Autor: Jordan Albuquerque Simonetti de Melo – Graduando em Direito pelo Centro Universitário Luterano de Manaus – CEULM/ULBRA. (E-mail: jordansimonetti@rede.ulbra.br)
Orientador: Ingo Dieter Pietzsch – Dr. Em Direito Jurídico Educacional pela Universidad Nacional Expermental De Los Lianos Occedentales Ezequiel Zamora – UNILLEZ. (E-mail: ingo.pietzsch@ulbra.br)
Resumo: O Sistema Tributário Brasileiro, atualmente, se apresenta como um compilado de tributos aleatórios e cumulativos, sistematizados em uma legislação complexa, confusa, contraditória e com alta incidência sobre o consumo, onde, nem mesmo, os especialistas apresentam domínio absoluto. Tendo em vista esse cenário, o presente estudo teve por escopo analisar os dispositivos legais mais relevantes para o contribuinte comum, especialmente no que diz respeito à maneira como esses tributos encontram-se embutidos em serviços e produtos rotineiro, mascarando sua real existência para o cidadão comum. Para tanto, utilizou-se de pesquisa bibliográfica acerca da legislação, da doutrina e da jurisprudência pertinentes ao ramo do Direito Tributário no Brasil. Ao fim do estudo, foi possível inferir que uma das principais falhas desse sistema está situada na ausência de delimitação explícita dos impostos custeados pelo contribuinte, visto que as empresas prestadoras de serviços ou fornecedoras de produtos, incluem, de forma velada ou obscura, o valor correspondente às incidências fiscais ao valor final da compra, de modo que o consumidor, na maior parte das vezes, não tem ideia da incidência desses valores sobre o valor final do produto.
Palavras-chave: Sistema Tributário Brasileiro. Contribuinte. Justiça Tributária.
Abstract: The Brazilian Tax System currently presents itself as a compilation of random and cumulative taxes, systematized in a complex, confusing, contradictory and high consumption tax legislation, where even the experts do not have absolute dominance. Given this scenario, the present study aimed to analyze the most relevant legal provisions for the common taxpayer, especially regarding the way these taxes are embedded in routine services and products, masking their real existence for the citizen. common. For this, we used bibliographic research about the legislation, doctrine and jurisprudence relevant to the branch of Tax Law in Brazil. At the end of the study, it was possible to infer that one of the main shortcomings of this system lies in the absence of explicit delimitation of taxes borne by the taxpayer, as service providers or product suppliers include, in a veiled or obscure manner, the value tax consequences of the final value of the purchase, so that the consumer, for the most part, has no idea of the impact of these values on the final value of the product.
Keywords: Brazilian Tax System. Taxpayer. Tax Justice.
Sumário: Introdução; 1 Tributos: origem, conceitos e definições; 1.1 Da origem histórica dos tributos; 1.2 Dos tributos: conceitos e definições; 1.3 Tipos de tributos; 1.4 A origem do Sistema Tributário no Brasil; 2 Os impactos e a complexidade da carga tributária para o contribuinte; 2.1 Reforma Tributária; Considerações Finais; Referências Bibliográficas.
Introdução
O Brasil é um país mundialmente conhecido, dentre outras características, como um país marcado pela desigualdade social e pela má distribuição da renda, gerados, principalmente, em decorrência da ineficiência do nosso sistema tributário, onde quem menos recebe é quem mais contribui para o Sistema Arrecadatório.
No entanto, a maior parte da população brasileira, composta por cidadãos de baixa renda e, consequentemente, isenta da declaração anual do Imposto de Renda, carrega a plena convicção de que não paga imposto algum para o governo, ignorando a incidência implícita das taxas tributária nos mais rotineiros produtos e serviços.
Com efeito, na intenção de não repartir com estados e municípios, o aumento da tributação, a União passou a utilizar-se das contribuições sociais para incrementar sua receita, tornando, assim, mais difícil ao contribuinte, saber quanto, efetivamente, está pagando de tributos. Ou seja, diversos produtos, como os produtos do ramo das bebidas, têm imputada, ainda, a carga tributária repassada do IPI, de modo que que os tributos e tarifas públicas incidem várias vezes sobre determinado produto ou serviço.
Por exemplo, apenas para circular com seu veículo, o cidadão contribui, cumulativamente, de diversas maneiras, ao arcar com a CIDE/Combustíveis (inserido no preço dos combustíveis); o ICMS sobre mercadorias e fretes (embutido nos preços de cada um dos produtos adquiridos e nos combustíveis); além do IPVA, pago sobre a propriedade do veículo.
Porém, por não precisar realizar a Declaração Anual de Imposto de Renda, o cidadão mais humilde detém a ideia, equivocada, de que os serviços prestados pelo Poder Público, de forma “gratuita”, são, realmente, concessões de um Estado generoso e preocupado com os mais desprovidos de recursos, aceitando, sem questionar, a péssima qualidade dos mesmos.
O presente estudo tem, portanto, o escopo de analisar as especificações do Sistema Tributário Brasileiro, com ênfase especial à discriminação dos impostos embutidos em bens e produtos comuns e à condição do contribuinte de menor poder aquisitivo e, consequentemente, mais atingindo pelas más condições dos serviços públicos ofertados, visto que considera estar recebendo um “favor” do Estado, ao se utilizar desses serviços, não estando, portanto, em condições morais de reclamar das péssimas condições ofertadas.
É preciso, pois, suscitar o debate acerca da contribuição tributária velada, incutindo na população a concepção de que serviços públicos, tais como educação, segurança e saúde, não são meras cortesias do Estado, mas sim, direitos conquistados enquanto produto da participação na economia estatal, passíveis, pois, de questionamento e cobranças por melhorias. Somente com a conscientização dos contribuintes será possível pressionar os governantes no sentido de racionalizar os gastos públicos e a tributação, propiciando condições para o aumento da eficiência da economia, otimizando o consumo.
1 Tributos: origem, conceitos e definições
1.1 Da origem histórica dos tributos
Inicialmente voluntária, a contribuição tributária, tem origem remota e, claramente, acompanhou a evolução do homem, estando presente já no âmbito das primeiras sociedades, sob a forma de presentes ou ofertas destinadas aos líderes ou chefes, em agradecimento aos seus serviços ou sua atuação em favor da comunidade.
Posteriormente, as contribuições tributárias passaram a ser compulsórias, quando os vencidos de guerra eram forçados a entregar parte ou a totalidade de seus bens aos vencedores, seguida pelo estabelecimento de uma contribuição pecuniária, sob a forma de tributos a ser paga pelos súditos aos chefes de Estado. (FERREIRA, 2016, p. 01)
Assim, a instituição e a cobrança do tributo passaram por uma série de modificações com o passar das eras, tendo início na Grécia, no século VII a.C., nos moldes como conhecemos hoje, mediante administração pelo Estado, quando, às custas do trabalho escravo e dos tributos pagos pelos cidadãos, os gregos construíram uma das maiores civilizações do mundo antigo.
Em Roma, por sua vez, cobrava-se imposto pela importação de mercadorias (“portorium”) e pelo consumo geral de qualquer bem (“macelum”). Os tributos pagos pelas províncias anexadas ao império e o pagamento de impostos pelos cidadãos foram essenciais à formação e manutenção do império. (FERREIRA, 2016, p. 01)
Na Idade Média, por sua vez, os servos constituíam com seus senhores uma relação hereditária de dependência, amplamente conhecida como vassalagem, ondem, em troca de proteção, os vassalos além de oferecer aos senhores de terras, sua mão de obra, ainda pagavam pesados impostos. (FERREIRA, 2016, p. 01)
Durante a Idade Moderna, na vigência do absolutismo, a sociedade estruturava-se em castas, onde as classes dominantes eram divididas em nobreza e clero que nada pagavam, e em comerciantes (burgueses) e trabalhadores sustentavam os Estado por meio de pesados tributos, o que acabou culminando na Revolução Francesa. (FERREIRA, 2016, p. 01)
Com as Revoluções Liberais, o Estado passou a ser limitado por normas jurídicas, evitando, assim, o abuso, num esboço que prevalece até os dias atuais. Nos regimes democráticos, como é o caso do Brasil, a Constituição, que é a Lei Maior de um país, deve garantir os direitos dos contribuintes, impondo limites ao poder do Estado de tributar de forma indiscriminada.
1.2 Dos tributos: conceitos e definições
O tributo é uma prestação pecuniária, imposta aos contribuintes de um Estado de forma compulsória e sem distinção, de maneira que todos estão sujeitos a esse poder de tributar. Gubert (2001) menciona que sendo o tributo a fonte de custeio da atividade estatal, ele torna-se elemento imprescindível à constituição do Estado.
O conceito de tributo encontra-se estabelecido no artigo 3º do Código Tributário Nacional, como sendo “toda prestação pecuniária, compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Desta feita, o Tributo constitui uma obrigação do cidadão para com o Estado, de cunho obrigatório, imposta a todos os cidadãos, ainda que de forma indireta, uma vez que, além dos impostos específicos como IPTU, IPVA, Imposto de Renda, em qualquer compra básica no mercado brasileiro, estão embutidos tributos como o ICMS, o PIS e a COFINS, de maneira que, quanto mais elevada a carga tributária, maiores as distorções introduzidas no sistema, no propósito de mascarar os valores e as modalidades como os tributos são cobrados, de modo que o cidadão nas camadas sociais mais baixas desconhece esses valores e a situação como um todo.
O conceito jurídico de tributo conforme Becker (2007) é o objeto da prestação que satisfaz determinado dever. Segundo o mesmo a relação jurídica tributária vincula o sujeito passivo ao sujeito ativo, impondo ao sujeito passivo o dever de efetuar uma predeterminada prestação e atribuindo ao sujeito ativo o direito de obter a prestação.
O Sistema Tributário no sentido exato segundo Santos (1970, apud DENARI, 2008), […] é a totalidade dos tributos arrecadados no país e todo o conjunto de regras jurídicas que disciplinam o exercício do poder impositivo pelos diversos órgãos, aos quais a Constituição nacional atribui competência tributária. No entanto, cabe ao Estado, estabelecer regras que indiquem, nitidamente, que parcela do patrimônio privado deverá ser repassada aos seus entes federativos.
De acordo com o artigo 145 da Constituição Federal, existem no ordenamento jurídico brasileiro 3 (três) espécies de tributos, quais sejam os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria, conforme rezam os respectivos artigos:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
(…) (BRASIL, grifos do autor, p. 18)
O referido artigo dispõe, ainda, em seu parágrafo primeiro que, sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão nivelados em conformidade com a capacidade econômica do contribuinte, respeitando-se os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte (BRASIL, 1988).
Na mesma linha, em consonância com o previsto em nossa Lei Maior, o artigo 5º, do Código Tributário Nacional, define como tributos os “impostos, taxas e contribuições de melhoria” (BRASIL, 1966).
Assim, analisando-se os dois dispositivos distintos, acima listados, as espécies tributárias são divididas em impostos, taxas (se serviço, de utilização de via pública e, ainda, contribuições de melhoria), contribuições (sociais, econômicas e corporativas) e empréstimos compulsórios, não sendo as contribuições de melhoria uma espécie tributária autônoma, mas sim uma modalidade.
A Constituição, estabelece, ainda, em seu artigo 146, que dispor sobre a matéria tributária é competência estatal mediante lei completar, conforme depreende-se abaixo:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
(…)
III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
Dessa forma, dentre as atribuições que lhe foram conferidas, compete ao Estado atuar com vistas, sobretudo, a fiscalizar o mercado, incentivar a concorrência e, quando necessário, combater eventuais desvios que importem em desequilíbrios concorrenciais, definindo, ainda, isenções e benefícios fiscais ao microempreendedor e às empresas de pequeno porte.
Isso significa que, conforme previsto no artigo em comento, em seu inciso I, a prerrogativa de lei complementar para a resolução de potenciais conflitos de competência entre os estes federativos. A previsão se justifica pelas várias zonas de interseção entre as materialidades econômicas previstas constitucionalmente como regras de competência, geralmente, exercida pela lei complementar definidora do fato gerador de cada tributo, como ocorre com o conceito de imóvel rural e urbano, que é o delimitador da competência federal do ITR e da municipal no IPTU.
Tais funções estatais, nesse contexto, ganham especial relevância quando verificado que o ambiente de livre mercado mostra-se vulnerável a falhas estruturais, as quais importam em concentração de poder econômico, principalmente na formação de monopólios e oligopólios, assim como a falhas de conduta, consubstanciadas em comportamentos ou condutas desleais como carteis, prática de preços predatórios, concorrência parasitária, entre tantas outras,
Assim é que, conforme afirma José Luís Roberto Brazuna (2009, p. 69), a livre concorrência não se confunde com um estado de concorrência perfeita, mas como um estado de equilíbrio em que se deve garantir aos agentes econômicos a liberdade de ação e liberdade de oportunidades no mercado.
1.3 Tipos de tributos
O Sistema Tributário Brasileiro adota o princípio da estruturalidade orgânica do tributo, pelo qual a espécie tributária é determinada pelo seu fato gerador, admitindo, a Constituição Federal, em seu art. 145, três modalidades de tributos, na chamada Teoria Tripartite, em consonância com as previsões contidas no art. 5º do CTN.
De acordo com Artigo 16º. Do CTN, imposto “é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independentemente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”. O Imposto é o tributo mais importante incidindo de forma independente da vontade do contribuinte, ou seja, compulsoriamente, de forma impositiva.
Destarte, temos que o imposto é o tributo que tem como fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte (Art. 16 do CTN), se constituindo em tudo o que não está vinculado a uma contraprestação direta a quem o está pagando.
Considerada a principal fonte arrecadatória estatal, por incidir nos mais variados serviços e produtos, independentemente da vontade do contribuinte as receitas provenientes da arrecadação de impostos são destinadas ao custeio das despesas gerais do estado, visando promover o bem comum.
Entre os principais impostos do Brasil, podemos citar o ICMS – Imposto s/Circulação de Mercadorias e Serviços, que incide sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação; o IPVA, cobrado sobre os veículos, a ser pago por seus proprietários todos os anos; o IPTU, cuja incidência recai sobre a propriedade imobiliária, o IR, cobrado com base nos rendimentos anuais das pessoas físicas e jurpidicas, além do IOF, decorrente das operações de crédito, câmbio e seguro ou afins, e o ISS, que é o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS): tem como fato gerador a prestação de serviços constantes. (JUNIOR, 2018)
Segundo o disposto no artigo 77º do CTN, taxa é um tributo “que tem como fato gerador o exercício regulador do poder de polícia, ou a utilização efetiva e potencial, de serviço público específico e divisível”, tendo como mais notórios exemplos a Taxa de Emissão de Documentos, cobrada para emissão de RG e CPF, e a Taxa de Licenciamento Anual de Veículo, cobrada anualmente, para gerar o novo documento do veículo.
Porém, a teoria mais aceita entre os doutrinadores é a Teoria Quinquepartite ou pentapartite, mais aceita entre os doutrinadores, argumenta que seriam cinco as espécies tributárias, quais sejam: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições sociais, com base na análise conjunta dos artigos 145, 148 e 149 da CF/88.
No que se refere às chamadas ‘contribuições’, segundo o artigo 5°, do CTN, estas podem ser classificadas em dois tipos: as chamadas Contribuições de Melhoria e as chamadas Contribuições Especiais. A contribuição de melhoria é o tributo cobrado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, com o objetivo de custear financeiramente as obras públicas decorrentes de valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado (Art. 81 do CTN).
Dessa forma, a instituição e a cobrança de uma Contribuição de Melhoria têm por escopo fazer com que os contribuintes beneficiados, direta e indiretamente, após a concretização de uma obra pública sejam responsabilizados pelo pagamento da mais valia imobiliária, como, por exemplo, quando o Poder público (União, Estados, Distrito federal e Municípios) promove a pavimentação de vias, onde esta obra acaba promovendo a valorização dos imóveis circunscritos, sendo permitida, ao Estado, a cobrança de uma contribuição de melhoria pelas obras públicas que geraram a valorização nestes imóveis.
As chamadas contribuições sociais constituem um tributo com destinação específica, como é o caso da contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, conhecida como Cosip ou Cip, que consiste na imposição de uma taxa de iluminação pública para custear as despesas com a disponibilização da iluminação pública aos munícipes, como uma alternativa encontrada pelos Municípios para incrementarem suas receitas, sob o argumento de que os munícipes estariam apenas restituindo aos cofres Municipais os gastos decorrentes dos serviços de iluminação pública.
O empréstimo compulsório, por sua vez, é tratado no art. 148 da Constituição Federal brasileira, que restringe essa espécie de tributo apenas para casos especiais. A Lei evidencia os cenários em que a cobrança seria justificada, como durante uma guerra com outra nação ou sua iminência e calamidade pública. Em adição, outro investimento de caráter público que seja primordial no momento. O art. 148 estipula ainda que: “a aplicação dos recursos provenientes de sua arrecadação é vinculada à despesa correspondente, que justificou sua instituição”.
Um exemplo relativamente recente de empréstimo compulsório no Brasil foi o confisco das poupanças da população no Plano Collor, ocasião em que o dinheiro recolhido das contas pessoais do ovo, funcionou como uma espécie de empréstimo para o governo, na época.
1.4 A origem do Sistema Tributário no Brasil
A República brasileira herdou do Império boa parte da estrutura tributária que esteve em vigor até a década de 30. Sendo a economia eminentemente agrícola e extremamente aberta, a principal fonte de receitas públicas durante o Império era proveniente do comércio exterior, particularmente, em razão do imposto de importação que, em alguns exercícios, chegou a corresponder a cerca de 2/3 da receita pública, onde, às vésperas da proclamação da República, este imposto era responsável por aproximadamente metade da receita total do governo (VARSANO, 2014).
A Constituição seguinte, datada de 24 de fevereiro de 1891 adotou, sem maiores alterações, a composição do sistema tributário existente ao final do Império. Porém, tendo em vista a adoção do regime federativo, era necessário dotar os estados e municípios de receitas que lhes permitissem a autonomia financeira. Dessa forma, aderiu-se ao regime de separação de fontes tributárias, sendo discriminados os impostos de competência exclusiva da União e dos estados. (OLIVEIRA, 2018).
Ao governo central couberam, privativamente, o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios e telégrafos federais; aos estados, foi concedida a competência exclusiva para decretar impostos sobre a exportação, sobre imóveis rurais e urbanos, sobre a transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, além de taxas de selo e contribuições concernentes a seus correios e telégrafos.
Quanto aos municípios, ficaram os estados encarregados de fixar os impostos municipais de forma a assegurar-lhes a autonomia. Além disto, tanto a União como os estados tinham poder para criar outras receitas tributárias (PASSOS, et al, 2018).
Posteriormente, com a promulgação da Constituição de 1934, os estados passaram a deter competência para instituir impostos de vendas e consignações, enquanto que os municípios receberam a prerrogativa de decretar tributos. A constituição de 1946, por sua vez, trouxe poucas mudanças ao Sistema Tributário Nacional (STN), realizando, apenas, a redistribuição da arrecadação entre União, Estados e Municípios e criando dois novos impostos: o imposto sobre selo municipal e o imposto de indústrias e profissões (VARSANO, 2014).
Anos mais tarde, a Emenda Constitucional Nº 18, de 1965, também conhecida como a reforma tributária de 1965, organizada pelo professor Gilberto de Ulhôa Canto, no Governo Castello Branco, intentava a “redução de impostos”, mediante a implantação de um sistema de distribuição das receitas dos impostos arrecadados a nível municipal e estadual para a esfera federal federal, estimulando “a substituição dos fatos geradores constituídos de atos jurídicos por fatos de natureza econômica que pudessem adequar a capacidade contributiva, tomando por bases elementos como renda, consumo e patrimônio. (DORNELLES, 2013, p. 04)
Tratava, assim, de uma reforma tributária cuja finalidade primária consistia em diminuir a autonomia dos estados e dos municípios para instituir tributos, ao mesmo tempo que centralizada essa distribuição de recursos no âmbito federal, restando aos municípios, apenas a cobrança do ISS e do IPTU, enquanto que, aos Estados, cabia impor o ICMS e ITBI, de modo que a competência residual ficaria somente com a União ou seria extinta. (DORNELLES, 2013).
Em seguida, com a promulgação da Constituição de 1967, estabeleceu-se o Sistema Tributário Nacional, instituído pela anterior Emenda Constitucional Nº 18/65, voltada para sistematização e consequente regulamentação das normas de tributação (MARTUSCELLI, 2010).
Finalmente, com a sanção da Constituição Federal de 1988, foi alterada, significativamente o modelo e a estrutura da distribuição de competências e receitas entre os entes da federação, cuja qual beneficiava estados e municípios em detrimento da União, como se observava, por exemplo, na figura dos impostos únicos (incidentes sobre a energia elétrica, os combustíveis e os minerais) e especiais (transportes rodoviários e serviços de comunicação), culminando criação de um único imposto, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). (DE OLIVEIRA, 2010).
Por outro, lado, a Carta Política de 1988 manteve, praticamente, toda a estrutura da Emenda Constitucional de nº 18 de 1965, de maneira que, tanto o IR, como o IPI permaneceram como os carros-chefes da arrecadação da União e o antigo ICM (que se tornou ICMS), transformou-se na principal fonte de arrecadação dos estados.
Especialmente a partir da década de 1990, sucessivas crises, principalmente de natureza financeira, contaminaram a economia mundial e paralisaram o crescimento econômico, devido ao seu efeito-contágio no mundo globalizado: a moratória mexicana em 1994-95; a crise dos países do Sudeste Asiático de 1996-97; a moratória russa, em 1998; a falência da primeira fase do Plano Real, no Brasil, em 1998-99; a crise da internet, em 2000; a da Argentina, em 2001, até desaguar na crise mais aguda da história do capitalismo desde a década de 1930, a do crédito subprime, deflagrada nos Estados Unidos, de 2007-2009; e, no ano seguinte, da dívida soberana europeia, as quais, até os dias atuais, continuam contaminando a economia global. (OLIVEIRA, 2018)
Percebe-se, assim, que em cada fase evolutiva da tributação, no Brasil, o Estado teve de se utilizar, consideravelmente, do orçamento e lançar-se a um temerário processo de endividamento para salvar o Capital, com a finalidade de impedir a deflação de preços dos produtos e de ativos, seguidas de depressões profundas e prolongadas como ocorrera na crise de 1930 (OLIVEIRA, 2018).
Com efeito, deu-se início à desmontagem do Estado do bem-estar nos países em que ele existia, pondo em marcha um processo de aniquilação dos elementos de solidariedade do sistema, com o Estado renunciando, , ao seu papel de agente orientador e regulador do crescimento, para atender as necessidades de recursos do Capital. (PASSOS, et al, 2018).
Ademais, desde a estruturação do sistema tributário, iniciada em 1891, valeu-se, predominantemente, dos impostos indiretos para o financiamento das atividades do Estado, inclusive, após a Constituição de 1988, visto que os constituintes, ainda que orientados pelos princípios da democracia e da justiça fiscal, dedicaram mais atenção ao resgate da federação, enquanto as voltadas para a redução das desigualdades, como a maior taxação da renda e da propriedade, foram transferidas para serem aprovadas no campo infraconstitucional, o que não ocorreu.
1.5 Sistema Tributário Brasileiro
O Sistema Tributário Nacional, encontra-se disposto na Constituição Federal de 1988 no Título VI, da tributação e do orçamento, mais especificamente, no Capítulo I, do Sistema Tributário Nacional, artigos 145 a 156, associado a outras normas esparsas ao longo da CF/88, como, por exemplo, o art. 7º, III, que trata do Fundo de garantia por tempo de serviço; o art. 195, referente à seguridade social, o art. 212, §5º, que prevê a contribuição social do salário-educação para a educação básica pública, como fonte adicional de financiamento, a ser recolhida pelas empresas na forma da lei; além dos artigos 239 e 240, mais uma série de Emendas Constitucionais.
No entanto, o Sistema Tributário Brasileiro, considerado o conjunto dos tributos e normas que regulamentam sua arrecadação, bem como o poder impositivo do Estado, é regido pela Emenda Constitucional nº 18 de 1º de dezembro de 1965, sendo regulamentado efetivamente pela Lei nº 5.172 de 1966.
Assim, os pilares do sistema tributário brasileiro, ora em vigor, foram estabelecidos em meados dos anos 1960, quando a economia brasileira era subdesenvolvida, muito fechada ao exterior e com elevada inflação, mas o sistema sempre ostentou um elevado grau de descentralização.
Os governos militares pós-1964 centralizaram poderes e receitas que a Assembleia Constituinte de 1987/88 se preocupou em descentralizar. Contudo, a Constituição de 1988 criou, na prática, dois sistemas tributários paralelos: um composto por impostos cuja receita é repartida entre estados e municípios e outro formado por contribuições sociais cuja receita não é partilhada.
Desde então, as contribuições se diversificaram, e o aumento de sua arrecadação superou o dos impostos, reconcentrando a receita. Nesse longo período, economia e sociedade muito mudaram no Brasil, mas o sistema tributário nunca sofreu uma reforma de envergadura – não por falta de tentativas, posto que vários projetos, com objetivos os mais distintos, foram propostos e sempre fracassaram, quando muito aprovando medidas pontuais, quase sempre voltadas para um aumento ainda maior da carga tributária
2 Os impactos e a complexidade da carga tributária para o contribuinte
A alta carga tributária brasileira traz como consequências diretas, o desestímulo aos investimentos no país, o aumento indireto da inflação e a diminuição do PIB em longo prazo. No cenário nacional atual, os recentes aumentos na carga tributária estão provocando uma elevação da inflação no Brasil, gerada, principalmente em decorrência da instituição de tributos indiretos que afetam as relações de consumo, nas quais a lei designa o contribuinte de direito para recolher os valores aos cofres públicos (industriais e comerciantes), porém, quem realmente suporta o ônus financeiro é o contribuinte de fato, ou seja, aquele que compra o produtos e mercadorias.
No entanto, a inflação é apenas um dos problemas decorrentes do nosso Sistema Tributário. Em adição, existe, ainda, uma complexa teia de normas e procedimentos que, por vezes, na ânsia de neutralizar para o governo os efeitos da inflação, viola direitos legal e constitucionalmente assegurados aos contribuintes, em especial os empresários da indústria e comércio.
Ademais, muitos brasileiros, motivados pelos os impactos sofridos pela imposição da carga tributária, juntamente com a inserção cumulativa de vários impostos atribuídos às mais variadas relações de consumo no cotidiano do brasileiro, aliados à falta de retorno do verdadeiro destino da arrecadação desses impostos, frequentemente, causam um sentimento de impotência e decepção no contribuinte, levando à sonegação fiscal.
Assim, a tributação brasileira sufoca as empresas e os contribuintes pessoas físicas, e não responde na mesma medida, prestando serviços de qualidade, de sorte que a saúde pública oferecida não é suficiente (em quantidade e qualidade), a educação pública é ineficiente, falta segurança. Isso faz com que se gaste duas vezes pelos mesmos motivos: se paga tributos para se ter esses serviços, mas também é preciso arcar com despesas com planos de saúde, escolas particulares, segurança, dentre outros.
2.1 Reforma Tributária
Entre os debates mais constantes e infindáveis da atualidade, encontra-se a reforma tributária, mencionada, principalmente, em épocas eleitorais, como promessa de campanha, numa alusão à realização de ampla reforma tributária no Brasil. No entanto, decorrido o período eleitoral, raramente, a proposta tem efeitos e realizações concretas, gerando os mais diversos tipos de questionamento (OLIVEIRA, 2018).
No entanto, dentre a população, verdadeiramente, existe um sentimento comum de sua importância especialmente pela necessidade, por exemplo, da simplificação de obrigações tributárias e redução do ônus fiscal, de modo que o tema é de natureza constante, porém ambivalente, cabendo aos governantes e a administração fazendária promover essas alterações de formas cabíveis sem prejudicar a competitividade das empresas nacionais.
Em contrapartida, um dos maiores desafios da reforma tributária está relacionado à necessidade de recompor a capacidade de financiamento do setor público, visando lhe conferir, novamente, condições para atuar como agente do processo de crescimento e realizar os investimentos requeridos em infraestrutura econômica, ciência e tecnologia, urbanização, educação, política ambiental, por exemplo, mitigando pontos de estrangulamento da economia que aumentam, sobremaneira, o “custo-Brasil”, em observância ao princípio da responsabilidade fiscal, dentro dos limites da capacidade financeira do Estado, mas preservando as bases do Estado Social.
Recém aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, a reforma tributária objeto da PEC 45/2019, conta com respeitáveis apoios, especialmente, da sociedade em geral, que considera a referida medida, como uma esperança para a distribuição equitativa da carga tributária.
Todavia, se a necessidade de mudanças é inquestionável, a aprovação desse projeto suscita o questionamento acerca das alterações propostas e seus reais benefícios para o contribuinte, principalmente, no que concerne aos efeitos práticos da PEC 45/2019.
Muito embora o foco da PEC 45/2019 esteja destinado à tributação sobre o consumo, na prática, sobretudo no bolso do consumidor, as ideias centrais do referido projeto, acabarão por implicar em aumento dos impostos. Ao tentar implantar o chamado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) em substituição ao ICMS, IPI, ISS e PIS/COFINS, realmente, o IBS será “uniforme” para todos os bens e serviços, fazendo com que, quase todos os setores sofrerão alguma elevação tributária.
Nesse contexto, produtos agrícolas, por exemplo, que, atualmente, não se sujeitam ao IPI, passarão a absorvê-lo parcialmente. Serviços tradicionais, como advocacia, contabilidade, odontologia, hoje submetidos ao ISS com alíquota média de 4,38%, terão sua tributação acrescida de percentuais equivalentes ao IPI e ao ICMS. Se o IBS tiver alíquota de 25%, como se intenciona, estima-se que haja majoração de mais de 300% para serviços prestados por pessoas jurídicas optantes pelo lucro presumido.
Para os autônomos, o impacto será ainda significativo, podendo chegar a quase 700%, pois, será adicionado não, apenas, o valor equivalente ao IPI e ICMS, mas também ao PIS/COFINS, que, na conjuntura atual, não alcança tais pessoas físicas.
O IBS, pois, seria instituído e regulamentado por lei complementar da União. Estados e Município, cujos quais poderão apenas alterar suas alíquotas, porém com severas restrições, respeitando-se os mínimos fixados pelo Senado para cobrir gastos com saúde e educação, que deverão ser os mesmos “para todos os bens e serviços”, sendo vetada, ainda, a redução do tributo em função da essencialidade do item (cesta básica, p. ex.) ou de políticas de desenvolvimento local.
Outro fator preocupante relacionado à PEC 45/2019, digno de menção, diz respeito caráter centralizador do Comitê Gestor vinculado à União, responsável pela disciplina, fiscalização e regulamentação do IBS, assim como por toda a arrecadação, porquanto uma evidência inequívoca da inconstitucionalidade do projeto, uma vez que, segundo dados do Tesouro Nacional citados no voto do Relator da matéria na CCJ da Câmara, 43% (quarenta e três por cento) da atual arrecadação dos Municípios e 88% (oitenta e oito por cento) das receitas tributárias dos Estados passarão a ser controlados pelo Poder Central.
Tal remanejamento de competências e receitas tributárias não coaduna com as previsões constitucionais voltadas para a preservação de uma sociedade justa e igualitária, já que tende a enfraquecer a autonomia financeira dos entes descentralizados, com efeitos deletérios sobre a realização de suas atribuições constitucionais, na medida em que eles não estarão autorizados a instituir e arrecadar o IBS, variar alíquotas em função do setor, produto ou das circunstâncias econômico-sociais de cada momento.
A referida PEC tenta, ainda, estabelecer o Imposto Seletivo para “desestimular o consumo” de bens e serviços que gerem externalidades negativas, sem que haja quaisquer limites a serem observados pela figura, nem critérios que definam os produtos e setores atingidos, podendo resultar instituição de um imposto de amplo espectro, incidente em duplicidade sobre os mesmos itens objeto do IBS.
Nesse sentido, por exemplo, veículos movidos a combustíveis fósseis poderiam ser alvo desse tributo, pois são poluidores e podem ser substituídos por carros a álcool ou elétricos.
Em suma: a pretexto de suposta extra-fiscalização, o Imposto Seletivo poderá incidir sobre vasta gama de itens. Ademais, trata-se de uma reforma extremamente complexa, em que se ambiciona revogar 19 dispositivos, ao mesmo tempo em que busca introduzir outros 141 novos, na Carta Política de 1988, originando, aproximadamente, 40 novos conceitos, de forma que o aludido sistema será adaptado à base de “tentativa e erro”, especialmente, nos dois primeiros anos, ao passo que na primeira década, pós-reforma, o País conviverá com dois modelos paralelos, o novo e o atual, onde os contribuintes prestarão contas aos três níveis de fiscalização existentes e àquele a ser criado para tratar do IBS.
Finalmente, aduz-se que, concluída a transição inicial, nada garante que o sistema seguirá sem alterações, sendo, portanto, duvidoso, o prazo de 50 anos para que Estados e Municípios sejam reparados pelas perdas resultantes de sua implantação, tendo em vista que os Estados lutam para que a União compense os prejuízos oriundos da eliminação do ICMS-Exportação promovida pela EC 42/03. De resto, admitida a suposta neutralidade arrecadatória do modelo, em termos agregados, as perdas haveriam de ser compensadas com mais carga tributária.
Resumidamente falando, o País necessita de reforma tributária que não implique aumento de impostos e garanta segurança, transparência, simplificação e neutralidade. Tais imperativos não são satisfeitos pela PEC 45/2019. Além do mais, a referida reforma visa resolver os problemas sobre o desequilíbrio das contas públicas, o que sempre será uma pedra no sapato de qualquer governo, enquanto não houver de forma eficaz uma fiscalização dos gastos públicos e o combate tanto da corrupção passiva quanto da ativa.
Somando-se a isso, os governos anteriores ao atual já enfrentaram os referidos desequilíbrios nas contas públicas, entretanto, adotaram os denominados Ajustes Fiscais, os quais têm por objetivo reequilibrar o quadro das receitas e despesas de um governo, por meio de reduções de gastos e aumento da arrecadação pela elevação das alíquotas dos tributos.
Finalmente, no que diz respeito ao aumento da arrecadação, esta submete o contribuinte a uma elevada carga tributária; enquanto, poderiam ser adotadas, em substituição ao referido aumento, algumas revogações de incentivos fiscais que postergassem uma arrecadação do presente para ser tributada no futuro, de modo que a dilação de prazo muito extensa do benefício que, aliada à falta de controle dos gastos públicos, contribuem para um “efeito dominó” do desequilíbrio das contas públicas.
Considerações finais
A Constituição Federal de 1988 dispõe sobre as espécies de tributos, em seu artigo 145, quais sejam: os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria. No entanto, não define nem institui tributos. O que a nossa Carta Magna faz é escolher certos fatos ou atos e negócios jurídicos que expressam riqueza e distribui a competência para instituir tributos sobre estes fatos aos entes federativos (União, Estado, Município e Distrito Federal) ou a entidades paraestatais, de modo que, cada um deles, ada ente, no âmbito da competência outorgada pela Constituição, deverá instituir os tributos respectivos.
Nesse sentido, tributo pode ser conceituado como dever fundamental e que se constitui em prestação pecuniária que, limitado pelas liberdades fundamentais, sob a direção dos princípios constitucionais de capacidade contributiva, do custo/benefício ou da solidariedade do grupo e com a finalidade principal ou acessória de obtenção de receita para as necessidades públicas ou para atividades protegidas pelo Estado, é exigido de quem tenha realizado o fato descrito em lei e elaborado de acordo com a competência específica outorgada pela Constituição Federal.
Dessa forma, um sistema tributário, para ser realmente eficiente, deve sempre procurar respeitar os princípios de produtividade e de justiça fiscal; em relação ao primeiro princípio, uma boa base tributária dá condições para que a receita possa acompanhar o crescimento da economia; já com referências à justiça fiscal, é fundamental que o sistema tributário almeje gravar o contribuinte segundo a capacidade econômica.
Entretanto, no Brasil, existe uma pirâmide salarial — com o predomínio da classe mais baixa, que detêm os menores salários, incluindo, ainda, os desempregados e a economia informal. Torna-se necessária, assim, uma especial atenção às variáveis econômicas, principalmente àquelas ligadas à renda “per capita” e a sua distribuição no País. Dessa forma, vários países poderiam ser melhor investigados, à medida que são incluídos na avaliação modelos ou índices já testados e sugeridos pela literatura sobre finanças públicas.
Por outro lado, as condições políticas e sociais de cada um dos países também poderiam ser incluídas nas análises. Também novos modelos econométricos devem ser melhor especificados para poder apreender o fenômeno da carga tributária em um determinado país.
Uma reforma tributária ampla e eficaz, portanto, faz-se urgente, tendo em vistas, principalmente, a capacidade econômica do contribuinte, fazendo, assim, incidir a tributação muito mais sobre a renda acumulada do que sobre a renda consumida, levando em conta uma maior progressividade na renda auferida.
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