Licitação: um olhar mais sustentável e menos econômico

Resumo: O presente artigo tem como finalidade precípua destacar a ligação entre a economia e a sustentabilidade através do Poder Público, em especial, do procedimento licitatório. Tendo a licitação o objetivo de proporcionar a Administração a possibilidade de realizar o negócio mais vantajoso sempre visando o interesse público, nada mais essencial que, quando de sua realização, sejam observadas as questões relativas ao meio ambiente, uma vez que a Carta Magna prevê que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo ele de uso comum do povo, preservando-o tanto hoje como para as futuras gerações. Resta destacar que, neste trabalho, demonstra-se que um olhar mais sustentável e menos econômico é mais benéfico e traz maiores benefícios a toda a sociedade.

Palavras-Chave: Licitação. Sustentabilidade. Meio Ambiente. Economia.

Sumário: 1. Licitação. 2.Sustentabilidade. 3. Licitação Sustentável. 4. Ordenamento Jurídico. 5. Princípios. 5.1 Princípio da Economicidade. 6. Aplicação pelo Mundo. 7. Aplicação no Brasil. 8. Conclusão. 9.Referências Bibliográficas.

Introdução

O presente artigo tem como escopo fundamental destacar um dos institutos de grande importância para os dias de hoje, os quais são pautados na questão da sustentabilidade, qual seja a licitação sustentável.

Para tanto, será feito um panorama conceitual de licitação e sustentabilidade o que levará a licitação sustentável. Neste desenrolar, será abordada a legislação pátria vigente, com ênfase à Constituição Federal de 1988 e os princípios decorrentes do instituto abordado, em especial, a princípio da economicidade.

Por fim, trará exemplos de aplicação do instituto em tela no Brasil e no Mundo, concluindo, então, que, na maior parte das vezes, um olhar mais sustentável e menos econômico é o melhor caminho a ser adotado.

1. Licitação

Licitação é definida, pelo Ilustre Doutrinador José Roberto Dromi, citado na obra de Maria Sylvia Zanella di Pietro in Direito Administrativo como:

“Procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração de contrato”[1].

Já o professor Edmir Netto de Araújo retira o conceito de licitação do próprio artigo 3º da Lei 8.666/93 e disciplina que:

“A conceituação legal da licitação a inclina ao duplo objetivo de proporcionar à Administração a possibilidade de realizar o negócio mais vantajoso e propiciar aos administrados a oportunidade de, em igualdade de condições, se candidatar ao contrato com a Administração”[2].

2. Sustentabilidade

Para Ignacy Sachs, o conceito de sustentabilidade:

“É um relacionamento entre sistemas econômicos dinâmicos e sistemas ecológicos maiores e também dinâmicos, embora de mudança mais lenta em que: a) a vida pode continuar infinitamente; b) os indivíduos podem prosperar; c) as culturas humanas podem desenvolver-se; d) os resultados das atividades humanas obedecem a limites para não destruir a diversidade, a complexidade e a função do sistema ecológico de apoio à vida”[3].

A noção de sustentabilidade ambiental é baseada na necessidade de se garantir a disponibilidade dos recursos hoje, assim como para as gerações futuras.

Carla Canepa esclarece que, junto com a discussão da sustentabilidade, encontra-se o conceito de qualidade de vida; o termo teria relação com viver – e não sobreviver: a vida em plenitude, usufruindo tudo quanto for necessário para, além da mera sobrevivência física, obter a realização de suas finalidades[4].

3. Licitação Sustentável

Na medida em que cresce a degradação ambiental irracional ao meio ambiente, em especial o natural, afetando negativamente a qualidade de vida das pessoas e colocando em risco as futuras gerações, torna-se crucial a maior e eficaz tutela dos recursos ambientais pelo Poder Público e por toda a coletividade.

Em decorrência desta degradação, inicia-se a edição de normas jurídicas de maior rigidez com a finalidade precípua de proteção ao meio ambiente.

Esta transição teve como marco mundial, a Conferência de Estocolmo (1972), apesar de o Brasil, à época, ainda manter uma postura retrógrada, onde se buscava o desenvolvimento econômico a todo custo, inclusive, em detrimento ao meio ambiente, ou seja, prevalência de uma “riqueza suja” sobre uma “pobreza limpa”.

Cumpre ressaltar ainda que, em 1988, aparece a proteção ambiental como norma constitucional. A Carta Magna traz em seu bojo um capítulo próprio referente ao meio ambiente e em seu artigo 225 disciplina direitos e obrigações da coletividade e do Poder Público em prol daquele.

“Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Outro momento que merece destaque é a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD – conhecida como ECO-92 ou RIO-92, marco inicial para uma nova visão ético-ambiental do País. Nesta Conferência, houve a aprovação da Declaração do Rio, documento que continha princípios ambientais e a Agenda 21, instrumento com metas mundiais para a redução da poluição e alcance de um desenvolvimento sustentável.

 Assim, a idéia de crescimento econômico dissociado da preservação ambiental vem perdendo espaço e, não seria diferente ao se considerar a forma mais importante de contratação do Poder Público, qual seja, a licitação.

Como pode ser amplamente observado na Constituição Federal, cabe também ao Poder Público “defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Neste diapasão, se desenvolve o conceito de licitação sustentável, uma vez que o governo é um grande comprador e consumidor dos recursos naturais, conforme se verifica na Agenda 21:

“Os próprios Governos também desempenham um papel no consumo, especialmente nos países onde o setor público ocupa uma posição preponderante na economia, podendo exercer considerável influência tanto sobre as decisões empresariais como sobre as opiniões do público. Conseqüentemente, esses Governos devem examinar as políticas de aquisição de suas agências e departamentos de modo a aperfeiçoar, sempre que possível, o aspecto ecológico de suas políticas de aquisição, sem prejuízo dos princípios do comércio internacional. (AGENDA 21, 1992, capítulo 4)”

A licitação sustentável é entendida como:

“Uma solução para integrar considerações ambientais e sociais em todos os estágios do processo da compra e contratação dos agentes públicos (de governo) com o objetivo de reduzir impactos à saúde humana, ao meio ambiente e aos direitos humanos. A licitação sustentável permite o atendimento das necessidades específicas dos consumidores finais por meio da compra do produto que oferece o maior número de benefícios para o ambiente e a sociedade”[5].

Neste sentido, segue posicionamento de Christiane de Carvalho Stroppa:

“A licitação sustentável é um processo por meio do qual as organizações de bens, serviços e obras, valorizam os custos efetivos que consideram condições de longo prazo, buscando gerar benefícios à sociedade e à economia e reduzir os danos ao ambiente natural”[6].

A licitação sustentável é também conhecida como “compras públicas sustentáveis”, “ecoaquisição”, “compras verdes”, “compra ambientalmente amigável” e “licitação positiva”.

4. Ordenamento Jurídico

Muito se locupletou a respeito da falta de disposições legais a respeito da licitação sustentável.

Resta destacar que esta modalidade de licitação é amplamente abarcada pela Carta Magna e nossa legislação infraconstitucional.

É mister ressaltar, novamente, a introdução na Constituição Federativa do Brasil, do artigo 225 que, assim, disciplina:

“Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”.

Não menos importante e diretamente relacionado com a preservação do meio ambiente, cumpre trazer à baila o artigo 170 do mesmo Diploma Legal:

“Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.

E, diante da colocação dos dispositivos na legislação constitucional, pode-se perceber, como bem ressaltou a Ilustre Doutrinadora Lena Barcessat, que nos dias de hoje, sem sombra de dúvidas, a sociedade brasileira evoluiu no sentido de considerar como bem comum temporal, um meio ambiente equilibrado, impondo aos cidadãos e ao Estado o dever de preservá-lo e defendê-lo, para as presentes e futuras gerações[7].

Neste diapasão, ao respeitar os dispositivos acima, a licitação sustentável passa a ter uma importância significativa para o Estado como agente regulatório e não apenas de viés econômico.

Conforme se verifica nos dizeres de Marçal Justen Filho, a intervenção indireta (papel regulador do Estado, onde este se limita a disciplinar, fiscalizar, reprimir a atividade econômica exercida pelo particular) consiste no exercício pelo Estado de sua competência legislativa e regulamentar para disciplinar o exercício de atividades econômicas desempenhadas na órbita pública ou privada[8].

Assim, o Estado, em obediência as suas prestações e realizações de políticas públicas, a longo prazo, passa a fazer economia, beneficiando a toda coletividade.

Em suma, a utilização desta modalidade de compra pelo Estado – licitação sustentável – não afronta qualquer dispositivo legal, desde que observados os ditames acima.

5. Princípios

Cumpre destacar ainda, que não somente as regras tipificadas em nosso ordenamento traduzem e carregam em seu bojo os imensos traçados para se preservar o meio ambiente em prol das gerações futuras.

Vale complementar que, na era pós-positivista, os princípios se revestem de maior participação, adquirem grande eficácia normativa e são dotados de maior generalidade do que as regras, razão pela qual neste trabalho merecem ser devidamente lembrados.

O artigo 3º, da Lei 8.666/93, com a alteração sofrida no ano de 2010, passa a vigorar embasado no princípio da isonomia e da promoção do desenvolvimento nacional sustentável:

“Art. 3 – A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”.Por fim, antes de se destacar o princípio da economicidade de ligação inquestionável com a matéria aqui abordada, vale destacar que nem sempre estes vêm explicitados em nosso ordenamento.

5.1. Princípio da Economicidade

Tal princípio, de suma relevância para o tema aqui abordado, vem disciplinado na Constituição Federal, em seu artigo 70, ao tratar da fiscalização contábil, financeira e orçamentária.

Para Ricardo Lobo Torres[9]:

“O conceito de economicidade, originário da linguagem dos economistas, corresponde, no discurso jurídico, ao de justiça. (…) Inspira-se no princípio do custo/benefício, subordinado à idéia de justiça, que deve prevalecer no fornecimento de bens e serviços públicos”.

Já Marçal Justen Filho diz que:

“A economicidade impõe adoção da solução mais conveniente e eficiente sob o ponto de vista da gestão dos recursos públicos. Toda atividade administrativa envolve uma relação sujeitável a enfoque de custo benefício”[10].

Logo, pode-se entender o princípio da economicidade como maior benefício, menor custo.

Desta forma, este princípio ganha relevância ao se disciplinar a respeito de licitação verde, já que esta corresponde a uma forma de inserção de critérios ambientais e sociais nas compras e contratações realizadas pela Administração Pública, priorizando a compra de produtos que atendam critérios de sustentabilidade.

E, exatamente, por envolver questões relacionadas a sustentabilidade, a contratação muitas vezes tem valor mais elevado, portanto, ao invés de minorar os custos, aumentam-se os mesmos, o que gerou aos mais conservadores a idéia de que a licitação sustentável afrontaria o princípio da economicidade.

Entretanto, tal argumento naufragou uma vez que o eventual aumento imediato do preço dos produtos e serviços pode ser compensado, a médio e longo prazo, pela diminuição dos danos ambientais[11].

Tal mudança de postura pela Administração possibilita uma visão mais sustentável e menos financeira da licitação que, hoje, é conhecida como política de desenvolvimento sustentável.

Nesse sentido é a lição de Celso Antônio Pacheco Fiorillo:

“Constata-se que os recursos ambientais não são inesgotáveis, tornando-se inadmissível que as atividades econômicas desenvolvam-se alheias a esse fato. Busca-se com isso a coexistência harmônica entre economia e meio ambiente. Permite-se o desenvolvimento, mas de forma sustentável, planejada, para que os recursos hoje existentes não se esgotem ou tornem-se inócuos.

Com isso, a noção e o conceito de desenvolvimento, formados num Estado de concepção liberal, alteraram-se, porquanto não mais encontravam guarida na sociedade moderna. Passou-se a reclamar um papel ativo do estado no socorro dos valores ambientais, conferindo outra noção ao conceito de desenvolvimento. A proteção do meio ambiente e o fenômeno desenvolvimentista (sendo composto pela livre iniciativa) passaram a fazer parte de um objetivo comum, pressupondo "a convergência de objetivos das políticas de desenvolvimento econômico, social e cultural e de proteção ambiental”[12].

Novamente, citando o Ilustre Doutrinador Marçal que, corroborando tal entendimento assevera que:

“O critério de seleção da melhor alternativa não é sempre a maior vantagem econômica. Deve-se examinar se a busca pela maior vantagem não colocará em risco outros valores, de hierarquia superior. Se a solução economicamente mais vantajosa puser em risco a integridade de vidas humanas, o Estado deverá optar por alternativa. Estará obrigado a escolher via mais onerosa economicamente, mas adequada a preservar a integridade dos indivíduos”[13].

Neste diapasão, cumpre ressaltar posicionamento do Supremo Tribunal Federal que, assim, prolatou em julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.540-MC:

“A atividade econômica não pode ser exercida em desarmonia com os princípios destinados a tornar efetiva a proteção ao meio ambiente.

A vantajosidade determinada no artigo 3º da Lei 8.666/93 espelha basicamente a busca por contratação que seja tanto economicamente mais vantajosa — menor gasto de dinheiro público — quanto que assim o seja qualitativamente – melhor gasto.

Destarte, utilizando-se do conceito de ecoeficiência, pode-se definir vantajosidade ambiental como sendo a qualidade de um objeto ou serviço de possuir um desempenho econômico/ambiental mais eficiente, com custo de operação e manutenção menor, menos agressivo ao meio em comparação a outro produto convencional.

Em suma, a licitação deve ser utilizada para ampliar os benefícios para a sociedade, que vão muito além do mero cotejo de preços e técnicas”[14].

6. Aplicação pelo Mundo

Resta destacar que este assunto é tratado mundialmente.

A Organização das Nações Unidas, através de seu departamento denominado Un-Desa (Department of Economic and Social Affairs) vem promovendo discussões sobre o tema.

Na última reunião ocorrida em junho de 2005, 3º Encontro de Especialistas sobre Licitação Pública Sustentável, alguns países destacaram as iniciativas que vêm adotando.

Hideki Nakara, da rede de compras verdes do Japão, explicou que governo e indústrias criaram conjuntamente uma organização privada, que promove iniciativas de consumo sustentável, que incluem desde treinamentos e publicações até o desenvolvimento de catálogos de compras online. O sistema japonês de compras sustentáveis é o mais completo e dinâmico em uso no mundo.

Já a Suécia, criou uma entidade composta por entidades públicas e empresas, que define prioridades de ação para compras sustentáveis e baseia suas decisões em estudos científicos de ciclo de vida e análises econômicas para construir critérios e indicadores de sustentabilidade de produtos e serviços.

Craig Kneeland, da agência estatal de energia de Nova York (Nyserda), apresentou os requisitos legais de construção e arquitetura sustentável em vigor no estado. Informou que em Nova York há incentivos fiscais para o uso de equipamentos eficientes sob o ponto de vista ambiental e energético, e que o estado tem legislação em vigor que tornou obrigatória a economia energética nos prédios construídos em seu território.

Estes são alguns exemplos de programas praticados pelo mundo, com o auxílio do Poder Público, a fim de conservar de maneira mais eficiente e rápida o meio ambiente, para as presentes e futuras gerações.

7. Aplicação no Brasil

O Brasil que, também participou do encontro acima destacado, vem demonstrando interesse em colaborar para a preservação ambiental nos três poderes.

No âmbito executivo, desde 1995, iniciou-se uma vasta campanha para a mantença de um meio ambiente equilibrado. Durante o governo de Mario Covas, no programa da Secretaria do Estado do Meio Ambiente de São Paulo, em prol da proteção da camada de ozônio, foi editado o Decreto n. 41.629/97, que proibia a aquisição por qualquer entidade do governo do estado de produtos ou equipamentos contendo substância degradadora da camada de ozônio controlada pelo Protocolo de Montreal.

Em 2005, edita-se o Decreto n. 49.675, aprovado pelo governador Geraldo Alckmin e publicado no Dia do Meio Ambiente, que estabelece o controle ambiental para a utilização de produtos e subprodutos de madeira de origem nativa em obras e serviços de engenharia contratados pelo Estado de São Paulo.

No Poder Legislativo, ressalta-se a aprovação da Lei n. 3.908/2002 (Rio de Janeiro), que proíbe o uso de alimentos geneticamente modificados nas merendas escolares.

A cidade de Santa Catarina iniciou juntamente com a cidade do Paraná e do Rio Grande do Sul a compra de produtos alimentícios orgânicos para serem servidos às crianças nas escolas públicas, os chamados programas de merendas ecológicas.

No Município de São Paulo, o prefeito José Serra, por decreto de 2005, estabeleceu o controle de uso de madeira em obras públicas para evitar a exploração de madeira ilegal da Amazônia.

Na esfera judicial, o Presidente do Tribunal Federal da 4ª Região (sul do país) determinou por portaria a compra progressiva de papel não clorado para uso no tribunal.

Não menos importante, cumpre ressaltar o papel da organização não-governamental – Greenpeace – que criou uma campanha intitulada “Cidades Amigas da Amazônia”, que atua prioritariamente na licitação sustentável de madeira produzida na Amazônia e produtos florestais.

8. Conclusão

É mister destacar que o procedimento licitatório tem como objetivo a primazia do interesse público sobre o particular, já que este princípio é a base do direito administrativo, sendo assim, a contratação proveniente deste instituto deve ser a mais vantajosa, não só para os cofres públicos, mas também para a sociedade.

Desta forma, ao se vislumbrar a sustentabilidade juntamente com o procedimento licitatório, a finalidade envolvida é justamente garantir uma melhor qualidade de vida a todos, hoje e futuramente.

 Novamente, vale destacar o conceito de licitação sustentável disciplinado por Christiane Stroppa, a qual leciona que a licitação sustentável é um processo por meio do qual as organizações valorizam os custos efetivos que consideram condições de longo prazo, buscando gerar benefícios à sociedade e à economia e reduzir danos ao ambiente natural.

A forma de pensar tanto da Administração Pública quanto da coletividade a que ser alterada.

Com alguns exemplos trazidos a este artigo, nota-se que há uma tendência a transformar o pensamento imediatista e com viés puramente econômico, por aquele mais ponderado e, por vezes, com valor mais elevado, porém gerador de enormes benefícios para toda a coletividade, para a economia e para o meio ambiente.

Para que o País possa se desenvolver, é necessário um olhar mais sustentável e menos econômico hoje, para que possa colher bons frutos amanhã.