SUMÁRIO: Introdução. 1 – Conceito de Licenciamento Ambiental. 2 – Objetivo do Licenciamento Ambiental. 3 – Surgimento do Licenciamento Ambiental. 4 – Atividades Sujeitas ao Licenciamento Ambiental. 5 – Fases do Licenciamento Ambiental. 5.1 – Licença Prévia. 5.1.1 – Licença Prévia e Avaliação de Impactos Ambientais. 5.2 – Licença de Instalação. 5.3 – Licença de Operação. 6 – Meio Ambiente e Responsabilidade Empresarial. 7 – A Função Social da Propriedade e os Meios de Produção. 8 – Licenciamento Ambiental e Responsabilidade Empresarial. Conclusão. Referências.
A responsabilidade social das empresas, que é uma forma de gestão como a empresa se relaciona com o Poder Público e a sociedade tendo em vista coadunar o desenvolvimento econômico à proteção ao meio ambiente e à promoção de justiça social. O modelo que procura coadunar os aspectos ambiental, econômico e social é chamado de desenvolvimento sustentável. Por isso as atividades econômicas potencialmente causadoras de impactos ao meio ambiente devem estar sujeitas ao controle pelo Poder Público. Entre os mecanismos estatais para o controle dos impactos ambientais se destaca como o mais eficaz o licenciamento ambiental. O sistema de licenciamento ambiental tem por finalidade assegurar que o meio ambiente seja devidamente respeitado quando da instalação e operação de empreendimentos e obras. Para isso devem ser necessariamente consideradas uma serie de questões das mais variadas ordens, como a ecológica, a econômica, a cultural, a jurídica e a social. Sendo assim, esta monografia tem como objeto o licenciamento ambiental enquanto instrumento de concretização da responsabilidade empresarial, já que uma empresa não pode ser considerada responsável do ponto de vista ambiental ou social se não obtém ou se não respeita a licença ambiental obtida.
Introdução
Desde a Revolução Industrial o desenvolvimento econômico passou a causar um impacto negativo significativo sobre o meio ambiente, através de uma exploração desordenada dos recursos naturais e do despejo aleatório de resíduos na natureza. Esse processo assumiu maiores proporções com o crescente aceleramento da globalização, processo de integração das economias e das sociedades dos diversos países com fortes efeitos sobre os sistemas produtivos hábitos de consumo das populações, e com o crescimento descontrolado da população, tornando alarmante a crise ambiental planetária.
A continuidade da raça humana e até do planeta parece estar em xeque, tamanhos são os problemas ambientais da atualidade, como escassez de água potável, aquecimento planetário, buraco na camada de ozônio, desertificação, desmatamento, extinção de espécies, falta de tratamento dos resíduos industriais, acúmulo de lixo urbano e vazamento de petróleo. A crença na inesgotabilidade desses recursos e na dominação do ser humano sobre a natureza, que ainda hoje perdura, paralelamente à ânsia desmedida pelo lucro, parece ser a responsável pela degradação do planeta.
É nesse contexto que desponta a responsabilidade social das empresas, que é uma forma de gestão como a empresa se relaciona com o Poder Público e a sociedade tendo em vista coadunar o desenvolvimento econômico à proteção ao meio ambiente e à promoção de justiça social. O modelo que procura coadunar os aspectos ambiental, econômico e social é chamado de desenvolvimento sustentável.
Com efeito, não é ético que uma empresa ganhe dinheiro à custa da degradação do meio ambiente e da qualidade de vida da coletividade. Por isso as atividades econômicas potencialmente causadoras de impactos ao meio ambiente devem estar sujeitas ao controle pelo Poder Público. Entre os mecanismos estatais para o controle dos impactos ambientais se destaca como o mais eficaz o licenciamento ambiental. Por meio desse instrumento a Administração Pública estabelece em documento condições e limites para o exercício de cada uma das atividades potencialmente causadoras de impacto ao meio ambiente.
O sistema de licenciamento ambiental tem por finalidade assegurar que o meio ambiente seja devidamente respeitado quando da instalação e operação de empreendimentos e obras. Para isso devem ser necessariamente consideradas uma serie de questões das mais variadas ordens, como a ecológica, a econômica, a cultural, a jurídica e a social.
Saliente-se que a concessão da licença ambiental tem de estar atenta ao fato de que devem ser totalmente atendidas as exigências da legislação ambiental. A função de controlar as atividades potencialmente causadoras de impactos no meio ambiente está expressamente estabelecida pelo inciso V do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, que reza que para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbe ao Poder Público “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”.
Sendo assim, esta monografia tem como objeto o licenciamento ambiental enquanto instrumento de concretização da responsabilidade empresarial, já que uma empresa não pode ser considerada responsável do ponto de vista ambiental ou social se não obtém ou se não respeita a licença ambiental obtida. Para isso será necessário tratar em um primeiro momento do conceito, do objetivo, do surgimento, das atividades sujeitas e das fases do licenciamento ambiental. Em um segundo momento se tratará de meio ambiente e responsabilidade empresarial, da função social da propriedade e os meios de produção e do licenciamento ambiental a responsabilidade empresarial.
1 – Conceito de Licenciamento Ambiental
Edis Milaré[1] conceitua o licenciamento ambiental como uma ação típica e indelegável do Poder Executivo, na gestão do meio ambiente, por meio da qual a Administração Pública procurar exercer o devido controle sobre as atividades humanas que possam causar impactos ao meio ambiente.
Daniel Roberto Fink[2] conceitua o licenciamento ambiental como o procedimento mediante o qual o órgão ambiental competente verifica se a atividade potencial ou significativamente poluidora que se pretende implementar ou que já esteja implementada está realmente em consonância com a legislação ambiental e com as exigências técnicas necessárias.
Para Antônio Inagê de Assis Oliveira[3] o licenciamento ambiental é o instrumento através do qual o órgão ou entidade ambiental competente avalia os projetos a ele submetidos, considerando os impactos positivos e negativos, para decidir se autoriza ou não a instalação, a ampliação ou o funcionamento do mesmo e, em autorizando, se faz ou não exigências para minorar os impactos ambientais negativos e maximizar os impactos ambientais positivos.
Hamílton Alonso Jr.[4] entende o licenciamento como um mecanismo de proteção ambiental e de controle da poluição e Márcia Walquiria Batista dos Santos[5] apresenta o licenciamento ambiental como um instrumento preventivo e não jurisdicional de gestão ambiental.
O conceito legal de licenciamento ambiental está cunhado pelo inciso I do art. 1º da Resolução 237, de 19 de setembro de 1997, do Conama, que o define como o “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras dos recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.
Sendo assim, o licenciamento ambiental é o processo administrativo complexo que tramita perante a instância administrativa responsável pela gestão ambiental, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, e que tem como objetivo assegurar a qualidade de vida da população por meio de um controle prévio e de um continuado acompanhamento das atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente.
Diversos autores ao definirem o conceito de licenciamento ambiental estabelecem a concessão da licença ambiental como o seu objetivo.
Celso Antônio Pachêco Fiorillo[6] define o licenciamento ambiental como o conjunto de etapas que integra o procedimento administrativo que tem como objetivo a concessão de licença ambiental.
Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl[7] defendem que o licenciamento é um procedimento ou um conjunto de atos cujo objetivo final é a concessão da licença ambiental, seja a licença prévia, a licença de instalação ou a licença de operação.
De fato, o licenciamento ambiental deve ser compreendido como o processo administrativo no decorrer ou ao final do qual a licença ambiental poderá ser concedida. Cada etapa do licenciamento ambiental termina com a concessão da licença ambiental correspondente, de maneira que as licenças ambientais servem para formalizar que até aquela etapa o proponente da atividade está cumprindo o que a legislação ambiental e o que a administração pública determinam no âmbito do procedimento de licenciamento ambiental.
Luís Paulo Sirvinskas[8] define a licença ambiental como uma outorga concedida pela Administração Pública aos que querem exercer uma atividade potencialmente ou significativamente poluidora.
O conceito legal de licença ambiental está cunhado pelo inciso II do art. 1º da mesma Resolução, que a define como o “ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental”.
Ao se falar em licença ambiental está-se referindo ao ato final de cada etapa do licenciamento ambiental, ato de concessão do pedido feito pelo particular ao poder público. Não se deve confundir o licenciamento com a licença ambiental, já que aquele é o processo administrativo por meio do qual se verificam as condições de concessão desta e esta é o ato administrativo que concede o direito de exercer toda e qualquer atividade utilizadora de recursos ambientais ou efetiva ou potencialmente poluidora.
Sendo assim, a licença ambiental é uma espécie de outorga com prazo de validade concedida pela Administração Pública para a realização das atividades humanas que possam gerar impactos sobre o meio ambiente, desde que sejam obedecidas determinadas regras, condições, restrições e medidas de controle ambiental. Ao receber a licença ambiental, o empreendedor assume os compromissos para a manutenção da qualidade ambiental do local em que pretende se instalar e operar.
2. Objetivo do licenciamento ambiental
Na opinião de Andréas Joachin Krell[9], a função do licenciamento ambiental é fazer as atividades potencial ou efetivamente causadoras de degradação ao meio ambiente, pertencentes a particulares ou ao Poder Público, possam ser previamente analisadas e compatibilizadas.
Daniel Roberto Fink[10] entende que a compatibilização da proteção dos recursos ambiental às demandas da sociedade de consumo é o objetivo do licenciamento ambiental.
De acordo com Paulo de Bessa Antunes[11], a finalidade do sistema de licenciamento ambiental é fazer com que o meio ambiente não seja vilipendiado.
Para Antônio Inagê de Assis Oliveira[12], no cerne da proposta do licenciamento está a idéia de que a utilização dos recursos ambientais possa ser feita pelo maior número possível de pessoas, sendo por isso necessário o controle da Administração Pública com o objetivo de combater os desvios e abusos. O autor pondera que é por meio desse instrumento que o Poder Público examina os projetos a ele submetidos, levantando as conseqüências positivas e negativas dos mesmos e propondo as modificações que se fizerem necessárias, a fim de verificar a sua adequação aos objetivos e princípios da Política Nacional do Meio Ambiente[13].
De acordo com Ricardo Carneiro[14], o licenciamento ambiental é um procedimento administrativo em que a licença ambiental desempenha o papel de ato administrativo que permite ao Poder Público estabelecer as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo proponente da atividade potencial ou efetivamente degradadora no que diz respeito à localização, instalação, ampliação e operação.
Annelise Monteiro Steigleder[15] afirma que o licenciamento ambiental é plurifuncional, pois desempenha as funções de controlar as atividades potencialmente poluidoras, de impor medidas mitigatórias para a degradação ambiental que está prestes a ser autorizada e de marcar o limite de tolerância dos impactos ambientais.
Na opinião de Andréa Zhouri, Klemens Laschefski e Ângela Paiva[16], a função do licenciamento ambiental é garantir que as decisões políticas referentes à instalação, localização, ampliação e funcionamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras se enquadrem nos regulamentos da sociedade. Somente dessa forma os cidadãos ficarão protegidos das conseqüências das decisões tomadas em cima de critérios políticos e não de critérios técnicos.
O licenciamento ambiental tem como objetivo efetuar o controle ambiental das atividades efetiva e potencialmente poluidoras, através de um conjunto de procedimentos a serem determinados pelo órgão administrativo de meio ambiente competente, com o intuito de garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado e de defender a qualidade de vida da coletividade.
Essa busca pelo controle ambiental se manifesta através de uma série de exigências e de procedimentos administrativos que o Poder Público impõe para que seja permitida uma atividade potencialmente nociva ao meio ambiente, visto que existem normas e padrões de qualidade ambiental previamente fixados e por vezes adequados ao caso comum. O controle ambiental ocorre, por exemplo, por meio de averiguação e de acompanhamento do potencial de geração de poluentes líquidos, de resíduos sólidos, de emissões atmosféricas, de ruídos e do potencial de riscos de explosões e de incêndios.
3 – Surgimento do Licenciamento Ambiental
Antônio Inagê de Assis Oliveira[17] afirma que o Estado do Rio de Janeiro foi pioneiro na regulamentação do licenciamento ambiental por meio do Decreto-Lei nº. 134/75.
Andreas Joachin Krell[18] cita que o Decreto Federal nº. 1.413/75, foi o primeiro texto legal a mencionar o poder de Estados e Municípios para criar sistemas de licenciamento que definissem a localização e o funcionamento de indústrias com forte potencial de degradação ambiental. Entretanto, ficou reservado à União o licenciamento dos projetos industriais tidos como de interesse do desenvolvimento e da segurança nacional. Segundo Paulo de Bessa Antunes[19] esse Decreto-Lei ainda está em vigor posto que foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
Um ano depois o Estado de São Paulo promulgou sua legislação de controle de poluição através da Lei nº. 997/76, que estabelece no art. 5º que “A instalação, a construção ou a ampliação, bem como a operação ou funcionamento das fontes de poluição que forem enumeradas no regulamento desta lei, ficam sujeitas à prévia autorização do órgão estadual de controle da poluição do meio ambiente, mediante licenças de instalação e de funcionamento”.
Tanto a legislação carioca quanto a paulista, como as que foram surgindo logo em seguida, tinham por objeto fontes de poluição previamente definidas e por isso enfocou aqueles empreendimentos que pudessem poluir a água, o ar ou o solo, além de outras atividades como parcelamento de solo, mineração, serviços de saneamento básico e serviços de saúde[20].
A Lei nº. 6.803/80, que dispôs sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, instituiu o estudo de impacto ambiental, que é parte de uma das etapas do processo administrativo de licenciamento ambiental, e o controle da Administração Pública sobre as indústrias poluidoras.
No plano federal o licenciamento ambiental só passa a ser propriamente exigido a partir da Lei nº. 6.938/81, que estabelece no art. 10 que “A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis”.
Com a edição dessa Lei o licenciamento ambiental se tornou obrigatório para as todas as atividades que pudessem interferir na qualidade do meio ambiente. Contudo, somente com o Decreto Federal nº. 88.351/83, é que o licenciamento ambiental foi regulamentado pela primeira vez. O legislador teve a intenção de uniformizar o tema impedindo que os Estados se omitissem ou agissem de forma incorreta com relação ao instrumento em questão, como fez o citado Decreto-Lei carioca que não exigia licença ambiental das atividades que já estavam instaladas ou se instalando ao tempo de sua edição.
Antônio Inagê de Assis Oliveira[21] lembra que após a promulgação da Constituição Federal de 1988 cada Estado da Federação teve de elaborar a sua Constituição Estadual, e alguns alçaram o licenciamento ambiental à condição de instrumento constitucional, como foi o caso das Constituições do Amazonas (art. 234, § 1°), Mato Grosso (art. 265 e 266), Minas Gerais (art. 214, § 1°, IV, § 2°) e São Paulo (art. 192, §§ 1° e 2°). E da mesma forma que a Constituição Federal, as Constituições Estaduais fizeram referências à necessidade de licenciamento ambiental na medida em que prescreveram a exigência do estudo de impacto ambiental e do relatório de impacto ambiental, dispositivo ausente apenas nas Constituições do Acre e de Tocantins, além das outras referências indiretas ao licenciamento ambiental.
Atualmente é o Decreto Federal nº. 99.247/90, que regulamenta a matéria, que se encontra também disciplinada na legislação da maioria dos Estados e em boa parte dos Municípios maiores.
Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl[22] ponderam que embora o licenciamento ambiental tenha surgido em âmbito nacional no início da década de oitenta, foi somente a partir da década de noventa que ele passou a ser adotado de forma mais enfática e rigorosa pelos órgãos ambientais.
4 – Atividades Sujeitas ao Licenciamento Ambiental
Enquanto o inciso I do art. 1º da Resolução 237/97 do CONAMA utiliza a expressão “empreendimentos e atividades potencial ou efetivamente poluidores”, o caput do art. 10 da Lei nº. 6.938/81 se refere a estabelecimentos e atividades e o caput do art. 60 da Lei nº. 9.605/98 fala em estabelecimentos, obras ou serviços. Define-se atividade como qualquer ocupação de uma pessoa física ou jurídica, estabelecimento como toda organização permanente de natureza empresarial, obra como o resultado de uma ação, construção, operação ou trabalho e serviço como uma atividade material de natureza produtiva ou lucrativa[23].
Já o vocábulo empreendimento tem um significado muito parecido com o de estabelecimento, embora seja um pouco mais amplo. Contudo, o termo mais amplo de todos é mesmo atividade, que pode englobar tanto a construção de uma obra de infra-estrutura quando a instalação de uma fábrica ou o funcionamento de uma loja. Por conta dessa maior abstração, ao longo deste trabalho quase sempre o termo a ser utilizado para se referir ao objeto do licenciamento ambiental será atividade. É claro que somente podem estar sujeitos ao licenciamento ambiental àquelas atividades capazes de gerar alguma repercussão sobre o meio ambiente.
Por isso, de acordo com o art. 10º da Lei nº. 6.938/81, a exigência de licenciamento ambiental diz respeito somente a “estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”. Isso significa que, segundo o texto legal, o licenciamento ambiental é exigido em relação às atividades utilizadoras de recursos ambientais e em relação às atividades capazes de causar degradação ambiental.
Com relação à primeira situação, o conceito de recursos ambientais está definido no inciso V do art. 3° da Lei n° 6.938/81 como “a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora”.
Já para a segunda situação, é importante ressaltar que o inciso III do art. 3° da Lei n° 6.938/81 conceitua poluição como “a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”. Essa conceituação merece destaque porque enfatiza uma concepção bastante ampla de meio ambiente, ao considerar também os elementos econômicos, estéticos, sanitários e sociais e não somente os naturais.
A definição de degradação ambiental é feita pelo inciso III do art. 3° da Lei n° 6.938/81 como “a alteração adversa das características do meio ambiente”. Trata-se de um conceito mais amplo do que o de poluição, tanto é que a definição legal desta se refere à degradação. No entendimento de Luís Carlos Silva de Moraes[24] a poluição é espécie do gênero degradação, sendo exigência legal apenas a ocorrência potencial ou efetiva de degradação para que o licenciamento ambiental seja obrigatório.
Porém, na prática é praticamente impossível estabelecer uma distinção entre as atividades utilizadoras de recursos ambientais e as atividades capazes de causar degradação ambiental, já que somente por utilizar recursos ambientais a atividade já pode ser enquadrada como pelo menos potencialmente poluidora.
Sendo assim, o licenciamento ambiental deve ser exigido em relação a qualquer atividade que repercuta ou que possa repercutir na saúde da população ou na qualidade do meio ambiente[25]. Isso significa que estão sujeitas ao licenciamento não apenas as atividades que poluem realmente, mas também as que simplesmente têm a possibilidade de poluir.
A despeito do que poderia deixar entender o caput do art. 10 da Lei nº. 6.938/81 quando fala em estabelecimentos e atividades, outro ponto a ser destacado é que também estão sujeitos ao licenciamento ambiental as pessoas físicas, desde que causem ou possam causar uma degradação ambiental. Com relação às pessoas jurídicas, tanto as de direito privado quanto as de direito público, seja as da Administração Pública direta ou indireta, estão sujeitas também ao licenciamento ambiental, desde que, obviamente, causem ou possam causar uma degradação ambiental. Inclusive, esse entendimento guarda consonância com o inciso IV do art. 3° da Lei n° 6.938/81, que define poluidor como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”.
Logo, tendo em vista a abstração das duas situações em que o licenciamento ambiental é exigido legalmente, é praticamente impossível se editar uma norma estabelecendo cada um dos casos específicos em que tal obrigatoriedade ocorrerá. Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo[26] advertem que tentar elaborar um rol com as atividades que devam se sujeitar ao licenciamento ambiental é uma empreitada impossível e inútil. Contudo, é exatamente o fato de a legislação vigente ser ampla e genérica que faz com que o licenciamento ambiental possa ser exigido em relação a qualquer atividade que possa repercutir negativamente para o meio ambiente e para a qualidade de vida da população.
Com o intuito de facilitar a atuação dos órgão e entidades ambientais competentes, e de fazer com que não seja dispensada a exigência do licenciamento ambiental para determinadas atividades que poderiam causar dano ao meio ambiente, a Resolução 237 do CONAMA, no Anexo 1, apontou uma lista com situações determinadas para as quais se recomenda o licenciamento ambiental. Sendo tão ampla a ponto de abranger praticamente todos os setores da atividade econômica, a referida lista merece ser resumida da seguinte forma:
I – Extração e tratamento de minerais
II – Indústria de produtos minerais não metálicos
III – Indústria metalúrgica
IV – Indústria mecânica
V – Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações
VI – Indústria de material de transporte
VII – Indústria de madeira
VIII – Indústria de papel e celulose
IX – Indústria de borracha
X – Indústria de couros e peles
XI – Indústria química
XII – Indústria de produtos de matéria plástica
XIII – Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos
XIV – Indústria de produtos alimentares e bebidas
XV – Indústria de fumo
XVI – Indústrias diversas
XVII – Obras civis
XVIII – Serviços de utilidade
XIX – Transporte, terminais e depósitos
XX – Turismo
XX – Atividades diversas
XXI – Atividades agropecuárias
XXII – Uso de recursos naturais
Para Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo[27], o que a Resolução 237/97 do CONAMA fez foi elaborar uma lista de situação em que se recomenda o licenciamento ambiental.
No entanto, Marcos Destefenni[28] entende que a sujeição expressa de uma determinada atividade ao licenciamento ambiental não permite a discussão acerca da potencialidade poluidora em questão, e que se não houver essa sujeição expressa o órgão ambiental deverá comprovar no caso concreto a potencialidade poluidora do empreendimento.
Inclusive, a Resolução nº. 237/97 do CONAMA não deixa dúvidas quanto a isso ao determinar no § 1° do art. 2º que “Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução”. Dessa forma, parece mais correto o entendimento de que todas as atividades elencadas no Anexo 1 da Resolução em comento estão sujeitas ao licenciamento ambiental, não existindo margem para a discricionariedade administrativa em relação a esse fato.
Antônio Inagê de Assis Oliveira[29] destaca que o Anexo 1 da Resolução 237/97 do CONAMA tem o único intuito de funcionar como lembrete aos órgãos componentes do SISNAMA e de facilitar a fiscalização pública em cima dos critérios adotados pelos órgãos ambientais competentes, o que é feito dentro da competência que o inciso I do art. 8º da Lei nº. 6.938/81 atribui ao CONAMA.
É preciso esclarecer que as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental não se limitam à listagem do Anexo 1 da Resolução nº. 237/97 do CONAMA, visto que não se trata de um rol taxativo. De acordo com a maior parte dos doutrinadores de Direito Ambiental a lista de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental do Anexo 1 da citada Resolução é de caráter exemplificativo, até porque a cada dia surgem novas atividades e novas tecnologias cada uma com impactos diferentes sobre o meio ambiente e sobre a qualidade de vida da população.
Marcos Destefenni[30] defende que o Anexo I da Resolução CONAMA n° 237 é meramente exemplificativo, visto que se as autoridades competentes exigirem outras atividades ou empreendimentos poderão se sujeitar ao licenciamento ambiental.
Assim, é perfeitamente possível que o licenciamento ambiental seja exigido para empreendimentos e obras não listados, desde que sejam enquadrados na condição de utilizadores de recursos ambientais ou sejam efetiva ou potencialmente poluidores, como prevê o caput do art. 10 da Lei nº. 6.938/81[31].
O próprio caput do art. 2º da Resolução 237/97 do CONAMA também fala em na exigência do licenciamento ambiental para as atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como para os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. Além disso, o Anexo I da Resolução em comento pode ser complementado de acordo com o entendimento do órgão administrativo de meio ambiente competente, segundo o § 2° do art. 2º da mesma norma que determina que “Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade”.
De acordo com Francisco Thomaz Van Acker[32], enquanto algumas atividades são relacionadas com clareza, a exemplo da mineração e das indústrias, talvez por serem empreendimentos tradicionalmente consideradas como causadores de grande poluição, outras são de uma imprecisão tamanha, a exemplo de outras obras de arte e de parcelamento do solo e criação de animais. É também por isso que o § 2º do art. 2º da Resolução em comento atribui competência ao órgão ambiental para definir critérios de exigibilidade dessas atividades segundo as suas características.
Contudo, Paulo Affonso Leme Machado[33] afirma que na ausência de prévia inclusão em lei ou em regulamento o Poder Público não pode exigir que uma determinada pessoa física ou a pessoa jurídica seja licenciadas.
Em sentido oposto, Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl[34] sustentam que para as atividades elencadas no Anexo I da Resolução do CONAMA n° 237/97 o licenciamento ambiental é obrigatório, e que para as atividades não elencadas o licenciamento ambiental poderá ser exigido se o órgão administrativo de meio ambiente competente entender que se trata de uma atividade utilizadora de recursos ambientais ou capaz de causar degradação ao meio ambiente.
Com efeito, aquele autor tem um entendimento muito restritivo e não se coaduna com o caput do art. 10 da Lei nº. 6.938/81 nem com o espírito constitucional de proteção ao meio ambiente, já que aceitar isso seria permitir que uma série de atividades não relacionadas, especialmente aquelas surgidas mais recentemente, ficassem fora do controle estatal. Para esses casos, de licenciamento de atividades não previstas no Anexo I da citada Resolução, alguns doutrinadores defendem a necessidade de notificação, devendo a exigência ser devidamente motivada e justificada[35].
O procedimento indicado parece realmente correto, posto que os atos da Administração Pública devem se pautar necessariamente pelo princípio da legalidade. Assim, o critério legal para se saber se determinadas atividades precisam de licenciamento ambiental se dá por meio do enquadramento das mesmas como “utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”, conforme dispõe o caput do art. 10 da Lei nº. 6.938/81.
Em outras palavras, para se saber se uma determinada atividade está sujeita ao procedimento administrativo de licenciamento ambiental é necessário apenas averiguar se ela é potencial ou efetivamente causadora de impactos ao meio ambiente, de maneira que é na consideração do impacto ambiental que está o critério para o descobrimento do objeto do licenciamento ambiental.
5 – Fases do Licenciamento Ambiental
O licenciamento ambiental não é composto de uma única fase ou ato, mas de uma seqüência de fases ou atos diretamente relacionados que têm como objetivo verificar se uma determinada atividade está efetivamente adequada aos padrões de qualidade ambiental prescritos pela legislação ou pelo órgão ambiental competente. O licenciamento ambiental tramita dentro do órgão ou entidade ambiental competente, segundo o poder de regular o exercício de determinados direitos.
Contudo, ainda que dividido em etapas, não se pode esquecer que é o licenciamento ambiental um único procedimento administrativo. Antônio Inagê de Assis Oliveira[36] alerta que ignorar esse fato poderia levar o aplicador da norma a considerar somente a licença prévia como um procedimento vinculado, considerando as licenças de instalação e de operação como atos discricionários, já que para a concessão daquela as exigências são maiores.
Na verdade, a etapa anterior sempre condiciona a etapa seguinte, de maneira que em não sendo concedida a licença prévia não se pode conceder as licença de instalação e de operação, e em não sendo concedida a de instalação a de operação também não pode ser concedida a despeito da concessão da licença prévia[37]. Deve-se ressaltar, contudo, que a concessão de uma licença em uma etapa não é garantia de que as seguintes serão necessariamente concedidas.
Em regra o procedimento de licenciamento ambiental é dividido em várias etapas, cada uma de acordo com a fase específica em que se encontra o empreendimento. O art. 19 do Decreto 99.247/90 dispõe que o processo administrativo de licenciamento ambiental em regra se desdobra em três etapas, devendo cada uma dessas três etapas culminar com a concessão da licença ambiental compatível com o andamento processual. O art. 8º da Resolução 237/97 do CONAMA denomina e explica com idêntica redação as três espécies de licença ambiental que são a licença prévia, a licença de instalação e a licença de operação. Contudo, existem exceções a essa divisão do licenciamento ambiental em três fases.
5.1 – Licença Prévia
O art. 19 do Decreto 99.247/90 e o art. 8º da Resolução 237/97 do CONAMA definem a licença prévia como a licença ambiental concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.
A licença prévia é concedida na fase preliminar do planejamento da atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases da implementação. Nessa fase não se autoriza o início das obras nem o funcionamento da atividade.
É nessa primeira fase que o empreendedor manifesta a intenção de realizar determinada atividade, devendo ser avaliados a localização e a concepção do empreendimento de maneira a atestar a sua viabilidade ambiental e a estabelecer os requisitos básicos para as próximas fases e devendo ser também elaborados os estudos de viabilidade do projeto. Após a análise, a discussão e a aprovação desses estudos de viabilidade a instância administrativa responsável pela gestão ambiental do caso em questão concederá a licença prévia, que por ser a primeira licença ambiental deverá funcionar como um alicerce para a edificação de todo o empreendimento.
Todo estudo de viabilidade deverá levar em conta o zoneamento municipal, para saber se a área sugerida para a instalação da atividade é tecnicamente adequada. O estudo de impacto ambiental e o relatório prévio de impacto ambiental, bem como as demais avaliações de impacto ambiental, conforme o que for necessário, têm de ser exigidos, elaborados e aprovados antes da concessão da licença prévia, até porque se trata de um pré-requisito desta[38]. Com base nesses estudos o órgão da administração ambiental definirá as condições às quais a atividade deverá se adequar no intuito de cumprir as normas ambientais vigentes.
Rochelle Jelinek Garcez[39] destaca que a licença prévia possui as funções de apontar as condições do contorno do projeto, de levantar os impedimentos legais a exemplo de incompatibilidade com o plano diretor, com o plano de gerenciamento costeiro ou com o plano de recursos hídricos, e de conter as determinações básicas para a aceitabilidade do plano do empreendimento
Andreas Joachin Krell[40] alega que a legislação ambiental costuma conceituar a licença prévia com maior densidade conceitual, de maneira que na licença de instalação e na licença de operação os órgãos ambientais possuem maior discricionariedade ainda que a licença prévia não seja completamente vinculada.
Antônio Inagê de Assis Oliveira[41] adverte que a licença prévia desempenha um papel de maior importância dentro do licenciamento ambiental em relação à licença de instalação e à licença de operação, visto que é nesse fase em que se levantam as conseqüências da implantação e da operação do empreendimento e em que se determina a localização do empreendimento.
Cabe à licença prévia aprovar a localização e a concepção da atividade, bem como atestar a sua viabilidade ambiental. Trata-se de uma espécie de chancela para o início do planejamento da atividade, pois qualquer estudo ou planejamento anterior é suscetível de modificação, tendo em vista o licenciamento ambiental ter a finalidade de adequar as atividades econômicas à legislação ambiental e ao correto procedimento de gestão ambiental[42].
A Cartilha de Licenciamento Ambiental[43], do Tribunal de Contas da União, destaca a importância da licença prévia no atendimento aos princípios da prevenção e da precaução, tendo em vista que é nessa fase que os impactos ambientais são levantados e avaliados e que são determinadas as medidas mitigatórias ou compensatórias em relação a esses impactos. É nessa fase também que o projeto é discutido com a comunidade, especialmente nos casos em que ocorre audiência pública, e que o órgão administrativo de meio ambiente competente toma a decisão a respeito da concessão ou não dessa licença ambiental.
5.1.1 – Licença Prévia e Avaliação de Impactos Ambientais
Antônio Inagê de Assis Oliveira[44] define a avaliação de impactos ambientais como o conjunto de técnicas e métodos que se propõem a identificar e descrever a influência que uma determinada atividade poderá exercer sobre o ambiente biogeofísico, econômico e social.
Luís Paulo Sirvinskas[45] define avaliação de impactos ambientais como o conjunto de estudos ambientais preliminares.
O Ministério do Meio Ambiente define a avaliação de impactos ambientais da seguinte forma:
Instrumento de política ambiental e gestão ambiental de empreendimentos, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do processo, que: se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas; se apresentem os resultados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados; se adotem as medidas de proteção do meio ambiente determinadas, no caso de decisão sobre a implantação do projeto[46].
A avaliação de impacto ambiental é um instrumento de defesa do meio ambiente, constituído por um conjunto de procedimentos técnicos e administrativos que visam à realização da análise sistemática dos impactos ambientais da instalação ou operação de uma atividade e suas diversas alternativas, com a finalidade de embasar as decisões quanto ao seu licenciamento.
É por meio da avaliação de impactos ambientais que os impactos ambientais de uma determinada atividade são levantados, de maneira a se apontar a viabilidade ambiental da atividade ou não, visando a aumentar os impactos positivos e a diminuir os impactos negativos.
O inciso I do art. 8º da Resolução nº. 237/97 do CONAMA, ao dizer que a licença prévia é “concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação”, faz na verdade referência à avaliação de impactos ambientais.
Segundo Paulo Affonso Leme Machado[47], ao falar em “atestar a viabilidade ambiental” a Resolução se refere exatamente ao instrumento citado, posto que só pode ser aprovado o projeto com a devida avaliação prévia.
Esse instrumento foi institucionalizado em 1969 com a edição da National Environmental Policy Act, uma espécie de lei da política ambiental norte-americana, que previa a exigência de um estudo prévio interdisciplinar para as atividades capazes de interferir no meio ambiente. Trata-se de um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente previsto no inciso III do art. 9º da Lei nº. 6.938/81, e consagrado pela Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, cujo Princípio 17 estabelece que “A avaliação de impacto ambiental deve ser empreendida para as atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de autoridade nacional competente”.
O primeiro diploma legal a estabelecer a avaliação de impactos ambientais previamente a uma decisão governamental foi a Lei nº. 6.803/80. A Constituição Federal, que recebeu e convalidou a legislação ambiental existente quando de sua promulgação em 1988, tendo em vista o determinou no inciso IV do § 1º do art. 225 a exigência pelo Poder Público de estudo prévio de impacto ambiental a que se dará publicidade para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. Por conta dessa referência constitucional, para parte da doutrina de direito ambiental avaliação de impactos ambientais é o mesmo que estudo de impacto ambiental.
Ricardo Carneiro[48] advoga que operacionalmente a avaliação de impactos ambientais encontra se traduz no estudo de impacto ambiental, tomando um instrumento pelo outro.
Paulo Affonso Leme Machado[49] discorre com profundidade sobre o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental e não se refere à avaliação de impactos ambientais, o que também é feito por Flávia de Paiva Medeiros de Oliveira e Flávio Romero Guimarães[50].
Wanderley Rebêllo Filho e Christianne Bernardo[51], em tópico dedicado à avaliação de impactos ambientais, limitam-se a explicar o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental.
Com efeito, confundir a avaliação de impactos ambientais com o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental tem sido um equívoco comum entre os técnicos ambientais e até autoridades públicas.
Segundo Edis Milaré[52] a explicação para tamanho equívoco está na Resolução nº. 001, de 23 de janeiro de 1986, do CONAMA, que, mesmo tendo como objetivo o estabelecimento de definições, de critérios e de diretrizes para uso e implantação da avaliação de impactos ambientais, acabou tratando apenas do estudo de impacto ambiental e do relatório de impacto ambiental. Certamente contribuiu para isso também o fato de a Constituição Federal falar apenas em estudo de impacto ambiental, e não de avaliação de impactos ambientais.
A avaliação de impactos ambientais é um estudo aprofundado da qualidade ambiental de um bioma, de um ecossistema, de uma empresa ou de um país, que pode ser realizado tanto pelo Poder Público quanto pela iniciativa privada.
No entendimento de Edis Milaré[53], a avaliação de impactos ambientais é realmente mais abrangente do que o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental, tanto é que pode ser implementada com relação à execução física de obras e intervenções e com relação às políticas e planos, neste caso denominada avaliação ambiental estratégica.
Dessa forma, a avaliação de impactos ambientais pode ocorrer dentro ou fora de um processo administrativo de licenciamento ambiental. A avaliação de impactos ambientais pode ser feita a despeito do licenciamento ambiental ao passo que estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental só ocorrem no âmbito do procedimento citado.
O Decreto Federal nº. 88.351/83, que regulamentou a Lei nº. 6.938/81 e que foi revogado pelo Decreto nº. 99.247/90, vinculou a avaliação de impactos ambientais ao procedimento de licenciamento ambiental, de maneira que aquele instrumento compõe uma etapa deste.
No que diz respeito ao processo administrativo de licenciamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais é uma ferramenta que apresenta subsídios técnicos para que a licença ambiental possa ser ou não concedida.
O estudo e o relatório de impactos ambientais é aplicado apenas em relação às atividades com maior potencial poluidor, que normalmente são as atividades econômicas de grande porte. É por isso que o inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal determina a exigência do estudo e do relatório de impacto ambiental apenas em relação à obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
Se de acordo com o caput do art. 10 da Lei nº. 6.938/81 o licenciamento ambiental é exigido em relação às atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, o estudo e o relatório de impacto ambiental é exigido apenas em relação às atividades potencial ou efetivamente causadores de significativa degradação ambiental. Dessa forma, no que diz respeito às atividades sujeitas ao licenciamento ambiental somente daquelas de maior potencial poluidor é que se exige o estudo e o relatório de impacto ambiental.
Nesse sentido, Celso Antônio Pachêco Fiorillo[54] destaca que a Constituição Federal condiciona a utilização do estudo e relatório de impacto ambiental àquelas atividades potencialmente causadores de significativa degradação ambiental e nem toda atividade econômica possui tal característica.
Denise Muniz de Tarin[55] afirma que as atividades potencialmente poluidoras estão submetidas ao licenciamento ambiental, mas não necessariamente ao estudo e relatório de impacto ambiental.
Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl[56] afirmam que no caso de impactos ambientais não significativos será exigido da atividade apenas os estudos ambientais de menor complexidade que compõem o processo de licenciamento ambiental.
Luís Carlos Silva de Moraes[57] estabelece um paralelo com o processo civil ao dizer que o licenciamento ambiental possui um rito ordinário e um rito especial. No rito ordinário são exigidos as avaliações de impactos ambientais mais simples ao passo que no rito especial se exige o estudo e o relatório de impacto ambiental.
Se o impacto ambiental não for significativo deverão ser aplicados os estudos ambientais, de natureza menos complexa, elencados no inciso III do art. 1º da Resolução 237 do CONAMA: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco. Inúmeras atividades são licenciadas sem a realização de estudo prévio de impacto ambiental e relatório de impacto ambiental.
Na opinião de Luís Carlos Silva de Moraes[58], a exigência de estudo e relatório de impacto ambiental em um processo administrativo de licenciamento ambiental é uma exceção.
Contudo, é inquestionável que o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental se destacam como a mais importante espécie de avaliação de impactos ambientais. De qualquer maneira, o projeto só pode ser aprovado com o estudo prévio das alternativas de localização.
Na verdade, o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental são espécie de que a avaliação de impactos ambientais é gênero, de maneira que aqueles fazem parte desta. A avaliação de impactos ambientais deve ocorrer necessariamente antes da concessão da licença prévia, pois se trata de um requisito da mesma.
Antônio Inagê de Assis Oliveira[59] afirma que não teria sentido se depois da concessão da licença prévia aprovando a localização de uma determinada atividade o Poder Público exigisse a avaliação de impactos ambientais, já que essa instrumento deve condicionar a aprovação da localização e fixar as medidas mitigadoras e compensatórias dos impactos ambientais negativos que devem ser adotadas tanto na fase de instalação quanto na de operação. Na verdade, as exigências que resultarem da avaliação de impactos ambientais devem constar na licença prévia, principalmente aquelas referentes aos pontos básicos a serem observados no Projeto Executivo que será examinado na fase seguinte.
Depois de analisados os impactos ambientais o órgão ambiental competente deverá se decidir por uma das três opções: não conceder a licença para a atividade requerente, conceder a licença para a atividade pretendida nos moldes em que foi requerida e conceder a licença para a atividade pretendida desde que sejam cumpridos determinados direcionamentos da Administração Pública. Esse terceiro caso é o mais comum, pois quase todos os projetos apresentados sofrem ajustes pelo órgão ambiental no sentido de fazer ou de deixar de fazer alguma coisa. Tais direcionamentos devem constar na licença ambiental, valendo como condição de validade da mesma[60].
Nesse sentido, é importante destacar que o inciso II do art. 1º da Resolução 237/97 do CONAMA estabelece que “a licença ambiental é um ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar” a atividade pretendida. Logo, é da natureza do licenciamento ambiental o estabelecimento de condições, restrições e medidas de controle em relação às atividades econômicas potencial ou efetivamente poluidoras.
Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl[61] sustentam que é por meio do licenciamento ambiental que se verifica se e de que forma a atividade proponente pode causar impacto ambientais e que medidas mitigatórias ou compensatórias serão adotadas, pois se os danos causados ao meio ambiente forem de pequena monta não razoável o indeferimento da concessão da licença para o empreendimento.
Luís Carlos Silva de Moraes[62] pondera que é no licenciamento ambiental que são formuladas e exigidas as medidas preventivas, que visam a impedir possíveis danos ao meio ambiente, e as medidas mitigatórias, no caso de danos de pequena monta que não justificam o indeferimento da licença ambiental tendo em vista os benefícios econômicos e sociais que a atividade pode trazer.
Marcos Destefenni[63] afirma que os direcionamentos estabelecidos na licença ambiental devem ser seguidos pelo empreendedor, sob pena de responsabilidade civil, administrativa e penal.
Considerando, pois, tratar-se de obrigação de relevante interesse ambiental, pode-se concluir que está configurado o crime definido no artigo 68, da Lei n° 9.606/98, sempre que o empreendedor deixar de cumprir as exigências estabelecidas durante o licenciamento ambiental. Os direcionamentos apontados pela Administração Pública como condição para a concessão da licença ambiental e como condição da validade da licença ambiental concedida podem ser de duas ordens: as primeiras são as medidas mitigatórias ou mitigadoras e as segunda as medidas compensatórias.
As medidas mitigatórias são direcionamentos dados pela Administração Pública com o objetivo de diminuir ou de evitar um determinado impacto ambiental negativo ou de aumentar um determinado impacto ambiental positivo. Já em relação aos impactos ambientais impossíveis de serem evitados, devem ser propostas medidas compensatórias.
5.2 – Licença de Instalação
O art. 19 do Decreto 99.247/90 e o art. 8º da Resolução 237/97 do CONAMA definem a licença de instalação como a licença ambiental que autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.
É nessa segunda fase que se elabora o Projeto Executivo, que é uma reestruturação do projeto original com muito mais detalhes e no qual são fixadas as prescrições de natureza técnica capazes de compatibilizar a instalação do empreendimento com a proteção do meio ambiente por meio de medidas técnicas adequadas. Após a aprovação do projeto Executivo se expede a licença de instalação, contendo as especificações de natureza legal e técnica para a efetiva proteção do meio ambiente, sendo somente a partir daí que o órgão administrativo ambiental competente autoriza a implantação da atividade. Qualquer alteração na planta ou nos sistemas instalados deve ser formalmente enviada ao órgão licenciador para avaliação.
Por isso a Cartilha de Licenciamento Ambiental[64], do Tribunal de Contas da União, elenca os seguintes requisitos para a concessão da licença de instalação por parte do órgão ambiental competente, a exemplo da concessão de autorização para o empreendedor a iniciar as obras, da concordância com as especificações constantes dos planos, programas e projetos ambientais, seus detalhamentos e respectivos cronogramas de implementação, do estabelecimento de medidas de controle ambiental com vistas a garantir que a fase de implantação do empreendimento obedecerá aos padrões de qualidade ambiental estabelecidos em lei ou regulamentos e da fixação das condicionantes da licença.
5.3 – Licença de Operação
O art. 19 do Decreto 99.247/90 e o art. 8º da Resolução 237/97 do CONAMA definem a licença de operação como a licença ambiental que autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Trata-se do ato administrativo conclusivo pelo qual o órgão licenciador autoriza o funcionamento da atividades depois da verificação do efetivo cumprimento do que consta nas licenças anteriormente concedidas, por meio da avaliação dos sistemas de controle e monitoramento ambiental propostos e considerando as disposições legais e regulamentares aplicáveis ao caso específico.
No que diz respeito a essa terceira fase, logo depois de instalada ou edificada a atividade o órgão administrativo ambiental deve vistoriar a obra ou o empreendimento a fim de constatar se todas as exigências de controle ambiental feitas nas fases anteriores foram devidamente cumpridas. Somente então é que será concedida a licença de operação, autorizando o início do funcionamento da atividade. Nas restrições da licença de operação estão determinados os métodos de controle e as condições de operação. Sendo assim, a licença prévia e a licença de instalação são concedidas preliminarmente, ao passo que a licença de operação é concedida em caráter definitivo se as exigências previstas para as licenças anteriores já tiverem sido devidamente cumpridas.
A Cartilha de Licenciamento Ambiental[65], do Tribunal de Contas da União, com fundamento no artigo 8°, inciso III, da Resolução n° 237/97 do CONAMA, dispõe que a licença de operação somente pode ser concedida depois da verificação pelo órgão administrativo de meio ambiente competente do efetivo cumprimento das condicionantes estabelecidas nas licenças ambientais anteriores. A licença de operação aponta as medidas de controle e padrões de qualidade ambiental que servirão de limite para o funcionamento da atividade, e especifica as condicionantes que devem ser cumpridas pelo responsável pela atividade licenciada sob pena de suspensão ou cancelamento da licença ambiental.
6 – Meio Ambiente e Responsabilidade Empresarial
O objetivo do Direito Econômico é regular a política econômica estatal por meio de uma ordenação jurídica, de maneira a disciplinar a intervenção na economia. Assim, o conjunto de normas e princípios que garantem os elementos definidores de um sistema econômico, que são a produção, a distribuição, a circulação e o consumo de riquezas, é tratado por este ramo do Direito. Nesse sentido, o Direito Ambiental se destaca como sub-ramo ou matéria afim ao Direito Econômico, na medida em que se propõe a fazer intervenções na ordem econômica tendo em vista a concretização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Edis Milaré[66] classifica o Direito Ambiental como o conjunto de princípios e normas que têm o objetivo de regulador aquelas atividades humanas capazes de afetar direta ou indiretamente a qualidade do meio ambiente globalmente considerado, tendo em vista a sustentabilidade das presentes e futuras gerações.
Luíz Fernando Coelho[67] definiu o Direito Ambiental como um complexo de normas jurídicas que, ao limitar o direito de propriedade e o direito de exploração econômica dos recursos ambientais, visam preservar o meio ambiente com o intuito de conseguir uma melhor qualidade de vida para o ser humano.
Como os problemas ambientais são em regra causados pelas atividades econômicas, a obtenção de um meio ambiente saudável deve ser um resultado da atuação responsável dos diversos setores da atividade econômica. É nesse contexto que desponta a importância da responsabilidade empresarial no trato com o meio ambiente, de maneira a fazer com que o crescimento econômico não se torne um obstáculo à defesa do meio ambiente.
Em face da inexistência do conceito legal de empresa, a doutrina de Direito Econômico e de Direito Empresarial tem se socorrido da definição legal de empresário e de conceitos de Economia. O art. 966 do Código Civil define empresário como o profissional que exerce “atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços”.
Fábio Nusdeo[68] afirma que a empresa é a unidade produtora que se propõe a combinar fatores de produção tendo como objetivo oferecer ao mercado bens ou serviços, independentemente do estágio de produção em que se encontra.
Na opinião de Fábio Ulhôa Coelho[69], empresa é a atividade econômica organizada tendo o intuito de produzir ou de fazer circular bens ou serviços.
Waldirio Bulgarelli[70] conceitua analiticamente empresa como a atividade econômica organizada, exercida pelo empresário em caráter profissional, através de um complexo de bens, com o objetivo de produzir e de fazer circular bens e serviços no mercado.
Marlon Tomazette[71] discorre sobre o assunto:
Trata-se de atividade, isto é, do conjunto de atos destinados a uma finalidade comum, que organiza os fatores da produção, para produzir ou fazer circular bens ou serviços. Não basta um ato isolado, é necessária uma seqüência de atos dirigidos a uma mesma finalidade, para configurar a empresa.
E não se trata de qualquer seqüência de atos. A economicidade da atividade exige que a mesma seja capaz criar novas utilidades, novas riquezas, afastando-se as atividades de mero gozo. Nessa criação de novas riquezas, pode-se transformar matéria prima (indústria), como também pode haver a interposição na circulação de bens (comércio em sentido estrito), aumentando o valor dos mesmos.
Ademais, tal atividade deve ser dirigida ao mercado, isto é, deve ser destinada à satisfação de necessidades alheias, sob pena de não configurar empresa. Assim, não é empresa a atividade daquele que cultiva ou fabrica para o próprio consumo, vale dizer, “o titular da atividade deve ser diverso do destinatário último do produto”.
Também, é traço característico da empresa a organização dos fatores da produção, pois o fim produtivo da empresa pressupõe atos coordenados e programados para se atingir tal fim. Tal organização pode assumir as formas mais variadas de acordo com as necessidades da atividade, abrangendo “seja a atividade que se exercita organizando o trabalho alheio, seja aquela que se exercita organizando um complexo de bens ou mais genericamente de capitais, ou como para o mais advém, aquela que se atua coordenando uns e outros”.
Sendo assim, empresário é aquele que pratica atividade econômica organizada para a produção, transformação ou circulação de bens e prestação de serviços, tendo o intuito do lucro. As atividades empresariais estão sujeitas aos princípios elencados pelo art. 170 da Constituição Federal, cujo caput determina que a ordem econômica é fundamentada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa tendo por fim assegurar a todos existência digna conforme os ditames da justiça social.
É importante destacar que no que diz respeito a esse tema ao invés de regras a Carta Magna de 1988 é muito mais marcada por princípios, que são uma forma de garantia de que tanto o legislador infra-constitucional quanto o administrador público não se afastarão dos valores tidos como fundamentais. Entre os princípios da ordem econômica elencados pelo art. 170 da Constituição Federal, destaca-se como um dos mais inovadores no inciso VI a defesa do meio ambiente.
As atividades econômicas potencialmente causadoras de impactos ao meio ambiente, como qualquer outra atividade capaz de interferir nas condições ambientais, estão sujeitas ao controle pelo Poder Público. Os órgãos e entidades de todas as esferas do Poder Público têm a obrigação constitucional de atuar na defesa e na preservação do meio ambiente, visto que o art. 225 da Carta Magna classifica a sua defesa como um dever da Administração Pública. Na verdade, o que é consagrado constitucionalmente é a obrigação de se promover o desenvolvimento sustentável, tanto por parte do Poder Público quanto da sociedade.
Desenvolvimento sustentável é o modelo que procura coadunar os aspectos ambiental, econômico e social, buscando um ponto de equilíbrio entre a utilização dos recursos naturais, o crescimento econômico e a equidade social. Esse modelo de desenvolvimento considera em seu planejamento tanto a qualidade de vida das gerações presentes quanto a das futuras, diferentemente dos modelos tradicionais que costumam se focar na geração presente ou, no máximo, na geração imediatamente posterior. Devem ser apreciadas as necessidades de cada região, seja na zona urbana ou na zona rural, e as peculiaridades culturais.
A formulação do conceito de desenvolvimento sustentável implica no reconhecimento de que as forças de mercado abandonadas à sua livre dinâmica não garantem a manutenção do meio ambiente, impondo um paradigma novo ao modelo de produção e consumo do ocidente. A crise ambiental por que passa o planeta é resultado de um sistema que desconsidera aqueles recursos que não podem ser valorados economicamente – o que é o caso de grande parte dos recursos naturais, como a água, o ar e a terra.
Dentro desse quadro de crise ambiental se destaca o Direito Econômico, o ramo da ciência jurídica que tem como objetivo regular a política econômica estatal ao elaborar as normas e princípios garantidores dos elementos definidores de um sistema econômico – que são a produção, a distribuição, a circulação e o consumo de riquezas. A Constituição Federal de 1988 consagrou no inciso VI do art. 170 a defesa do meio ambiente como um princípio da ordem econômica, de maneira que a livre iniciativa e a livre concorrência devem se submeter ao critério ambiental. É um reconhecimento de que não se pode tratar a problemática econômica sem lidar com a questão ambiental
A Constituição Federal de 1988 consagrou o desenvolvimento sustentável ao afirmar no Art. 225 que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e de preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. A Lei n° 6938/81 dispõe sobre o tema no inciso I do art. 4° ao determinar que a Política Nacional do Meio Ambiente visará à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico.
A primeira referência ao assunto aconteceu na Suécia em 1972, quando da primeira Conferência Mundial de Meio Ambiente da Organização das Nações Unidas. Com a segunda Conferência Mundial do Meio Ambiente, que ocorreu em 1992 no Rio de Janeiro e que é conhecida como Eco-92, o desenvolvimento sustentável se consagrou na esfera internacional por causa da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, cujo Principio n° 3 consagra que “O Direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas eqüitativamente as necessidades de gerações presentes e futuras”.
O problema do modelo econômico tradicional é o fato de não considerar o meio ambiente, baseando-se apenas em ganhos com a produtividade e ignorando que nenhuma atividade econômica não se viabilizará se a natureza fornecedora dos recursos materiais e energéticos estiver comprometida. Contudo, o crescimento econômico não pode sensatamente ser considerado um fim em si mesmo, tendo de estar relacionado sobretudo com a melhoria da qualidade de vida e da própria vida, afinal a vida é o maior de todos os valores. Por isso Eros Roberto Grau[72] afirma que não pode existir proteção constitucional à ordem econômica que sacrifique o meio ambiente.
Luís Paulo Sirvinskas[73] destaca que o desenvolvimento sustentável é o objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente, na medida em que se procura conciliar a proteção do meio ambiente e a garantia do desenvolvimento socioeconômico, de outro, visando assegurar condições necessárias ao progresso industrial, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Com efeito, a elaboração do conceito de desenvolvimento sustentável, no âmbito do Direito Ambiental e do Direito Econômico, serve como meta e instrumento para que o Estado tente alinhar em suas políticas os aspectos ambiental, econômico e social.
7 – A Função Social da Propriedade e os Meios de Produção
José Diniz de Moraes[74] destaca que cumprir uma função é a satisfazer uma necessidade, para isso o bem em questão deve ser apto a fazê-lo.
De acordo com Carlos Ari Sundfeld, “função seria a atividade finalisticamente dirigida à tutela de interesse de outrem, caracterizando-se pela relevância global, homogeneidade de regime e manifestação através de um dever-poder”[75].
Dessa forma, função seria uma relação de poder-dever, estando a atribuição do direito vinculada ao dever que lhe é inerente, necessário ao cumprimento do primeiro. É dentro dessa noção de poder e dever, ou de direito e obrigação, que deve ser compreendida a questão da propriedade no ordenamento jurídico.
Edmir Netto de Araújo[76] afirma que o Estado deve regular o atingimento da função social da propriedade, de maneira que os benefícios revertam em prol de toda a coletividade e não apenas em prol do proprietário.
Eros Roberto Grau adverte que a função social deve ser compreendida como um dever de agir ativamente, ficando “o proprietário vinculado a exercer o poder de comando em relação a sua empresa no dever de fazê-lo em benefício da coletividade, e não simplesmente no dever de não prejudicar a coletividade”[77].
Celso Ribeiro Bastos[78] afirma que é uma obrigação da propriedade compatibilizar o aproveitamento individual com a persecução de fins sociais quando isso for possível.
O princípio da função social da propriedade abrange obrigações de fazer, de não fazer e de deixar de fazer. É importante destacar que não se nega ao proprietário o direito exclusive sobre a coisa, apenas se exige que o uso da propriedade resulte em benefícios à coletividade.
A Constituição Federal reconheceu essa dimensão ao condicionar o direito de propriedade à destinação adequada do bem, posto que a má utilização poderá acarretar prejuízos para a coletividade inteira. Cabe ao Estado garantir a propriedade privada, desde que esta cumpra sua função social, tendo em vista a supremacia do interesse público sobre o privado. O regime jurídico da propriedade deixou de ser entendido unicamente sob a perspectiva o direito individual com a Carta Magna de 1988, que dispõe no inciso XXIII do art. 5º e no Inciso III do art. 170, respectivamente, que “a propriedade atenderá a sua função social” e que a função social da propriedade é um dos princípios da ordem econômica.
Nesse direcionamento, o Código Civil de 2002 determina no § 1º do art. 1228 que “O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidade econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitadas a poluição do ar e das águas”.
A função social da propriedade é representada pelo conjunto de normas constitucionais que têm como objetivo fazer com que a propriedade desempenhe o seu papel natural. Não existe um único regime para a função social da propriedade, posto que existem diversos direitos de propriedade.
De acordo com o art. 182 da Constituição Federal, a propriedade urbana cumpre a função social quando cumpre as exigências fundamentais do plano diretor, obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes, facultando ao Município, mediante lei específica para certa área incluída em tal plano, exigir do proprietário seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivamente aumentado e desapropriação paga com títulos da dívida pública resgatáveis em dez anos.
De acordo com o parágrafo único do art. 185 e com o caput e os incisos I a IV do art. 186 da Constituição Federal, para cumprir a sua função social a propriedade rural abrange a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, observância das disposições que regulam as relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. É claro que o fato de a propriedade ser produtiva é um dos elementos que incide para a função social da propriedade.
De qualquer forma, é preciso destacar que a Constituição Federal se dedicou mais diretamente à função social dos bens materiais. Entretanto, parte da doutrina adverte que não é todo tipo de propriedade que deve cumprir uma função social.
No entendimento de Eros Roberto Grau[79], a Constituição Federal classifica em duas as espécies de propriedade: a propriedade dotada de função individual da propriedade dotada de função social. A primeira tem como fundamento o inciso XXII, que reza que “é garantido o direito de propriedade”, ao passo que a segunda o inciso XXIII que reza que “a propriedade atenderá a sua função social”.
Eros Grau[80] salienta que para ocupar o lugar do direito de propriedade no que consiste à subsistência humana surgiram outros direitos, como a garantia do salário justo, a garantia de emprego, a previdência social, a educação, a saúde, a formação profissional, o transporte, a moradia, o laser etc.
Nesse diapasão, Fábio Konder Comparato[81] explica que a consagração do direito de propriedade surgiu como uma forma de proteger o indivíduo tendo em vista a necessidade de subsistência dele e de seus familiares e dependentes. Quando da afirmação desse direito era a propriedade o único senão o melhor meio de garantia da subsistência individual e familiar. Com o tempo outras garantias passaram a ocupar o espaço correspondente, como o direito ao emprego, ao salário justo, à formação profissional, à previdência social, à educação, ao transporte, ao lazer e à moradia.
Por propriedade dotada de função individual se deve entender os bens de consumo, os objetos de uso pessoal e doméstico, casas de moradia de família e poupanças adquiridas pelo trabalho. Se a propriedade individual não comporta uma função social, os abusos cometidos em seu exercício devem encontrar a adequada limitação no poder de polícia estatal[82].
É por se tratar de uma propriedade com função individual que o inciso I do art. 185 da Constituição Federal dispõe sobre a insuscetibilidade da desapropriação para fins de reforma agrária a pequena e a média propriedade rural, assim definidas em lei, desde que o proprietário não possua outra. Sendo assim, a propriedade de função individual, que é a necessária à subsistência do ser humano, não tem função social a cumprir. Um ponto que precisa ser destacado é que ao definir a função social como princípio da ordem econômica no inciso III do art. 170, a Constituição Federal quis se referir à propriedade no sentido mais amplo possível, de maneira a abarcar não só os bens objeto de direito real mas todo e qualquer bem patrimonial.
É o que ensina Carlos Ari Sundfeld ao afirmar que todos os direitos de conteúdo econômico devem atender a sua função social, haja visto existir a função social, da empresa, do controlador da empresa, da propriedade imobiliária etc[83].
Destarte, o principio da função social da empresa desponta como um corolário da função social da propriedade. A função social da propriedade incide mais diretamente sobre os bens de produção, em vista da função social da empresa.
Discorre Paulo Affonso Leme Machado[84] que o lucro justo é aquele que não traz benefícios somente para o empreendedor, pois a ordem econômica é obrigada a cumprir a função social determinada pela Constituição Federal de 1988.
Sérgio Varella Bruna[85] destaca que a função social determina no âmbito do ordenamento jurídico os limites da liberdade de iniciativa econômica. Nesse sentido destaca o autor:
O exercício do poder econômico será legítimo quando não conflite com os valores maiores dessa ordem econômica e com os objetivos sociais por ela visados. Isso equivale a dizer que não se admite o exercício de poder econômico que represente entrave ao desenvolvimento social e à marcha dos fatores sociais com vistas à consecução dos ideais de justiça social. De acordo com o ensinamento transcrito, em hipótese de conflito os interesses coletivos devem prevalecer sobre os individuais”[86].
Nesse sentido, Paulo Affonso Leme Machado[87] destaca que o caput do art. 192 da Constituição Federal dispõe que o sistema financeiro nacional tem a obrigação de servir aos interesses da coletividade, de maneira que a nenhuma instituição bancária ou de crédito é permitido financiar o crime, seja o crime ambiental ou de qualquer outra ordem, visto que o dinheiro que financia a produção e consumo deve ser atrelado à legalidade e à moralidade dessa produção e não pode bancar a poluição e a degradação do meio ambiente.
Nesse sentido, Sérgio Varela Bruna[88] ressaltar que os agentes econômicos são livres para desenvolver suas atividades econômicas, mas a liberdade de empresa somente encontrará respaldo na medida em que tal atuação se desenvolva em encontro à justiça social e ao princípio da dignidade da pessoa humana. Nesse sentido, destaca o autor:
O conteúdo dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, que certamente implicam em liberdades relativas, encontram limitação nos ditames da justiça social e no princípio da dignidade da pessoa humana. A Constituição Federal somente considera importante a livre iniciativa e a livre concorrência na medida em que servirem como meio para concretização de fins ou valores socialmente relevantes”[89].
Annelise Monteiro Steigleder[90] destaca que o direito ao livre exercício da atividade econômica está condicionado ao cumprimento da função social, de maneira que as atividades econômicas não podem ser lesivas ao meio ambiente. A perspectiva ambiental deve incidir sobre a propriedade dos meios de produção e sobre a atividade empresarial de uma forma geral, contribuindo para que as gerações presentes e futuras gozem de um meio ambiente ecologicamente equilibrado:
Em primeiro lugar, é preciso ter em vista o direito constitucional preexistente ao livre exercício de atividade econômica, ao trabalho e à livre iniciativa. São direitos fundamentais previstos no art. 170 da Constituição Federal. No entanto, o exercício destes direitos é condicionado à observância da função sócio-ambiental. Ou seja, reconhece-se o direito à livre iniciativa e ao desenvolvimento econômico, desde que a forma de exercício deste direito não venha a se revelar nefasta ao meio ambiente. Trata-se de uma nova perspectiva a incidir sobre a propriedade dos meios de produção e sobre a atividade empresarial, que deve ser solidária às necessidades de manutenção da qualidade ambiental disponível às gerações futuras[91].
Em vista disso, o art. 170 da Constituição Federal garante o direito ao livre exercício da atividade econômica, tal direito é condicionado à observância da função social dessas atividades.
8 – Licenciamento Ambiental e Responsabilidade Empresarial
É preciso destacar que a ordem econômica definida pela Constituição Federal deve ser compreendida como um meio para a realização de um objetivo maior, que é a concretização do Estado Democrático de Direito e o atingimento do bem comum. Nesse sentido, por ser um instrumento de controle das atividades econômicas que tem como objetivo garantir o direito da coletividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o licenciamento ambiental trabalha em prol do fim maior do ordenamento econômico e do próprio Direito.
De acordo com Antônio Inagê de Assis Oliveira[92], é o licenciamento ambiental o principal instrumento de que o Poder Público dispõe para viabilizar a utilização racional dos recursos ambientais por parte das atividades poluidoras ou modificadoras do meio ambiente, de maneira a atingir a finalidade social priorizada pela Constituição Federal.
Paulo de Bessa Antunes destaca que o licenciamento ambiental é condição essencial para o funcionamento regular de uma atividade econômica e que a conformidade ambiental obtida por meio desse instrumento não é apenas uma exigência do órgãos ambientais competentes, mas da sociedade civil por meio de organizações não governamentais e do próprio mercado econômico:
O licenciamento ambiental deve ser considerado um ativo intangível, pois ele é uma condição essencial e sine qua non para o regular funcionamento de uma empresa. A inexistência do licenciamento é uma ameaça constante ao desenvolvimento de atividades industriais e econômicas, visto que a pressão pela conformidade ambiental de uma firma não se limita aos órgãos públicos encarregados do controle ambiental. Nos tempos modernos, a conformidade ambiental das empresas é tema que extrapola a administração pública do meio ambiente e se alastra pela sociedade, que, mediante a constante vigilância das organizações não-governamentais (ONGs), exige dos empreendedores uma total submissão à legislação ambiental.Valorizar uma licença ambiental é extremamente importante para as empresas que prezam o seu bom nome e que buscam dar cumprimento às normas legais em suas atividades. Infelizmente, muitas empresas ainda não acordaram para a importância do licenciamento ambiental e não dão a devida atenção ao seu encaminhamento. Tramitam seguidamente nos órgãos ambientais processos mal elaborados, com análises técnicas insuficientes e pouca precisão nas informações, patrocinados por “despachantes” que os transformam em verdadeiros calvários empresariais. Fato é que, em boa medida, a demora nos processos de licenciamento se deve à pouca familiaridade dos empresários com a rotina administrativa específica que é fruto de uma compreensão equivocada do papel desempenhado pelo licenciamento ambiental na vida da empresa moderna[93].
Marcos Destefenni[94] ressalta que o licenciamento ambiental é uma das melhores formas já encontradas para controlar a atuação do ser humano em relação ao meio ambiente quando houver possibilidade de poluição. Ao impor condições ao exercício de determinadas atividades econômicas o Poder Público tenta impedir a degradação ambiental.
Na opinião de Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl[95] o licenciamento ambiental é o mais importante dos instrumentos de gestão ambiental em virtude de seu caráter preventivo, sendo portanto um instrumento para a consecução do desenvolvimento sustentável.
Márcia Walquíria Batista dos Santos[96] define o licenciamento ambiental como o mais importante instrumento de controle preventivo das atividades que podem degradar o meio ambiente.
Com efeito, o licenciamento ambiental é a base estrutural da gestão ambiental pelas empresas e demais atividades capazes de causar impacto ambiental, visto que cada licença ambiental aponta expressamente uma série de condicionantes que devem ser seguidas pelos empreendedores. Os direcionamentos apontados na licença ambiental devem ser entendidos como os procedimentos básicos de gestão ambiental, nada impedindo que a empresa ou atividade em questão tome cuidados ainda maiores em relação ao meio ambiente do que aqueles prescritos pela Administração Pública.
Rochelle Jelinek Garcez afirma que por meio do licenciamento ambiental a Administração Pública impõe condições ao exercício do direito de propriedade e do direito ao livre exercício das atividades econômicas com o objetivo de fazer com que a função social da propriedade seja observada. Nesse sentido, destaca a autora:
O licenciamento ambiental reflete a supremacia do interesse público na proteção do meio ambiente em relação aos interesses privados, já que cuida de proteger o direito fundamental da pessoa humana ao equilíbrio ecológica, posto no art. 225, caput, da Constituição Federal. Dada a indisponibilidade deste direito, cabe ao Poder Público – em defesa do meio ambiente – intervir nas atividades privadas, condicionando o seu exercício a determinadas obrigações que busquem atingir um padrão de desenvolvimento reputado sustentável[97].
O licenciamento ambiental é na opinião de Carlos Augusto Silva e Beviláqua e Vítor Henrique Salvador[98] num instrumento por meio de que a Administração Pública controla, fiscaliza e impõe limites à instalação e à operacionalização das atividades econômicas utilizadores de recursos ambientais ou potencial ou efetivamente causadora de impactos ambientais.
Sendo assim, é através do licenciamento ambiental que a Administração Pública pode impor condições e até impedir a implantação ou o funcionamento de complexos produtivos lesivos ao meio ambiente.
Conclusão
O licenciamento ambiental é o processo administrativo complexo que tramita perante a instância administrativa responsável pela gestão ambiental, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, e que tem como objetivo assegurar a qualidade de vida da população por meio de um controle prévio e de um continuado acompanhamento das atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente.
O objetivo do licenciamento ambiental é efetuar o controle ambiental das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, através de um conjunto de procedimentos a serem determinados pelo órgão administrativo de meio ambiente competente, com o intuito de garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado e de defender a qualidade de vida da coletividade.
O licenciamento ambiental é o mais efetivo instrumento de defesa do meio ambiente a disposição da sociedade e do Poder Público.
O desenvolvimento sustentável é o modelo que procura coadunar os aspectos ambiental, econômico e social, buscando um ponto de equilíbrio entre a utilização dos recursos naturais, o crescimento econômico e a equidade social.
A atividade empresarial possui uma função social e que por isso deve gerar benefícios não apenas para os seus proprietários e empregados e sim para toda a coletividade, e que a degradação do meio ambiente ou o desrespeito à legislação ambiental não são compatíveis com o exercício da função social.
A empresa, que é atividade econômica organizada com o objetivo de produzir ou de fazer circular bens ou serviços, está submetida aos princípios da ordem econômica elencados pelo art. 170 da Constituição Federal, destacando-se entre eles o da defesa do meio ambiente
O licenciamento ambiental é um instrumento de promoção do desenvolvimento sustentável, na medida em que procura coadunar a propriedade ao desempenho de sua função social no que diz respeito ao meio ambiente.
Para cumprir a sua função social a empresa deve necessariamente se submeter e obedecer ao licenciamento ambiental, que é a forma pela qual o Estado se assegura de que a atividade potencial ou efetivamente poluidora não colocará em risco o meio ambiente e a qualidade de vida da coletividade.
Uma empresa não pode ser considerada responsável do ponto de vista ambiental ou social se não obtém ou se não respeita a licença ambiental obtida, e que a empresa deve procurar fazer o licenciamento ambiental de sua atividade prestando todas as informações necessárias, da mesma forma que deve procurar seguir com exatidão as diretrizes levantadas ao longo do licenciamento ambiental e presentes na licença ambiental.
Advogado com atuação na Paraíba e em Pernambuco, Especialista Direito Processual Civil pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e em Gestão e Controle Ambiental pela Universidade Estadual de Pernambuco (UPE), Mestre em Direito Econômico pela Universidade Federal da Paraíba. Professor da Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas da Paraíba e da Universidade Estadual da Paraíba. Assessor jurídico da Coordenadoria de Meio Ambiente da Secretaria de Planejamento da Prefeitura de Campina Grande (PB).
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