O estatuto da cidade

Sumário: 1. Introdução; 2. Meio Ambiente; 2.1 Conceito; 2.2 Dano ambiental; 3. Estatuto da cidade; 3.1 Conceito; 3.2 Plano Diretor; 3.3 Direito Preempção; 3.4 Direito de superfície; 4. Considerações finais; 5. Referências.

1. Introdução

Durante o processo de consolidação da Constituição de 1988, ocorreu um movimento multissetorial e de abrangência nacional lutou para incluir no texto constitucional alguns instrumentos que levassem à instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades. Tal movimento retomava a bandeira da Reforma Urbana, e assim atualizava as condições para um Brasil urbanizado, e com isso uma plataforma foi construída desde os anos 1960 no Brasil.

As conseqüências desta luta ocorreram pela primeira vez com algumas mudanças na Constituição, tais como: incluir um capítulo específico para a política urbana que previa uma série de instrumentos para a garantia; no âmbito de cada município, do direito à cidade, da defesa de função social da cidade e da propriedade e da democratização da gestão urbana[1].   

Entretanto, o texto constitucional incluído requeria uma legislação específica de abrangência nacional, para que os princípios e instrumentos enunciados na Constituição pudessem ser implementados seria necessário: por um lado, uma legislação complementar de regulamentação dos instrumentos; por outro, a construção obrigatória de planos diretores que incorporassem tais princípios em municípios com mais de 20.000 habitantes.

Iniciou-se na esfera federal um período de mais de uma década em torno de um projeto de lei complementar ao capítulo de política urbana da Constituição. Tal projeto de lei (Projeto de Lei no 5.788/90), que é denominado como o Estatuto da Cidade, que foi aprovado em julho de 2001, e está em vigor a partir de 10 de outubro de 2001. Assim, o capítulo de política urbana da Constituição de 1988, em combinação com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisória no 2.220/01, estes dão diretrizes para a política urbana do Brasil.

O objetivo deste artigo é analisar o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001) do ponto de vista do direito ambiental e internacionalista, já que no Estatuto ocorreram diversas inovações que se situam em três campos, e assim merecem atenção e análise no século XXI.

2. Meio Ambiente

2.1 Conceito

O meio ambiente seja ele natural ou artificial, é um bem jurídico trans-individual, ou seja, que pertence a todos os cidadãos indistintamente, podendo, desse modo, ser usufruído pela sociedade em geral. Entretanto, toda a coletividade tem o dever jurídico de protegê-lo, o qual pode ser exercido pelo Ministério publico, pelas associações, pelo próprio Estado e até mesmo por um cidadão[2].

O conceito de meio ambiente foi primeiramente trazido pela Lei 6.938/81, no seu artigo 3º, I, conhecida como Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Tal definição posteriormente foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, que, de acordo com o seu artigo 225, tutelou tanto o meio ambiente natural, como o artificial, o cultural e o do trabalho, como pode ser constatado:

Art. 225 – Todos tem direito ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações[3].

O meio ambiente[4], em decorrência da relevância que apresenta à saúde e à preservação da vida, no planeta, mereceu do legislador constituinte de 1988 um cuidado especial. A Constituição Federal de 1988 confere a todo cidadão, sem exceção, direito subjetivo público ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, oponível ao Estado que responderá por danos causados ao ambiente, só, ou solidariamente, caso o dano seja decorrência de entidade privada, por ele não policiado.

Vale ressaltar que a palavra natureza é originada do latim Natura, de nato, nascido. Dos principais significados apontados em diversas fontes, os mais relevantes que definem a natureza como: a) conjunto de todos os seres que formam o universo; e b) essência e condição própria de um ser. Portanto, não é difícil dizer-se que a natureza é uma totalidade. Além disso, nesta totalidade é evidente que o homem está incluindo[5].

É importante lembrar que a devastação ambiental não é exclusiva dos dias modernos, desde os mais remotos tempos é tema de preocupação de todos os povos, em maior ou menor escala. A devastação ambiental acompanha o homem desde os primórdios de sua história[6]. Assim, no presente artigo será analisado nos próximos itens o Estatuto da Cidade e suas características no século XXI.

2.2 Dano ambiental

O dano pode ser denominado como o prejuízo (uma alteração negativa da situação jurídica, material ou moral) causado a alguém por um terceiro que se vê obrigado ao ressarcimento. A doutrina civilista tem entendido que só é ressarcível o dano que preencha aos requisitos da certeza, atualidade e subsistência[7].

Sendo o dano, pressuposto indispensável para a formulação de uma teoria jurídica adequada de responsabilidade ambiental, faz-se necessária uma breve incursão no seu conceito jurídico. O dano é denominado neste artigo como: toda a ofensa a bens ou interesses alheios protegidos pela ordem jurídica[8].

Os danos causados ao meio ambiente poderão ser tutelados por diversos instrumentos jurídicos, com destaque para a ação civil pública, ação popular e mandado de segurança coletivo. Dentre estes, a ação civil pública ambiental tem sido a ferramenta processual mais adequada para apuração da responsabilidade civil ambiental[9].

O dano ambiental pode ser compreendido como sendo o prejuízo causado a todos os recursos ambientais indispensáveis para a garantia de um meio ecologicamente equilibrado, provocando a degradação, e conseqüentemente o desequilíbrio ecológico[10].

O dano ambiental, assim como o dano, tanto pode ser tanto patrimonial como moral. É considerado dano patrimonial ambiental, quando há a obrigação de uma reparação a um bem ambiental lesado, que pertence a toda a sociedade. O dano moral ambiental, por sua vez, tem ligação com todo prejuízo que não seja econômico, causado à coletividade, em razão da lesão ao meio ambiente[11].

Os danos causados ao meio ambiente poderão ser tutelados por diversos instrumentos jurídicos, com destaque para a ação civil pública, ação popular e mandado de segurança coletivo. Dentre estes, a ação civil pública ambiental tem sido a ferramenta processual mais adequada para apuração da responsabilidade civil ambiental[12].

Vale comentar que a poluição pode se denominada com um conceito amplo, que seria uma “a proteção do homem, do patrimônio público e privado, do entretenimento, da flora e da fauna, do patrimônio cultural, artístico, arqueológico e natural e da qualidade de vida nos centro urbanos”[13]. Assim, no presente artigo será analisada a Amazônia e suas características, e também as principais mudanças globais ligadas a região amazônica em  2007.

3. Estatuto da Cidade

3.1 Conceito

O Estatuto trata de um conjunto de princípios, no qual está expressa uma concepção de cidade e de planejamento e gestão urbana, e também de uma série de instrumentos que são os meios para atingir as finalidades desejadas[14].

O Estatuto da Cidade pode ser definido como a lei federal de desenvolvimento urbano constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de política urbana que devem ser aplicadas pela União, Estados e especialmente pelos Municípios[15].

A Lei n. 10.257/2001 está dividida em cinco Capítulos, sendo que o primeiro é o capítulo que trata das Diretrizes Gerais, o segundo dos Instrumentos da Política Urbana, o terceiro do Plano Diretor, o quarto da Gestão Democrática da Cidade e o último trata das Disposições Gerais.

As principais características do Estatuto estão ligadas a atribuição aos municípios da implementação de planos diretores participativos para as suas cidades, definindo uma série de instrumentos urbanísticos que tem no combate à especulação imobiliária e na regularização fundiária dos imóveis urbanos seu principal objetivo[16].

Vale ressaltar que o Estatuto é muito complexo, e seus instrumentos significam interferências em muitas instâncias do poder público, nos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e também nas esferas federal, estadual e municipal, e da sociedade civil[17].        

No Estatuto ocorreram diversas inovações que se situam em três campos: a) um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltada para criar as formas de uso ocupação do solo; b) a ampliação das possibilidades de regularizadação das posses urbanas; c) uma nova estratégia de gestão que incorpora a idéia da participação direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade[18].

O Estatuto que estabelece regras para legalizar invasões, favelas e loteamentos irregulares, no entanto, somente os que estiverem localizados em áreas privadas. O usucapião urbano particular e coletivo permitirá a distribuição de títulos de propriedades aos que moram a cinco anos em terrenos privados de até duzentos e cinqüenta metros quadrados. Além disso, diversos artigos foram vetados que permitiam o usucapião urbano em terras públicas[19].

Vale comentar que o Estatuto tem uma proposta inédita de agregar valores impregnados de justiça, democracia e solidariedade, e assim insere-se em um contexto de barreira à imobilidade e à inércia, representando um marco fundamental de conscientização e mudanças de comportamento a médio e a longos prazos à disposição de todo cidadão brasileiro[20].

Além disso, o estatuto está aliando a busca permanente do desenvolvimento urbano em bases sustentáveis ao esforço contínuo de instauração da justiça social e ambiental nas cidades, e por conseqüência o Estatuto opõe-se à destruição do ambiente e ao aviltamento do homem, o que representa um imenso desafio para o País e suas instituições.

É evidente que as constantes normas do Estatuto, apesar de ligadas mais diretamente ao campo do direito urbanístico e não do direito ambiental, apresentam repercussões evidentes na proteção não apesar do meio ambiente construído, mas também do meio ambiente natural.

As grandes cidades têm como um dos grandes desafios o controle processo de expansão e desenvolvimento urbanos. Tal problema surge nas cidades que tem uma expansão demográfica e de negócios, sob um contexto de concentração de renda e grande parte da população de baixa renda[21].

Por exemplo, o crescimento econômico periférico, que é o caso do Brasil, via de regra vem acompanhado de um crescimento de população de baixa renda, que chega em busca de oportunidades de emprego e sobrevivência, mas não tem condições de instalar-se nas regiões mais bem equipadas e infra-estruturadas das cidades. Por isso, está população acaba criando um bloco ilegal nas cidades, tais como: favelas, cortiços, ocupações em áreas de risco e em periferias longínquas, em geral à margem dos investimentos públicos[22].

3.2 Plano Diretor

O Plano diretor pode ser definido como “um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano”[23].

O objetivo do Plano Diretor não é resolver todos os problemas da cidade, mas tentar ser um instrumento para a definição de uma estratégia para a intervenção imediata, e assim estabelecer princípios de ação para o conjunto dos agentes na construção da cidade[24].

É importante comentar a relação do Plano Diretor com o Estatuto, que determina que será ele o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e deverá englobar o território do Município como um todo.

A Constituição de 1988 define como obrigatórios os Planos Diretores para cidades com população acima de 20.000 habitantes. Além disso, o Estatuto reafirma esse objetivo do estabelecimento do Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana[25].

Vale ressaltar que o planejamento do Plano Diretor na esfera local ressurge, com vigor, nos anos 1990. Para além da exigência constitucional, o intenso crescimento das cidades brasileiras reforça o papel do planejamento local como importante instrumento para organização das ações governamentais, visando o bem-estar coletivo e a justiça social[26].

A visão atual do Plano Diretor no século XXI difere bastante de sua concepção dos anos 1990. A transformação de mero documento administrativo com pretensão de resolução de todos os problemas locais, desconsiderando as práticas sociais quotidianas, o Plano Diretor assume a função de, como instrumento, interferir no processo de desenvolvimento local, a partir da compreensão integradora dos fatores políticos, econômicos, financeiros, culturais, ambientais, institucionais, sociais e territoriais que condicionam a situação encontrada no Município[27].

No século XXI o Plano Diretor é instrumento obrigatório para municípios com população que tem mais de 20.000 habitantes, estes situados em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, em áreas de interesse turístico, ou em áreas sob influência de empreendimentos de grande impacto ambiental. No entanto, os municípios que não estão incluídos em qualquer destas categorias precisam dispor obrigatoriamente de um Plano diretor, se o poder público pretender aplicar os instrumentos previstos no capítulo de Reforma Urbana da Constituição de 1988[28].

O Plano Diretor deverá conter, no mínimo: a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado: a) o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; b) o direito de preempção; c) a outorga onerosa do direito de construir; d) as operações urbanas consorciadas; e) a transferência do direito de construir[29].

Em 2007 o Brasil possui 5.561 municípios. Deste total, 4.172 possuem cidades com até vinte mil habitantes. Os demais, 1.389 municípios, abrigam cidades com mais de vinte mil habitantes. Portanto, todos estes estão obrigados a elaborar seu Plano Diretor[30].

Importante comentar uma característica dos atuais planos diretores é que eles necessariamente consideram a participação da população, seja na sua elaboração, no seu acompanhamento, seja em sua revisão. A participação da população pode ocorrer de distintas maneiras, como, por exemplo, nos processos de discussão das potencialidades e identificação dos problemas existentes na escala local, através de conselhos, comitês ou comissões de representantes de variados segmentos da população, do empresariado e das diferentes esferas de governo[31].

3.3 Direito Preempção

O direito de preempção é instrumento que confere, ao poder público municipal, preferência para a compra de imóvel urbano, respeitado seu valor no mercado imobiliário, e antes que o imóvel de interesse do município seja comercializado entre particulares.

O Direito de Preempção regulado pelo Estatuto consiste na preferência dada ao Poder Público municipal para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, nas áreas definidas em lei municipal com base no plano diretor[32].

O objetivo do Direito de Preempção é facilitar a aquisição, por parte do poder público, de áreas de seu interesse, para a realização de projetos específicos[33].

A lei que instituir a preempção deve fixar também durante quanto tempo a área delimitada ficará sujeita a esse regime, prazo que não poderá ser superior a cinco anos. Por fim, a lógica do instrumento é de que a aquisição de terra urbana pelo Poder Público pelo preço de mercado pode ser mais interessante do que a desapropriação em determinados casos[34].

Vale comentar que o Plano Diretor deverá indicar as áreas o Direito de Preempção pode incidir. Por isso é desejável que tal instrumento possa ser combinar com outros como operações urbanas e Zonas Especiais de Interesse Social, de forma a facilitar a negociação final entre as partes envolvidas, e assim evitando a desapropriação das pessoas[35].

3.4 Direito de superfície

O Direito de superfície significa que “o proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado, mediante escritura pública registrada no Cartório de Registro de Imóveis”[36].

Vale comentar que o Direito de superfície é intuito que, ao longo dos tempos foi se moldado às exigências sociais, até ganhar a fisionomia de um direito real autônomo, rico na sua estrutura, valioso na sua aplicação[37].

O Direito de superfície é adquirido pelo registro de seu título constitutivo (contrato de superfície) no Cartório de Registro de Imóveis competente. Além disso, o contrato superficiário é negócio jurídico solene, devendo ser obedecida a forma prevista para a constituição de direitos reais sobre imóveis[38].

Além disso, o contrato deve revestir-se da forma escrita e exigida a formalização do ato por escritura pública, indispensável para que tenha validade erga omnes. Também pode a superfície ser adquirida por sucessão hereditária ou ainda por usucapião, cujos respectivos títulos constitutivos por sucessão hereditária ou ainda por usucapião, cujos respectivos títulos constitutivos são o testamento e a sentença judicial[39].

4. Considerações finais

O presente artigo buscou somar-se no processo de difusão de informações na área ambiental sobre o Estatuto da Cidade que trata de um conjunto de princípios, no qual expressa uma concepção de cidade e de planejamento e gestão urbana.

Percebeu-se que a análise do Estatuto tem o objetivo de melhorar a qualidade de vida de nossas cidades, e assim, o Estatuto estabelece a necessidade de mecanismos de gestão democrática e participativa das cidades, por exemplo, oficializando a obrigatoriedade do orçamento participativo, mas também regulamenta instrumentos legislativos de controle do uso e ocupação do solo e de regularização fundiária que podem dar aos Poderes Públicos Municipais uma nova possibilidade de resgatar para o benefício da sociedade à valorização provocada por seus próprios investimentos em infra-estrutura urbana, e de frear a retenção especulativa de imóveis vazios em áreas urbanas.

Também é de perceber que a lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) procura consolidar o Plano Diretor dos Municípios, para cidades com mais de vinte mil habitantes, e cria novos institutos jurídicos, permitindo que o Município implemente uma Política de Desenvolvimento Urbano mais dinâmica e eficiente. Além disso, um dos aspectos mais relevantes da nova lei é que com ela se institui de forma mais incisiva a gestão participativa da cidade na administração democrática e justa.

Com certeza o Plano Diretor deixou de ser o plano de alguns para ser de todos, construído a partir da participação dos diferentes setores sociais, fazendo com que, coletivamente, ocorra a sua elaboração, implementação e sua natural e necessária revisão. Assim, as estratégias, originalmente adotadas, podem ser revistas após a avaliação responsável e conseqüente do Plano Diretor, permitindo mudanças nos rumos anteriormente traçados e perseguidos.

Por fim, o Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instrumentos que está incorporando a avaliação dos efeitos da regulação sobre o mercado de terras, e oferece ao poder público uma maior capacidade de intervir o uso, a ocupação e a rentabilidade das terras urbanas, realizando social da cidade e da propriedade.

Informações Sobre o Autor

Germano Giehl

Bacharel em Relações Internacionais e Especialista em Direito Ambiental pela Univali. Aluno especial do mestrado em Agroecossistemas pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC