O Controle Judicial da Administração Pública e o Papel do Ministério Público

THE JUDICIAL CONTROL OF THE PUBLIC ADMINISTRATION AND THE ROLE OF THE PUBLIC MINISTRY

 

Leonardo Ranieri Lima Melo*

 

RESUMO: O Controle Judicial da Administração Pública e o papel do Ministério Público, tratando acerca da Normatização constitucional e legal, os Legitimados ativos e passivos do controle, os limites do controle judicial, atos, aspectos e objetos do controle, Instrumentos judiciais de controle, e a administração pública em juízo. O Controle Judicial da Administração Pública é função do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelos Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Esse Controle, destarte, como o próprio nome já diz, é exercido exclusivamente pelos órgãos do Poder Judiciário e tem atuação sobre os atos administrativos praticados pelo Executivo, Legislativo e Judiciário. Por conseguinte, assegura que esse tipo de controle poderá recair sobre qualquer ato da administração pública que tem a finalidade de garantir a atuação administrativa idônea e adstrita, porém, é vedado ao Poder Judiciário apreciar o mérito administrativo e restringe-se ao controle de legalidade e da legitimidade do ato impugnado.

PALAVRAS-CHAVE: Controle Judicial da Administração Pública. Ministério Público. Poder Judiciário. Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

ABSTRACT: The Judicial Control of Public Administration and the role of the Public Prosecutor’s Office, dealing with constitutional and legal Normatization, the active and passive legitimacy of control, the limits of judicial control, acts, aspects and of control, Judicial control instruments, and public administration in court. Judicial Control of Public Administration is a function of the Judiciary on the administrative acts exercised by the Three Branches of power (Executive, Legislative and Judiciary). This Control, therefore, as its name already says, is exercised exclusively by the organs of the Judiciary Power and acts on the administrative acts practiced by the Executive, Legislative and Judiciary. This way, it is assured that this type of control may fall on any act of the public administration that has the purpose of guaranteeing the proper and proper administrative action. However, it is forbidden for the Judiciary to assess the administrative merit and is restricted only to the control of legality and the legitimacy of the contested act.

KEYWORDS: Judicial Control of Public Administration. Public ministry. Judicial power. Three Powers (Executive, Legislative and Judiciary).

 

SUMÁRIO: Introdução. 1. O Controle da Administração Pública. 2. O Ministério Público no Controle da Administração Pública. Considerações Finais.

 

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como título: “O Controle Judicial da Administração Pública e o papel do Ministério Público”, destacando a existência de um controle, legitimados, limites e atos, além dos aspectos e objetos desse controle. E para o amplo e eficaz emprego da efetividade deste controle, faz-se necessário compreender a expansão do tema referente ao papel do Ministério Público.

Notadamente, o estudo analisará o papel do Controle Judicial da Administração Pública que é função do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelos Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), ou seja, o controle judicial é o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário.

O trabalho também objetiva analisar os artigos da Constituição Federal Brasileira, que estabeleceu normas para a concessão do Controle Judicial da Administração Pública, respectivamente, qualquer tema de Direito Administrativo, inclusive o do controle jurisdicional sobre a Administração, só pode ser notado e distribuído quando bem compreendido a noção contemporânea de Estado de Direito, com maior respeito da Administração a princípios e valores de natureza constitucional.

Sobretudo no escopo do reconhecimento de direitos fundamentais, associado a tais ideias, é imprescindível concluir que atividade administrativa alguma pode retirar sua legitimidade de uma legalidade apenas evidente, eloquente e semântica. O administrador, mais do que nunca, é submisso não da lei, mas da ordem jurídica justa. A garantia dos direitos fundamentais promove a equidade, de modo a proporcionar justiça, consequentemente garantindo a efetividade da justiça em sentido amplo para todos os cidadãos brasileiros de forma rápida, eficiente e honesta.

Compromete-se, ainda, a demonstrar a necessidade premente de uma melhor organização da estruturação do Poder Judiciário Nacional, na busca de uma verdadeira efetividade deste controle. Além de analisar as inovações relacionadas que visam à desburocratização, bem como a identificação a fim de sanar todos os obstáculos dos quais estes enfrentam.

Consequentemente, analisar a submissão do administrador é o preço de uma real e verdadeira justiça administrativa, crescente e substancialmente garantida por um controle jurisdicional desenvolvido, reverente e preciso, pronto a corrigir imperfeições, a impedir desmandos e desgovernos e, em maior grau, a garantir a missão que lhe impôs, conforme o texto constitucional, o Estado Democrático e Social de Direito brasileiro.

Destaca-se também da leitura da Carta Magna de 1988 o papel de destaque conferido ao Ministério Público, caracterizado como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. A Constituição Federal Brasileira de 1988 aproximou o Ministério Público do cidadão e, nessa dimensão eminentemente social, desobrigado de inúmeros vínculos com o Poder Executivo, cabe-lhe unir-se a outras forças e meios para combater os abusos da Administração Pública.

 

1 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2017, p. 567) em seu livro Manual de Direito Administrativo, define: Controle judicial é o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário.

Ademais, conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 865) em seu livro Direito Administrativo, conceitua:

O controle judicial constitui, juntamente com o princípio da legalidade, um dos fundamentos em que repousa o Estado de Direito. De nada adiantaria sujeitar-se a Administração Pública à lei se seus atos não pudessem ser controlados por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos por ela praticados.

Controle Judicial da Administração Pública é função do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelos Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). O Poder Judiciário se inclui quando este realizar a função administrativa. Esse Controle, portanto, como o próprio nome já diz, é exercido exclusivamente pelos órgãos do Poder Judiciário e tem atuação sobre os atos administrativos praticados pelo Executivo, Legislativo e Judiciário. Deste modo, assegura que esse tipo de controle poderá recair sobre qualquer ato da administração pública que tem a finalidade de garantir a atuação administrativa idônea e adstrita, porém, é vedado ao Poder Judiciário apreciar o mérito administrativo e restringe-se ao controle de legalidade e da legitimidade do ato impugnado.

Pode-se afirmar que, em razão do Direito Brasileiro ter adotado o sistema da jurisdição una, o Poder Judiciário tem o domínio da função jurisdicional, quer dizer, do poder de apreciar, com força de coisa julgada lesão ou ameaça de direitos fundamentais, no caso dos direitos individuais e coletivos. Graças a adoção do sistema da jurisdição una, fundamentado no artigo 5º, inciso XXXV da Constituição Federal Brasileira, no direito brasileiro, o Poder Judiciário deverá apreciar qualquer lesão ou ameaça a direito, mesmo que o autor da lesão seja o poder público.

Distanciou-se, portanto, o sistema da dualidade de jurisdição em que, simultaneamente ao Poder Judiciário, existem os órgãos do Contencioso Administrativo que exercem, com aquele, função jurisdicional das lides, dos conflitos que a administração pública seja parte interessada.

Com fulcro no art. 5º, XXXV, e 37, caput, da Constituição Federal Brasileira:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:  (…)

XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; (…)

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…) (BRASIL, 1988).

A origem do controle é do Poder Judiciário, exercido de maneira exclusiva pelos seus órgãos. No sistema de equilíbrio de Poderes, o Poder Judiciário assume o importante encargo de examinar a legalidade e a constitucionalidade de atos e leis, que representa, o poder jurídico por excelência, sempre afastado dos interesses políticos que figuram frequentemente nos Poderes Executivo e Legislativo com fulcro no art. 2º, da Constituição Federal Brasileira, quer dizer, apesar da existência do princípio da separação de poderes, a administração pública está sujeitada aos controles exercido pelos três poderes, como exposto anteriormente.

Segundo o dicionário Aurélio Jurisdição é definido como sendo: Faculdade de aplicar as leis e de corrigir os que as quebrantam/ Atribuições do magistrado/ Área em que se tem jurisdição/ Alçada/ Competência/ Poder e Influência. (AURÉLIO, 2018, p.01). Já com fulcro no Dicionário Online Português Jurisdição é definido como sendo: Poder ou direito de julgar/ Extensão territorial em que atua um juiz. (DICIO, 2018, p.01).

A jurisdição é una e indivisível, sua classificação é apenas para fins didáticos (organização do Poder Judiciário). Atualmente, o Estado é dividido com fulcro na Organização dos Poderes embasado de acordo com o Princípio da Separação de Poderes, portanto, não separa os poderes, mas suas funções e atribuições.

Por outro lado, segundo o dicionário Aurélio Judiciário é definido como sendo: “Relativo a justiça ou a juiz”. (AURÉLIO, 2018, p. 01). Já com fulcro no Dicionário Online Português Judiciário é definido como sendo: “Poder Judiciário/ órgão governamental responsável pela aplicação das leis regulamentadas pela Constituição”. (DICIO, 2018, p. 01).

Instituições do Poder Judiciário o realizam por intermédio de ações próprias, a exemplo do mandado de segurança, do mandado de injunção, do habeas corpos, do habeas data, da ação popular e da ação civil pública. Atribuem-se como meios de controle dos atos administrativos as vias processuais da Justiça Comum, com os procedimentos ordinário, sumário e especial, os quais qualquer cidadão que se sinta ameaçado ou lesado pela prática dos atos da Administração Pública, ou ainda que vise à proteção dos interesses coletivos ou difusos, no caso da ação popular ou da ação civil pública, e ainda pelo uso da ação direta de inconstitucionalidade ou da ação declaratória de constitucionalidade. No caso de abuso ou ato de ilegalidade que atinja direito individual praticada pela Administração Pública, quem se sentir lesado poderá impetrar mandado de segurança.

De outro lado, pode ser impetrado mandado de segurança coletivo para defesa de interesses referentes aos integrantes de partidos políticos, além do mandado de injunção quando alguém se sentir prejudicado pela falta de alguma norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e habeas data para que qualquer pessoa tenha acesso aos registros públicos que lhe concernem perante as repartições públicas.

Poderá ser proposta ação direta de inconstitucionalidade para aferir se determinada lei se encontra em consonância com os preceitos normativos constitucionais, ou a ação declaratória de constitucionalidade para que se afaste qualquer dúvida sobre a constitucionalidade ou não de determinada lei, dentre outras ações ordinárias que podem ser ajuizadas pelo particular em face da Administração Pública, tais como ações possessórias, ações monitórias e de cobrança, etc. Conclui-se, estes são alguns meios que podem ser utilizados, tanto pelos particulares como por outras entidades, para o controle sobre os atos administrativos, chegando até mesmo a invalidação destes.

Portanto, por todos, esses aspectos, o Poder Judiciário é um dos três poderes do Estado moderno na divisão preconizada por Montesquieu em sua teoria da separação dos poderes. É exercido pelos juízes e possui a capacidade e a prerrogativa de julgar, de acordo com as regras constitucionais e leis criadas pelo poder legislativo em determinado país. As funções essências do Poder Judiciário com fulcro nos artigos 92 a 100, da Constituição Federal Brasileira, são, dentre eles: jurisdição (Função Típica), legisla (Elabora seu Regimento Interno) e administrativa (Orçamento Próprio).

De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2017, p. 567) em seu livro Manual de Direito Administrativo, expõe:

Com a EC nº 45/2004, que acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º, da CF (que relaciona os direitos e garantias fundamentais), o controle judicial deve sujeitar-se ao princípio da eficiência, sendo assegurado a todos a duração aceitável e tramitação célere dos processos, porque somente assim será resguardado o princípio do acesso à justiça, contemplado no art. 5º, XXXV, da Carta vigente. Depois de promulgada a EC no 45/2004 (reforma do Judiciário), na qual foi previsto o sistema de súmulas vinculantes, com o objetivo de reduzir o número de processos judiciais e acelerar sua solução, foi editada a Lei no 11.417, de 19.12.2006, para regulamentar o aludido sistema (…).

A relevância do controle judicial é mais notória, no caso significativa, se consideramos os direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição Federal Brasileira. O Poder Judiciário, por ser considerado um poder paralelo do interesse das pessoas públicas e privadas, assegura sempre um julgamento em que o único fator de motivação é a lei ou a Constituição. Portanto, quando o Poder Legislativo e o Poder Executivo se desvinculam de seu padrão, medida e critério ofendem os direitos individuais e coletivos. Como resultado, o controle judicial vai restaurar a situação de legitimidade, sem que o mais simples indivíduo seja prejudicado pelo influente poder estatal.

O controle judicial recaí notadamente sobre a atividade administrativa estatal, podendo ser desempenhado por qualquer poder, além de atingir basicamente os atos administrativos do Poder Executivo, mas também examina os atos do Poder Legislativo e do próprio Poder Judiciário, no qual se desempenha a atividade administrativa em grande quantidade. Afirma-se que o exercício do controle administrativo é extremamente importante para a limitação, de forma lícita, a atuação do poder público, impedindo que a administração haja com arbitrariedade e autoritarismo. Os atos administrativos submetidos ao controle especial são:  atos políticos, os atos legislativos típicos e os atos interno corporis.

Os sistemas de controle é o conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento jurídico que têm por finalidade fiscalizar a legalidade dos atos da Administração, que tem como principal função evitar que a atividade administrativa, tanto no âmbito interno quanto aos administrados, fique desprovida de controle de legalidade, esses sistemas sofrem algumas variações. Vale ressaltar, que são 2 (dois) sistemas, basicamente: o sistema do contencioso administrativo e o sistema da unicidade de jurisdição. O controle judicial sobre os atos administrativos é exclusivamente de legalidade, quer dizer, o Poder Judiciário tem o poder de confortar qualquer ato administrativo com a lei ou com a constituição, declarando a sua invalidação de modo a não permitir que continue produzindo efeitos ilícitos.

Os instrumentos de controle são 2 (dois), dentre eles: Meios Inespecíficos de Controle Judicial da Administração, são os representados por aquelas ações judiciais de que todas as pessoas se podem socorrer, quer dizer, por aquelas ações que não exijam necessariamente a presença do Estado em qualquer dos polos da relação processual e os Meios Específicos de Controle Judicial, são aquelas ações que exigem a presença no processo das pessoas administrativas ou de seus agentes. Esses meios se caracterizam pelo fato de que foram instituídos visando exatamente à tutela de direitos individuais ou coletivos contra atos da autoridade, comissivos e omissivos. Percebe-se, não apenas os atos praticados pela administração serão objeto de controle, mas também as suas omissões quando resultadas de instruções normativos e preceitos constitucionais que deveriam serem cumpridos pela Administração Pública.

 

2 O MINISTÉRIO PÚBLICO NO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O Controle Judicial de Políticas Públicas tem como princípio basilar o Ministério Público, pois através dos instrumentos constitucionais, possuem a virtude de assegurar os direitos sociais, além do controle e fiscalização dos atos da administração pública com fulcro no artigo 129, da Constituição Federal Brasileira, que enumera as principais funções do Ministério Público:

 

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

I – Promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;

II – Zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia;

III – Promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

IV – Promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;

V – Defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;

VI – Expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;

VII – Exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

VIII – Requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;

IX – Exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.

 

A autonomia e a independência funcional conferidas aos membros do Ministério Público, permitem o efetivo exercício de suas funções, de modo dinâmico e combativo, na defesa imparcial da ordem jurídica, da democracia e dos interesses da sociedade. Atualmente, o Ministério Público vem ganhando cada vez mais espaço de destaque, não apenas na organização do Estado, mas na própria sociedade, pois enquanto instituição permanente de defesa da cidadania, é órgão de controle da Administração Pública e tem como atribuição zelar pela implementação de políticas e serviços públicos de qualidade. Portanto, o mesmo deverá atuar no momento do mau funcionamento do serviço público, dentre outros, com fulcro nos artigos 127 a 130, da Constituição Federal Brasileira.

A importância do papel do Ministério Público ao atuar tanto em meios extrajudiciais quanto judiciais, para o oferecimento da ação civil pública como instrumento desse controle judicial de políticas públicas, uma vez que a própria constituição concedeu prerrogativas e deveres aos promotores públicos para a proteção dos direitos individuais e coletivos indisponíveis.

O Ministério Público se adequa neste meio, com o papel fiscalizador, pois, enquanto instituição permanente de defesa da cidadania é órgão de controle da Administração Pública e tem como dever e obrigação, zelar pela cidadania e legalidade no âmbito da fiscalização dos Tribunais de Contas. Para efetuar o controle sobre a Administração Pública e de políticas públicas, antes de ingressar judicialmente, o Ministério Público poderá valer-se dos meios extrajudiciais de que possui, dentre ele: a instauração de procedimentos administrativos e inquéritos civis, expedição de recomendação, celebração de termo de ajustamento de conduta e promoção de audiências públicas.

Além destas, Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 947) dispõe com exatidão a ação direta de inconstitucionalidade como modalidade de controle judicial da Administração, posto que, está visa a retirar do ordenamento jurídico as leis ou atos do Poder Público incompatíveis com a Constituição. Vale ressaltar, esta regulada na Lei nº 9.868/99.

Inteirando, pretendeu o constituinte de 1988 que o Ministério Público, instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, ficasse incumbido da defesa da ordem jurídica e do regime democrático com fulcro no art. 127, caput, da Constituição Federal Brasileira. Não é difícil compreender, que, de lege lata, pode e deve o Ministério Público invocar a prestação jurisdicional no controle da legalidade, legitimidade, competência, finalidade e forma dos atos administrativos dos tribunais.

Segundo o conceituado Hely Lopes Meirelles nos diz que, segundo o Poder, órgão ou autoridade que o exercita, o controle será interno (se exercido dentro do âmbito da própria entidade ou órgão responsável pela atividade controlada) ou externo (quando realizado por órgão estranho a Administração responsável pelo ato controlado), caracterizando forma mista de controle.

De acordo com a eficiência, o controle externo se mostra em vantagem sobre o outro. Contudo, não se encontrou, ainda, uma fórmula de controle externo do Poder Judiciário compatível com a sua indispensável independência. Portanto, o controle interno atual não produz os resultados requeridos.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conclui-se, a possibilidade de a Administração Pública transacionar em Juízo, historicamente enfrentou barreiras quase que intransponíveis, alicerçadas especialmente no princípio da indisponibilidade do interesse público, porém, esse ponto de vista vem evoluindo mesmo que tardiamente, conforme a evolução da sociedade, do direito e da própria figura de Estado, e com aumento de poderes, a jurisdição passou a ter mais responsabilidades, pois surge a função de concretizar os direitos e deveres estabelecidos constitucionalmente, principalmente do ponto de vista do reconhecimento de direitos fundamentais, associado a tais ideias, é imprescindível concluir que atividade administrativa alguma pode retirar sua legitimidade de uma legalidade apenas evidente, eloquente e semântica. O administrador, mais do que nunca, é submisso não da lei, mas da ordem jurídica justa. A garantia dos direitos fundamentais promove a equidade, de modo a proporcionar justiça, consequentemente garantindo a efetividade da justiça em sentido amplo para todos os cidadãos brasileiros de forma rápida, eficiente e honesta.

A figura do Estado de Direito, busca-se uma contextualização nacional da Administração Pública, desde seu primórdio Patrimonialista, passando pelo seu período Burocrático, até chegar-se ao Gerencial, com a inserção do princípio da eficiência com fulcro no artigo 37, caput, da Constituição Federal Brasileira, portanto, a integração do Estado Democrático de Direito à Administração Pública Gerencial, resulta numa nova perspectiva de Administração, surtindo reflexos diretos na sua atuação em juízo, feita pela Advocacia Pública.

Constata-se, a submissão do administrador é o preço de uma real e verdadeira justiça administrativa, crescente e substancialmente garantida por um controle jurisdicional desenvolvido, reverente e preciso, pronto a corrigir imperfeições, a impedir desmandos e desgovernos e, em maior grau, a garantir a missão que lhe impôs, conforme o texto constitucional, o Estado Democrático e Social de Direito brasileiro, além da importância conferido ao Ministério Público atribuído pela Constituição Federal Brasileira de 1988, caracterizado como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, dentre outras atribuições. Vale ressaltar, a Constituição Federal Brasileira de 1988 aproximou o Ministério Público do cidadão e, nessa dimensão eminentemente social, desobrigado de inúmeros vínculos com o Poder Executivo, cabe-lhe unir-se a outras forças e meios para combater os abusos da Administração Pública.

 

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* Bacharel em Direito pelo Centro Universitário UNINOVAFAPI. Mediador e Árbitro extrajudicial. E-mail: leonardolima221@gmail.com