILHERME COUTO, TRF2 – SEXTA TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R – Data::19/11/2013.) .) (grifo nosso).”

Demais, o valor para inscrição e ajuizamento de débitos é matéria regulamentada pela Portaria MF nº 75/12, a qual prescreve em seu art. 1º, que os débitos abaixo de R$ 1.000,00 não podem ser inscritos em Dívida Ativa, sendo que os débitos abaixo de R$ 20.000,00 não podem ser ajuizados:

“Art. 1º Determinar:

I – a não inscrição, como Dívida Ativa da União, de débitos com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$1.000,00 (mil reais); e

II – o não ajuizamento das execuções fiscais de débitos com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

§ 1º Os limites estabelecidos no caput não se aplicam quando se tratar de débitos decorrentes de aplicação de multa criminal.

§ 2º Entende-se por valor consolidado o resultante da atualização do respectivo débito originário, somado aos encargos e acréscimos legais ou contratuais, vencidos até a data da apuração.

§ 3º O disposto no inciso I do caput não se aplica na hipótese de débitos, de mesma natureza e relativos ao mesmo devedor, que forem encaminhados em lote, cujo valor total seja superior ao limite estabelecido.

§ 4º Para alcançar o valor mínimo determinado no inciso I do caput, o órgão responsável pela constituição do crédito poderá proceder à reunião dos débitos do devedor na forma do parágrafo anterior.”

Há que se ressaltar a única exceção disposta na portaria que desconsidera este limite. Trata-se da disposição do §1º, que se refere às dívidas oriundas de multas penais, constituídas pelo Poder Judiciário em decisão transitada em julgado.

Estas dívidas serão inscritas em DAU independentemente de valor mínimo.

Ressalva importante consta expressamente da Portaria MF nº 75, de 22 de março de 2012, art. 3º, verbis:

“Art. 3º A adoção das medidas previstas no art. 1º não afasta a incidência de correção monetária, juros de mora e outros encargos legais, não obsta a exigência legalmente prevista de prova de quitação de débitos perante a União e suspende a prescrição dos créditos de natureza não tributária, de acordo com o disposto no art. 5° do Decreto-Lei nº 1.569, de 8 de agosto de 1977”.

Esse artigo se aplica a todos os tipos de créditos tributários e de natureza não tributária da União inscritos em Dívida Ativa da União.

As contribuições e multas devidas ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS são inscritos e cobrados pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, mas não comporão a Dívida Ativa da União, e sim, o próprio fundo, visto que os mesmos, não pertencem à União, mas aos empregados e ao próprio Fundo.

Por isso, a estes créditos não há a aplicação dos limites de inscrição e ajuizamento previstos na Portaria MF nº 75/2012 e nem do arquivamento das execuções fiscais tendo em vista o valor da mesma.

Somente após a edição da Medida Provisória nº

. 651/2014 convertida na Lei nº. 13.043, de 13 de novembro de 2014, foi estabelecido os limites mínimos de inscrição e ajuizamento dos créditos do FGTS pela PGFN.

“Art. 45. Não serão inscritos em Dívida Ativa os débitos de um mesmo devedor com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS cujo valor consolidado seja igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais).

Art. 46. Não serão ajuizadas execuções fiscais para a cobrança de débitos de um mesmo devedor com o FGTS cujo valor consolidado seja igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

Parágrafo único. Entende-se por valor consolidado o resultante da atualização do débito originário, somado aos encargos e acréscimos legais ou contratuais, vencidos até a data da apuração.”

2. Lei nº. 13043/14 e a revogação da suspensão da prescrição prevista no “parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569 / 1977”

A publicação da Lei nº. 13.043, de 13 de novembro de 2014, em especial os arts. 74 caput e 114, VIII, trouxe modificações importantes acerca da suspensão da prescrição contida no Parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977, in verbis:

“Art. 74. As execuções fiscais de créditos de natureza não tributária cuja prescrição ficou suspensa por mais de 5 (cinco) anos por força da revogação do parágrafo único do art. 5o do Decreto-Lei no 1.569, de 8 de agosto de 1977, constante do inciso VIII do art. 114 desta Lei, deverão ser extintas.[…]

Art. 114. Ficam revogados:[…]

VIII – o parágrafo único do art. 5o do Decreto-Lei no 1.569, de 8 de agosto de 1977 ”

Desse modo, com a revogação expressa desse dispositivo, faremos, data máxima vênia, algumas interpretações referentes ao tema.

Inicialmente, imperioso consignar que as alterações promovidas pela Lei 13.043/14, em tese, teriam aplicação prospectiva, em conformidade com as disposições normativas que tratam da vigência das leis presentes no nosso ordenamento jurídico.

Ocorre que, o caput do art. 74 foi claro ao determinar sua aplicação às execuções fiscais já em curso, ou seja, alcançando apenas as ações já ajuizadas quando da publicação da Lei, em uma interpretação literal da norma.

Demais, não há que se falar em repetição de indébito, caso a extinção da execução fiscal já tenha ocorrido por pagamento do crédito, visto que o mandamento legal se opera para as situações presentes e futuras, em respeito à segurança das relações constituídas sob a égide da lei anterior.

Por outro lado, existem situações de créditos, que embora, já constituídos definitivamente, há mais de 5 (cinco) anos, ainda não foram ajuizados, tendo em vista que não alcançaram o valor mínimo para ajuizamento dos mesmos.

Neste caso, poderiam, os mesmos serem extintos, em função da revogação do parágrafo único do art. 5º do Decreto-lei n.º 1.569/77 pelo art. 114, VIII da Lei n.º 13.043/14?

O Judiciário ainda não foi provocado acerca dessa situação, por se tratar de matéria recente.

Mas, podemos desde já falar que essa revogação se opera para frente, ou seja, a princípio, será aplicado aos créditos não tributários definitivamente constituídos a partir da publicação da nova lei. Senão vejamos.

Primeiro, há que se ter em mente, não se tratar de norma de direito tributário.

Segundo, que se trata de norma de direito substancial ou material, o que explica sua aplicação prospectiva.

Por fim, mesmo sendo alterações no mundo jurídico dos créditos não tributários, é possível a aplicação dos métodos de interpretação previstos no CTN, in verbis:

“Art. 101. A vigência, no espaço e no tempo, da legislação tributária rege-se pelas disposições legais aplicáveis às normas jurídicas em geral, ressalvado o previsto neste Capítulo.(…)

Art. 105. A legislação tributária aplica-se imediatamente aos fatos geradores futuros e aos pendentes, assim entendidos aqueles cuja ocorrência tenha tido início mas não esteja completa nos termos do artigo 116.(…)

Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha sobre:

 I – suspensão ou exclusão do crédito tributário;

II – outorga de isenção;

III – dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias.”

Considerações Finais

Como vimos, a Lei nº. 13.043, de 13 de novembro de 2014 trouxe modificações importantes na seara da prescrição dos créditos não tributários da União, com a revogação do dispositivo que permitia a imprescritibilidade dos créditos pelo valor que os mesmos apresentavam.

Resta assente, que atualmente, tanto aos créditos de natureza tributária, quanto aos não tributários, não há aplicação da suspensão da prescrição pela inezequibilidade do valor consolidado.

Trata-se de importante alteração que corrobora preceitos jurídicos essenciais da sociedade e do ordenamento jurídico pátrio, no que concerne à segurança jurídica das relações.